第四節(jié)　食品安全法能否成為食品“安全閥”？

1953年，當時的政務院衛(wèi)生部頒布了《清涼飲食物管理暫行辦法》。這是新中國第一個單項食品衛(wèi)生法規(guī)，目的是防止因冷飲不衛(wèi)生引起食物中毒和腸道疾病暴發(fā)的狀況。1960年發(fā)布的《食用合成染料管理辦法》，旨在糾正當時濫用有毒、致癌色素的現(xiàn)象。這個時期還先后頒發(fā)了有關糧、油、肉、蛋、酒、乳的衛(wèi)生標準和管理辦法。1964年，國務院轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、商業(yè)部等五部委制定的《食品衛(wèi)生管理試行條例》，規(guī)定了衛(wèi)生部門對食品衛(wèi)生進行監(jiān)督以及食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的職責和衛(wèi)生要求，強調(diào)加強食品衛(wèi)生管理是保證食品質(zhì)量，增進人民身體健康，防止食物中毒和腸道傳染病的一項重要措施。自此，食品衛(wèi)生管理由單項管理向全面管理過渡。

“文化大革命”期間，食品衛(wèi)生管理被認為是“管、卡、壓”，一些行之有效的管理規(guī)章被廢除。這一時期，衛(wèi)生部會同有關部門制定、修訂了調(diào)味品、食品添加劑、汞、黃曲霉毒素等50多種食品衛(wèi)生標準，微生物、理化等檢驗方法標準以及食品容器、包裝材料標準。國務院一直高度重視食品衛(wèi)生工作，20世紀70年代曾要求衛(wèi)生部牽頭，會同其他有關部委組成“全國食品衛(wèi)生領導小組”，開展防止食品污染工作。

在標準方面，衛(wèi)生部委托當時中國醫(yī)學科學院衛(wèi)生研究所（中國疾病預防控制中心營養(yǎng)食品安全所前身）制訂了標準研發(fā)五年規(guī)劃，發(fā)布了80多項食品衛(wèi)生標準，包括調(diào)味品、食品添加劑、包裝材料、容器衛(wèi)生標準，食品中汞、黃曲霉毒素B1、六六六和滴滴涕、放射性物質(zhì)限量標準，理化、微生物檢驗方法標準等。

《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》從法律上確定了當時的食品衛(wèi)生監(jiān)管體制，明確規(guī)定國家實行食品衛(wèi)生監(jiān)督制度。這一時期，食品衛(wèi)生監(jiān)督工作取得明顯進展，食品衛(wèi)生監(jiān)測合格率大大提高，1982年已經(jīng)達到61.5%，冷飲食品的合格率從40%提高到90%以上，醬油的合格率從20%提高到80%左右。

然而，《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》在執(zhí)行過程中出現(xiàn)一些問題。首先是一些食品的監(jiān)管措施、方式有漏洞，比如食品的標準不統(tǒng)一、不完善，食品的監(jiān)測、評估不科學、不全面。食品的監(jiān)測不規(guī)范、不完整，甚至還有免檢這樣的制度。其次，企業(yè)應該重質(zhì)量、重安全，向老百姓、社會負責的意識不夠。它在生產(chǎn)中為了自己利益，放棄道德底線，往里添加一些有害物質(zhì)，造成人民群眾的傷害。還有，整個食品生物鏈，從田頭到餐桌，監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)不是特別的銜接，多部門分段監(jiān)管造成問題。針對這些問題，應運而生的就是《中華人民共和國食品安全法》。

在新法律中，成立國家食品安全委員會是最重要的。在筆者看來，食品安全監(jiān)管不是一個技術(shù)性問題，盡管有標準的問題，也有檢測手段的問題等等，但是最為重要的還是一個體制問題。過去我們是按照環(huán)節(jié)分段管理，老百姓形象地說叫做鐵路警察各管一段。段與段之間本來應該是一個無縫連接一個鏈條式的管理，但是鏈條與鏈條之間、環(huán)節(jié)與環(huán)節(jié)之間出現(xiàn)斷裂。三鹿奶粉事件給我們的教訓是很深刻的，中間出現(xiàn)的奶站是誰也不監(jiān)管的一個真空地帶。所以，這個地帶怎么來彌補？我們需要在這種監(jiān)管體制下的有力協(xié)調(diào)，監(jiān)管者也需要被監(jiān)管，一個部門是否不作為，是否亂作為？等等。另外，國家的食品安全戰(zhàn)略關乎每一個老百姓的切身利益，它也需要站在更高層面上研究。因此，《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定設立食品安全委員會是在分段監(jiān)管體制之上的一個很大的推進。主要有兩個職責，第一個職責就是促進各部門之間的配合和溝通，這樣才可以掌握全局。第二個職責是彌補監(jiān)管環(huán)節(jié)之間的漏洞、空白，解決原來存在的制度缺陷。因為有了一個國家層級的協(xié)調(diào)機構(gòu)，它就可以對各個底下監(jiān)管部門的總體情況進行綜合分析，然后出現(xiàn)問題來進行協(xié)調(diào)，然后把這些漏洞都給補上。

同時，《中華人民共和國食品安全法》還規(guī)范了添加劑問題。第一點，食品添加劑目錄中沒有的，也就是食品安全標準中對于食品添加劑所做的規(guī)定以外的所有物質(zhì)都不能添加。只要添加，就屬于違法行為。第二，如果要加食品添加劑標準以外的物質(zhì)，比如說OMP，一定要先經(jīng)過衛(wèi)生部門安全性評估，認為它是安全的，并且添加進去對于改變牛奶的品質(zhì)有利的、有幫助的、有必要的，列入食品添加劑名目以后才能添加，不能自己擅自添加，否則就是違法的。第三，添加進去的東西，它的含量限量是多少，必須在標簽和說明書上明明白白地寫出來，消費者拿出來一看，這上面寫0.1%，就不能超過這0.1%。標簽、說明書一定要和食品真實情況一致，如果不一致，也是違法的。消費者選購食品時，只可能通過看標簽了解其中的添加劑狀況，而不可能通過檢測去了解。所以這就要求企業(yè)要特別注意，在添加劑方面一定要做到包裝與產(chǎn)品名實相副。嚴格控制好上述三點，非法使用、濫使用添加劑的問題造成的損害自然會大大減少。

2011年5月1日，刑法修正案（八）開始施行，加大了對食品安全犯罪刑罰力度。一是刪除了“拘役”，最低也是有期徒刑；二是增加了加重情節(jié)；三是罰金數(shù)額的限制取消；四是對濫用職權(quán)或者玩忽職守的相關責任人，也有徒刑規(guī)定。與食品安全犯罪相關的數(shù)據(jù)現(xiàn)在還拿不到，但不妨以治理“酒駕”的相關數(shù)據(jù)作為一個參照：同樣是2011年5月1日，“酒駕入刑”開始實施。接下來的“五一”小長假期間，全國酒駕肇事大幅度下降，其中事故起數(shù)同比下降27.6%，造成死亡人數(shù)同比下降54.6%（均為與上年同期相比）。由此可見，法律的震懾力不成問題，接下來就看執(zhí)法嚴格程度了。一些地方將公安部門作為食品安全委員會的主要成員單位，收到良好成效。

我們小時候就聽說，大陸每天有三趟裝滿豬羊牛雞鴨等各類家禽和食品的快車駛往港澳，確保港澳的食品供應?，F(xiàn)在得知，保障港澳“生命線”的“三趟快車”，1959年就開通了。當年港澳出現(xiàn)鮮活商品短缺狀況，向中央求援。中央決定支援，并在周恩來總理親自部署下，安排了這“三趟快車”。當時，港澳尚未回歸祖國，中央將此當做一項政治任務來抓，其政治意義不言而喻。后來，港澳回歸后，在“三趟快車”的基礎上開辟出了更多供應港澳食品的渠道，但從中央到地方把保證港澳食品供應當做政治任務來抓這一模式始終沒變，上述奇跡就是這樣誕生的。 可見，政府的監(jiān)管在食品安全中大有可為。我們相信在不久的將來，我國食品安全監(jiān)管領域的選擇性執(zhí)法和審批權(quán)爭奪會銷聲匿跡，監(jiān)管體制不再“折騰”，食品安全法真正成為食品“安全閥”。

【注釋】

[1] 袁曙宏：《沒有嚴厲執(zhí)法 就沒有食品安全》，載《人民日報》2011年6月7日。

[2] 劉亞平：《中國食品安全的監(jiān)管痼疾及其糾治——對毒奶粉卷土重來的剖析》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第3期。

[3] 劉亞平：《中國食品安全的監(jiān)管痼疾及其糾治——對毒奶粉卷土重來的剖析》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第3期。