案例四　肖某訴某省食品藥品監(jiān)督管理局行政賠償案

關(guān)鍵詞

行政賠償　行政不作為

裁判要點(diǎn)

原告肖某懷孕，因感冒服用某消炎止咳片后，經(jīng)醫(yī)院診斷發(fā)現(xiàn)胎死腹中。原告認(rèn)為該藥品不宜孕婦服用，但藥品包裝上并未載明孕婦慎用，請(qǐng)求被告某省食品藥品監(jiān)督管理局(以下簡(jiǎn)稱某省食藥監(jiān)局)對(duì)原告服用藥物的不良反應(yīng)的事實(shí)作出認(rèn)定，并認(rèn)定原告終止妊娠與服用該藥物之間的因果關(guān)系。因被告拒絕履行行政管理職責(zé)，向法院提起行政訴訟。經(jīng)一、二審，某中級(jí)人民法院終審判決認(rèn)定被告在一審訴訟期間作出的“答復(fù)”行為違法。后原告據(jù)此向被告請(qǐng)求國(guó)家賠償，在被告送達(dá)《不予賠償決定書(shū)》后，向法院提起行政賠償訴訟，一審法院判決駁回原告的賠償請(qǐng)求。

相關(guān)法條

《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第二條、第四條、第二十八條

《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三十二條、第三十三條

事實(shí)概要

原告肖某，2008年10月懷孕，同年12月10日因感冒在某藥店某分店經(jīng)藥店工作人員推薦購(gòu)買了某制藥有限公司(以下簡(jiǎn)稱某制藥公司)生產(chǎn)的消炎止咳片。原告服用后于12月15日經(jīng)醫(yī)院診斷發(fā)現(xiàn)胎死腹中。原告認(rèn)為該藥品不適宜孕婦服用，但該藥品包裝未載明孕婦慎用字樣，對(duì)不良反應(yīng)的預(yù)期僅稱“尚不明確”。為保護(hù)自身合法權(quán)益以及避免更多的孕婦因服用該藥而終止妊娠，原告于2009年2月分別以電報(bào)和傳真的方式向被告投訴，要求被告認(rèn)定原告終止妊娠與服用該藥之間的因果關(guān)系，封存某制藥公司生產(chǎn)的全部同類藥品，撤銷某制藥公司設(shè)立藥品生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的行政許可，責(zé)成某制藥公司與某藥店共同向原告賠償經(jīng)濟(jì)損失和精神損失380萬(wàn)元。因被告未在法定期限內(nèi)就該投訴作出相應(yīng)回復(fù)，原告于2009年5月向法院提起行政訴訟。在一審期間，被告作出［2009］188號(hào)《關(guān)于對(duì)肖某同志〈行政處理申請(qǐng)書(shū)〉有關(guān)事項(xiàng)的復(fù)函》，就原告提出的行政處理申請(qǐng)作出答復(fù)。后經(jīng)二審，二審法院認(rèn)定原告于2009年2月向被告進(jìn)行投訴，直至2009年5月原告訴至法院，被告一直未就該投訴作出相應(yīng)回復(fù)的行為構(gòu)成行政不作為。因此，判決確認(rèn)被告未在法定期限內(nèi)就原告投訴作出答復(fù)的行為違法。

據(jù)此原告向被告申請(qǐng)國(guó)家賠償，被告認(rèn)為原告未能提供證據(jù)證明原告流產(chǎn)系服用涉及藥品引起，被告在原告提出投訴后，已對(duì)涉案藥品送檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了檢驗(yàn)，藥品符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。在原告聚眾沖擊涉案藥店后，被告下屬×市食品藥品監(jiān)督管理局封存在售同一產(chǎn)品，并送檢驗(yàn)，結(jié)果符合國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)。2009年7月，被告又到涉案生產(chǎn)廠家提取同一批次藥品送檢，結(jié)果仍為符合國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)。且被告沒(méi)有侵犯原告人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，向原告送達(dá)了［2010］年第01號(hào)《不予賠償決定書(shū)》。原告不服該《不予賠償決定書(shū)》，向法院提起行政賠償訴訟。

裁判結(jié)果

某區(qū)法院依照最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三十三條的規(guī)定，判決駁回原告肖某的賠償請(qǐng)求。

裁判理由

法院認(rèn)為，原告要求被告賠償損失3 802 431.85元，應(yīng)對(duì)其存在合法權(quán)益以及該損失與被告的違法行政行為之間存在因果關(guān)系負(fù)有舉證責(zé)任。而本案中，雖某市中級(jí)人民法院作出的終審判決確認(rèn)被告未在法定期限內(nèi)對(duì)投訴作出答復(fù)的行為違法，但原告要求被告賠償損失中的藥品費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、鑒定費(fèi)，上述費(fèi)用均發(fā)生在原告向被告進(jìn)行投訴之前，因而該違法行為與原告所遭受損失之間沒(méi)有直接因果關(guān)系。至于原告要求被告賠償精神損失380萬(wàn)元，并沒(méi)有法律依據(jù)。況且原告以被告未在法定期限內(nèi)對(duì)投訴作出答復(fù)的行為已經(jīng)終審判決確認(rèn)違法為由，要求被告賠償損失3 802 431.85元，與上述終審判決并不相符。因此，原告要求被告賠償?shù)恼?qǐng)求缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，應(yīng)予以駁回。

案例評(píng)析

一、問(wèn)題要點(diǎn)

1.藥事行政賠償?shù)臉?gòu)成要件

藥事行政賠償?shù)臉?gòu)成要件是指構(gòu)成藥事行政賠償責(zé)任的一般條件，只有具備了這些條件才能產(chǎn)生行政賠償責(zé)任。根據(jù)《國(guó)家賠償法》第二條第一款“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利”的規(guī)定，藥事行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件包括:(1)主體要件。主體要件系指國(guó)家承擔(dān)行政賠償責(zé)任所必須具備的主體條件，國(guó)家對(duì)哪些主體所作出的行政行為承擔(dān)賠償責(zé)任。根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，只有藥事行政主體及其工作人員行使職權(quán)造成侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益情形的，國(guó)家才承擔(dān)賠償責(zé)任。(2)行為要件。行為要件系指國(guó)家承擔(dān)行政賠償責(zé)任必須具備的行為條件，即國(guó)家對(duì)侵權(quán)主體實(shí)施的哪些行為承擔(dān)賠償責(zé)任。國(guó)家承擔(dān)行政賠償責(zé)任的損害必須是藥事行政主體及其工作人員行使職權(quán)時(shí)造成。對(duì)于藥事行政主體及其工作人員從事與職務(wù)無(wú)關(guān)的民事行為、個(gè)人行為所造成的損害，國(guó)家不承擔(dān)行政賠償責(zé)任。(3)損害結(jié)果要件。即藥事行政主體及其工作人員行使職權(quán)的行為給公民、法人或者其他組織造成了客觀損害結(jié)果，對(duì)受侵權(quán)人造成合法權(quán)益的損害。所謂“合法”，是指在法律程序上沒(méi)有被剝奪、取消、宣布為他人的權(quán)利、利益或非法利益，或者法律沒(méi)有明確禁止享有、擁有、持有的利益等。^[5](4)因果關(guān)系要件。即所造成的損害結(jié)果與藥事行政主體行使職權(quán)的行為之間有法律上的因果關(guān)系。行使職權(quán)行為是原因，損害事實(shí)是結(jié)果。本案中，肖某要求被告承擔(dān)賠償責(zé)任，按藥事行政賠償?shù)臉?gòu)成要件分析，被告系藥事行政主體，被告怠于履行法定職責(zé)的行為確系違法行為，也有損害結(jié)果的產(chǎn)生。但這一損害結(jié)果的產(chǎn)生是否為被告不履行法定職責(zé)的行為所造成，違法行為與損害結(jié)果之間是否具有法律上的必然的、內(nèi)在的、合乎規(guī)律的因果關(guān)系呢?某市中級(jí)人民法院確認(rèn)被告行為違法的理由是未對(duì)投訴給予答復(fù)，即被告不作為。對(duì)于作為與不作為行為，在因果關(guān)系上有所不同。在不作為的情形下，損害并非不作為行為所直接導(dǎo)致，而多為第三人的作為侵權(quán)行為所造成。某食藥監(jiān)局的不作為，既不存在沒(méi)有預(yù)防、沒(méi)有阻止原告流產(chǎn)的損害結(jié)果的發(fā)生，也沒(méi)有導(dǎo)致?lián)p害后果的擴(kuò)大。即便被告履行了法定職責(zé)，對(duì)原告的投訴及時(shí)作出答復(fù)，依然無(wú)法消除原告之前所遭受的損害，因此被告的不作為行為與損害結(jié)果之間不具有法律上的因果關(guān)系。如果原告有證據(jù)能夠證明其流產(chǎn)確系服用的涉案藥品所致，損害賠償?shù)慕Y(jié)果則由某制藥公司和某藥店共同承擔(dān)，否則，只能由原告自己承擔(dān)。

2.藥事行政賠償?shù)姆秶?/p>

行政賠償?shù)姆秶抵竾?guó)家對(duì)行政活動(dòng)中哪些損害相對(duì)人的行為承擔(dān)賠償責(zé)任，也包括國(guó)家對(duì)行政相對(duì)人因違法行為而受到的哪些損害進(jìn)行賠償。根據(jù)《國(guó)家賠償法》第三條和第四行的規(guī)定，國(guó)家對(duì)下列侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使行政職權(quán)的行為承擔(dān)賠償責(zé)任:(1)違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施的;(2)非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的;(3)以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的;(4)違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的;(5)造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。(6)違法實(shí)施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)物等行政處罰的;(7)違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的;(9)違法征收、征用財(cái)產(chǎn)的;(10)造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為。根據(jù)《國(guó)家賠償法》第五條的規(guī)定，針對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員與行使職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為、因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的、法律規(guī)定的其他情形所造成的損害，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任。

行政賠償侵權(quán)損害的范圍包括物質(zhì)損害和精神損害，《國(guó)家賠償法》第三十五條規(guī)定，有本法第三條或者第十七條規(guī)定情形之一，致人精神損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉;造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。即只有違法侵犯公民人身自由或生命健康并造成嚴(yán)重后果的，才應(yīng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。本案中，原告要求被告支付的藥品費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、鑒定費(fèi)，這些費(fèi)用的產(chǎn)生并非被告未履行法定職責(zé)的違法行為所導(dǎo)致，被告的行為也未侵犯肖某的人身自由以及生命健康權(quán)，因此380萬(wàn)元的精神損害撫慰金，不符合《國(guó)家賠償法》所規(guī)定的情形，于法無(wú)據(jù)，應(yīng)予駁回。

3.藥事行政賠償?shù)恼?qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)

藥事行政賠償?shù)恼?qǐng)求人系指因藥事行政主體及其工作人員違法行使職權(quán)造成合法權(quán)益受到損害，依法請(qǐng)求行政賠償?shù)墓?、法人或者其他組織。只有受到行政違法行為侵害的相對(duì)人和其他與該侵權(quán)行為有法律上利害關(guān)系的人以及與受害人之間具有某種法律規(guī)定的關(guān)系的請(qǐng)求資格繼受人。本案中，身體權(quán)利受到損害的肖某是行政賠償?shù)恼?qǐng)求人。藥事賠償義務(wù)機(jī)關(guān)系指依法代表國(guó)家參與賠償程序、履行賠償義務(wù)的藥事行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織。根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)按以下原則確定:(1)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。(2)兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同行使行政職權(quán)時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，共同行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。(3)法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，被授權(quán)的組織為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。(4)受行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行使受委托的行政權(quán)力時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，委托的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。(5)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)被撤銷的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān);沒(méi)有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的，撤銷該賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。(6)經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議的，最初造成侵權(quán)行為的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，但復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定加重?fù)p害的，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)加重的部分履行賠償義務(wù)。本案賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益并造成損害的某食藥監(jiān)局。

4.藥事行政賠償?shù)某绦?/p>

藥事行政賠償程序分為單獨(dú)提起和一并提起兩種。根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，單獨(dú)提起行政賠償?shù)?，?yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)，作出是否賠償?shù)臎Q定。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)未作出是否賠償?shù)臎Q定，賠償請(qǐng)求人可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，向人民法院提起訴訟。賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償?shù)姆绞?、?xiàng)目、數(shù)額有異議的，或者賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出不予賠償決定的，賠償請(qǐng)求人可以自賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出賠償或者不予賠償決定之日起三個(gè)月內(nèi)，向人民法院提起訴訟。藥事賠償請(qǐng)求人也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的同時(shí)一并提出賠償請(qǐng)求。本案中，原告肖某采取單獨(dú)提起行政賠償方式，先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)即被告提出賠償請(qǐng)求，在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)某食藥監(jiān)局作出不予賠償?shù)臎Q定后，再向法院提起賠償訴訟。原告對(duì)一審法院作出的賠償判決不服的，還可以向上一級(jí)法院上訴。

二、重點(diǎn)解說(shuō)評(píng)析:藥事行政賠償?shù)臍w責(zé)原則

國(guó)家賠償法的歸責(zé)原則，是指法律所確定的國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，只有符合賠償標(biāo)準(zhǔn)的行為國(guó)家才承擔(dān)賠償責(zé)任。國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則在世界范圍內(nèi)主要有四種:即過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則、過(guò)錯(cuò)加違法歸責(zé)原則、無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則和違法歸責(zé)原則。在2010年《國(guó)家賠償法》修訂前，我國(guó)采取的違法歸責(zé)原則，但也正是這一原則，引發(fā)學(xué)界對(duì)歸責(zé)原則的聲討，為學(xué)者所詬病。修訂后的國(guó)家賠償法將“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)”修改為“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)”，確立了包括違法歸責(zé)原則和結(jié)果歸責(zé)原則的多元?dú)w責(zé)原則。

但針對(duì)行政賠償以及藥事行政賠償而言，其歸責(zé)原則依舊是違法原則，即只有藥事行政主體及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人或者其他組織人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的，國(guó)家才承擔(dān)行政賠償責(zé)任。違法歸責(zé)原則的“法”，則指現(xiàn)行有效的一切法律規(guī)范和法律的基本原則，既包括實(shí)體法，也包括程序法，既包括制定法規(guī)則，也應(yīng)包括法的基本原則和精神。行政賠償責(zé)任中的違法，是在已經(jīng)造成損害的基礎(chǔ)上，考慮是否可歸責(zé)于行為主體的事由，側(cè)重于受害人損失的救濟(jì)。行政賠償中的違法歸責(zé)原則，簡(jiǎn)單明了，可操作性強(qiáng)，避免了主觀過(guò)錯(cuò)對(duì)主觀方面認(rèn)定的難度，有利于受害人及時(shí)獲得賠償，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。同時(shí)以違法行使職權(quán)為賠償前提，有效地區(qū)分了行政賠償責(zé)任與行政補(bǔ)償責(zé)任。但無(wú)法解決行政裁量濫用以及共同侵權(quán)等情況下的賠償和責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題，因此，行政賠償?shù)臍w責(zé)原則依舊是理論上和實(shí)踐中需要面對(duì)和解決的問(wèn)題。

由于我國(guó)《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》均未規(guī)定法律責(zé)任內(nèi)容，因此，藥事行政救濟(jì)的法律責(zé)任主要集中于藥事行政復(fù)議法律責(zé)任。藥事行政復(fù)議法律責(zé)任是指藥事行政復(fù)議機(jī)關(guān)、復(fù)議工作人員以及被申請(qǐng)人在藥事行政復(fù)議過(guò)程中，因?qū)嵤┻`法或不當(dāng)行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。根據(jù)《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的規(guī)定，行政復(fù)議法律責(zé)任的主體包括行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員、被申請(qǐng)人和其他不配合行政復(fù)議工作的責(zé)任人員。責(zé)任形式包括行政責(zé)任(具體包括行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員、被申請(qǐng)人的警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除的行政處分責(zé)任，不配合行政復(fù)議工作責(zé)任人員的行政處分、行政處罰責(zé)任)和刑事責(zé)任。責(zé)任行為主要包括行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員不依法履行法定職責(zé)、徇私舞弊或者有其他瀆職、失職行為;被申請(qǐng)人不履行或者無(wú)正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定、未在規(guī)定期限內(nèi)按照行政復(fù)議決定的要求重新作出具體行政行為、或者違反規(guī)定重新作出具體行政行為的行為;不配合行政復(fù)議工作的責(zé)任人員拒絕或者阻撓行政復(fù)議人員調(diào)查取證、查閱、復(fù)制、調(diào)取有關(guān)文件和資料的行為。

【注釋】

[1]高存山.完善行政復(fù)議委員會(huì)制度研究.2011年行政法年會(huì)論文: 892.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法.5版.北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2011: 73.

[3]應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法學(xué).北京:法律出版社，2009: 43.

[4]楊海坤，黃學(xué)賢.行政訴訟基本原理與制度完善.北京:中國(guó)人事出版社，2005: 181.

[5]應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法學(xué).北京:法律出版社，2009: 537.