政府文化管理創(chuàng)新的時代訴求_文化治理: 文化管理的實踐趨勢

多元治理視閾下的政府文化管理創(chuàng)新:陜西的視角^[1]1

劉吉發(fā)　吳　絨

摘　要:多元治理是公共管理發(fā)展的必然趨勢，作為一種改革方向，它是對當前管制模式的創(chuàng)新和超越。改革開放以來，我國社會階層和文化利益訴求的多元化，對政府文化管理提出了更高的要求，而政府主導(dǎo)、私人部門和民間組織良性互動形成的多元管理，便成為對這一要求的最好回應(yīng)。文章結(jié)合陜西文化發(fā)展的實際情況，在識別現(xiàn)有管理模式局限的基礎(chǔ)上，探索文化管理的多元治理路徑。

關(guān)鍵詞:多元治理;陜西;時代訴求;局限;路徑

政府文化管理職能轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新是推進文化繁榮發(fā)展的基石。對于政府而言，能否適應(yīng)當前我國文化管理需要，實現(xiàn)角色和職能轉(zhuǎn)型，是順利推進我國文化體制改革的關(guān)鍵所在?；凇笆袌鍪ъ`”和“政府失靈”提出的“多元治理”理念，以民主參與、多方合作為其“善治”目標，成為我國政府管理特別是文化管理未來發(fā)展的必然趨勢。我們以多中心理論為出發(fā)點，結(jié)合當前陜西政府文化管理模式存在的局限，倡導(dǎo)建立政府主導(dǎo)的多元文化管理模式，并以此推動陜西“文化強省”戰(zhàn)略目標加速實現(xiàn)。

一、政府文化管理創(chuàng)新的時代訴求

在文化管理領(lǐng)域，多元治理是未來發(fā)展趨勢。在該模式下，政府通過文化政策這一媒介對市場、社會產(chǎn)生影響，進而達到高效配置文化資源、推動文化發(fā)展的目的。它倡導(dǎo)政府從全局著眼，以宏觀視角把握文化發(fā)展，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，政府、市場和社會三者良性互動的文化管理體制。從整體來看，將多元治理引入政府文化管理領(lǐng)域，不僅是對當前我國一元化的政府文化管理模式的理性反思，同時也符合我國文化發(fā)展的實踐需要。

(一)文化管理創(chuàng)新是一元文化管理體制下的實踐發(fā)展訴求

一元管理是以政府為絕對主導(dǎo)的管理模式，除具備管理效能外，更有一種嚴格管制的色彩，其存在邏輯在于“社會的秩序與發(fā)展需要一個單一的權(quán)力中心來維持，這個權(quán)力中心具有單一性和壟斷性”［1］。在一元文化管理體制下，政府作為絕對主體管理文化領(lǐng)域的所有事務(wù)，而市場、社會力量等卻被不同程度的邊緣化，其創(chuàng)造性和自主性也遭到部分扼殺，由此造成政府層面的政事不分、管辦不分現(xiàn)象頻出。這種一元文化管理模式認為政府具有無限理性，但事實上政府并不是萬能的，它無法有效應(yīng)對和解決管理過程中出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)與全部問題，也不能以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出，甚至往往會出現(xiàn)政府失靈和失效現(xiàn)象。

一方面，文化產(chǎn)業(yè)管理中存在政府失靈現(xiàn)象。一直以來，政府一元主導(dǎo)的文化管理

格局在推動我國文化產(chǎn)業(yè)從萌芽到茁壯成長方面發(fā)揮了積極作用，但仍因存在負性因素而引發(fā)社會和市場機制的不足。這表現(xiàn)在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，則是政府對市場運作的過多干預(yù)，以及對民間力量和智慧的關(guān)注不足，與此同時，政府權(quán)力的高度集中又為內(nèi)部人員“尋租”行為提供了滋生的土壤，影響了文化產(chǎn)業(yè)的高效發(fā)展。這種全能政府的理念招致有限政府理論者的非議，當然在事實層面也扼殺了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自由空間。一定意義上，這又會以政府失靈的現(xiàn)象表現(xiàn)出來。

另一方面，文化事業(yè)管理中也存在政府失效現(xiàn)象。一元管理模式認為政府管理是政府基本壟斷公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給和管理的全部活動，在文化管理權(quán)限層面則表現(xiàn)為政府的無所不能。從角色機制來看，在文化事業(yè)管理方面，政府扮演著安排者、生產(chǎn)者、供給者和監(jiān)督者角色，基于對滿足大眾基本的公共文化需求這一目標的考量，政府向公眾提供的產(chǎn)品和服務(wù)通常是無償?shù)幕蛘呤堑蛢r的。這種做法理論上符合公平公正、全體受益原則，但現(xiàn)實中卻常常會因“搭便車”現(xiàn)象的不斷涌現(xiàn)而出現(xiàn)資金短缺，影響公共文化服務(wù)供給的效率和效能，導(dǎo)致效用遞減進而對供需平衡造成影響。由此，政府也可能存在“喪失了公共行政中的公共性而面臨信任危機”［2］的風(fēng)險，當然，這種風(fēng)險也會因人們文化需求的不斷變化和增長而愈發(fā)顯現(xiàn)出來。

(二)文化管理創(chuàng)新是多元文化治理趨向下的發(fā)展訴求

國家發(fā)展需要穩(wěn)定、和諧的環(huán)境，就需要將多元化的利益訴求統(tǒng)一于理性和法治的秩序之內(nèi)。多中心治理理論是將多元利益統(tǒng)合的理論范式，也是我國文化領(lǐng)域政府管理創(chuàng)新的重要依據(jù)。作為一種探索政府、市場與社會新型關(guān)系的改革理論，“多中心治理”的核心內(nèi)容在于，政府已經(jīng)不再是過去公共事務(wù)管理中的單一主體地位，而轉(zhuǎn)變成諸多管理主體之一，并主要通過制定制度、政策等間接管理方式，與市場、社會兩大主體進行合作，共同管理公共事務(wù)。

從實踐層面來看，在文化管理領(lǐng)域，傳統(tǒng)的一元管理體制已經(jīng)無法滿足和回應(yīng)公眾日益增長的、多元的文化需求，多元管理因應(yīng)這一趨勢，則體現(xiàn)為構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，政府、市場和社會三維框架下的兩兩互動模式。一方面，文化產(chǎn)業(yè)的多元管理能減少政府失靈的發(fā)生。在多中心治理框架下，政府擁有有限理性，文化產(chǎn)業(yè)管理職能由利益多元的主體，即政府、市場承擔(dān)，兩者權(quán)力分散但彼此制衡。這種管理模式不僅能有效減少傳統(tǒng)管理模式中政府權(quán)力集中造成的腐敗和謀私行為，還能使政府脫離紛繁復(fù)雜的具體管理事務(wù)。在該種機制下，政府更能從宏觀視角出發(fā)，以“掌舵者”而非“劃槳者”角色制定政策制度，調(diào)動市場力量，推動文化產(chǎn)業(yè)資源的有效配置。另一方面，文化事業(yè)的多元管理能降低政府失效出現(xiàn)的可能。在多元治理模式下，政府已不再是無所不包的全能型政府，無法完全承擔(dān)公共文化服務(wù)領(lǐng)域的一切管理職能?！吧鐣M織和個人同樣也可以有所作為”［3］，政府、私人部門和民間組織完全可以聯(lián)合起來共同完成對文化事業(yè)的治理，三者之間建立起相互補充、相互支持、相互監(jiān)督的合作關(guān)系，往往比傳統(tǒng)一元的政府文化管理的效率更高、效果更好，更能為人民群眾高效地提供優(yōu)質(zhì)的公共文化服務(wù)。

二、治理視閾下政府文化管理創(chuàng)新的現(xiàn)實局限

自全面推廣文化體制改革工作以來，陜西的文化管理體制改革取得了一定成效，但是傳統(tǒng)的“政府辦文化”觀念所導(dǎo)致的政府一元文化管理的行為慣性仍然存在，且在短期內(nèi)難以消除。在這種環(huán)境影響下，非政府組織、文化志愿團體和個人作用的發(fā)揮渠道有限，影響當前多元文化利益訴求的表達與滿足，便構(gòu)成了當前文化管理創(chuàng)新的現(xiàn)實局限。具體表現(xiàn)為:

(一)管理體制尚未理順導(dǎo)致多頭管理弊端顯現(xiàn)

十八屆三中全會提出“推進文化體制機制創(chuàng)新”的改革要求，表明了當前我國理順文化管理體制的迫切愿望，但具體到地方特別是陜西來看，“大文化”管理體制仍然未能建立，政府在履行文化管理職責(zé)時大包大攬、多頭管理的格局依然存在。一方面，政府文化管理體制尚未理順?，F(xiàn)行的文化管理體制中，管人、管事方面牽涉省委宣傳部、省文化廳、省新聞出版局、省廣電局、省旅游局、省體育局等多個部門，管資產(chǎn)方面涉及省國資委和省財政廳等部門，盡管陜西省文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室(簡稱“文資辦”)的成立明確了省屬文化企業(yè)出資人角色及職能，但國資委和文資辦兩大部門仍存在職責(zé)不清的現(xiàn)象，文化管理體制亟待理順。另一方面，多頭管理弊端顯現(xiàn)。文化管理領(lǐng)域管人、管事、管資產(chǎn)的多頭管理局面，導(dǎo)致管理機構(gòu)冗雜、職能交錯，造成各部門條塊分割、難以整合，成為了“文化產(chǎn)業(yè)和事業(yè)發(fā)展滯后的制度性根源之一”［4］。政府內(nèi)部沒有統(tǒng)一的部門進行宏觀管理，各部門之間又缺乏必要的協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致職能交叉和多重管理，不僅降低了政府文化管理效率，還會導(dǎo)致政府內(nèi)部人浮于事、相互推諉等現(xiàn)象的出現(xiàn)，嚴重浪費了政府行政資源，政府調(diào)節(jié)文化發(fā)展的作用也大打折扣。

(二)管理制度建設(shè)滯后造成宏觀調(diào)控效力不足

目前來看，陜西文化管理制度建設(shè)仍然相對滯后，導(dǎo)致文化管理體制不健全，政府在文化產(chǎn)業(yè)管理中利用政策手段進行宏觀調(diào)控的能力較弱。一方面，文化產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控能力較弱。當前，陜西已有的文化產(chǎn)業(yè)財稅補貼、投融資、市場監(jiān)管、資本運作、人才培養(yǎng)和引進等方面制度建設(shè)滯后、政策體系不健全，影響政策合力的形成和作用的有效發(fā)揮。政府宏觀調(diào)控政策缺乏持續(xù)性，政策杠桿和調(diào)節(jié)功效未能充分顯現(xiàn)，導(dǎo)致在市場監(jiān)管、人才隊伍建設(shè)、文化生產(chǎn)要素配置方面存在某種“先天不足”，影響文化企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，文化事業(yè)宏觀調(diào)控能力較弱?；谖幕聵I(yè)公共屬性的考慮，為切實保障群眾公共文化需求得到滿足，政府部門已經(jīng)對公共文化服務(wù)的整個環(huán)節(jié)進行了嚴格監(jiān)管，“身臨其中”的管理模式雖有效確保了公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給的計劃性和指令性任務(wù)的完成，但宏觀統(tǒng)籌的缺乏卻容易導(dǎo)致文化事業(yè)領(lǐng)域的資源浪費與不可延續(xù)性，政府也難以借助政策、制度體系調(diào)動文化產(chǎn)品和服務(wù)提供者有效利用文化資源的積極性。

(三)管理模式相對單一引發(fā)文化行政壟斷風(fēng)險

盡管國內(nèi)學(xué)者一直在呼吁管理領(lǐng)域政府要充分放權(quán)，但就目前文化管理模式來說，仍然是政府單一主導(dǎo)、其他組織較少介入的管理現(xiàn)狀。這一現(xiàn)象也廣泛存在于陜西地區(qū)。政府作為主導(dǎo)型的文化管理主體，過多、過細地干預(yù)文化事務(wù)會引發(fā)文化領(lǐng)域的行政壟斷風(fēng)險。一方面，管理模式單一造成文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行政壟斷。政府往往利用地方行政權(quán)力干預(yù)甚至影響其他地區(qū)文化產(chǎn)品的進入，制約了文化生產(chǎn)要素在區(qū)域間的自由流動;甚至?xí)劳信f有的資源和市場優(yōu)勢，設(shè)置外來產(chǎn)品的進入障礙，這在客觀上忽視甚至擠占了民營文化企業(yè)的發(fā)展空間，破壞了文化經(jīng)營主體之間的平等地位，對市場機制在文化領(lǐng)域作用的有效發(fā)揮乃至文化產(chǎn)業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了負面影響。另一方面，管理模式單一造成文化事業(yè)發(fā)展的行政壟斷。目前來看，文化事業(yè)領(lǐng)域仍然是以公共文化服務(wù)部門或文化事業(yè)單位為管理和參與主體，這符合多元治理的框架性要求，然而在公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)機制方面卻明顯表現(xiàn)出市場化不足、社會化有限的特性，存在將其他經(jīng)營者特別是民營企業(yè)排除在外的可能。當然，在文化事業(yè)領(lǐng)域，政府因充當所有者與管理者角色而對公共文化服務(wù)的生產(chǎn)和供給大包大攬，這種做法固然能降低成本，但在供給效率和質(zhì)量方面卻明顯考慮不足，供給機制的不靈活將直接制造公共文化服務(wù)供給與群眾基本文化需求之間的溝壑。

三、陜西政府文化管理創(chuàng)新的治理路徑

治理是一種多元合作與競爭的治理，是一種基于同一目標的協(xié)同管理與創(chuàng)新范式。對于以陜西為代表的西部省份而言，文化管理的治理路徑是一種必然趨勢。這就需要通過構(gòu)建“大文化”管理體制，完善文化管理制度保障體系，創(chuàng)新文化管理模式，實現(xiàn)政府、市場和社會的良性互動。

(一)構(gòu)建“大文化”管理體制

在頂層架構(gòu)方面建立起統(tǒng)一的文化管理體制，既“可以有效激發(fā)文化事業(yè)活力，促進公益性文化事業(yè)繁榮發(fā)展，也有利于壯大文化企業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善文化市場，推動文化產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展”［5］。對于陜西而言，站在文化發(fā)展的新階段，破解文化管理的迷局，就需要“站在全省的角度，以‘大文化’的視野，做好全省文化發(fā)展的長遠規(guī)劃”［6］。

因此，政府需要從頂層設(shè)計入手，落實“大部制”改革思路，建立“大文化”管理體制，有效整合各文化管理部門職能。具體而言需要做到:一是在政府內(nèi)部樹立并強化“大文化”管理理念。所謂“大文化”是指“由黨委宣傳部系統(tǒng)、國家文化部系統(tǒng)、廣播電視系統(tǒng)和新聞出版總署系統(tǒng)所管轄的文學(xué)藝術(shù)、新聞出版、廣播影視、文物、圖書館、博物館等事(產(chǎn))業(yè)”［7］的統(tǒng)稱，“大文化管理”即文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)管理的部門簡化、職能整合和效率提升。為此，陜西省政府應(yīng)牽頭文化廳、廣播電影電視局、新聞出版局以及其他相關(guān)部門以“大部制”改革思路為取向，充分認識文化部門整合這一必然趨勢，深入了解構(gòu)建“大文化”管理體制對整合文化資源的重要意義，樹立“大文化”的管理理念，從組織觀念層面理順文化管理體系。二是推進文化管理機構(gòu)開展深度整合型改革。根據(jù)大部制改革思路，將省文化廳、省新聞出版局和省廣電局等部門合并，設(shè)立“陜西文化廣電新聞出版局”，履行原先三個部門的行政管理職能，“統(tǒng)一原有三個系統(tǒng)的管理體制和結(jié)構(gòu)體系”［8］。機構(gòu)整合是職能轉(zhuǎn)變的初始工作，隨之而來更重要的則是必須明確陜西文化廣電新聞出版局下屬部門對基層文化單位的管理職能和管轄范圍，根據(jù)實際情況逐步下放文化管理權(quán)力，切實實現(xiàn)政府從辦文化向管文化、從管微觀到管宏觀、從著眼小文化到發(fā)展大文化的深刻轉(zhuǎn)變。

(二)完善文化管理制度體系

體制創(chuàng)新通常借助于制度創(chuàng)新的形式表現(xiàn)出來，對于陜西政府文化管理體制創(chuàng)新而言，主要表現(xiàn)為兩方面的制度創(chuàng)新:第一，完善行政法規(guī)體系。陜西必須強化文化行政立法職能，區(qū)分開事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的不同概念并分別予以明確規(guī)范，以行政法規(guī)形式確定政府在發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)方面的責(zé)任，避免多頭管理造成的職能交叉和各自為政的局面;積極推進和完善現(xiàn)有政策法規(guī)，建立健全適合于當前文化管理實踐的新的法規(guī)體系，并推動其實施。第二，完善管理制度體系?；趯﹃兾魑幕a(chǎn)業(yè)初步發(fā)展階段的合理考慮，政府應(yīng)繼續(xù)完善扶持文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)發(fā)展的各類財稅優(yōu)惠政策，以健全的文化產(chǎn)業(yè)管理制度規(guī)范市場運行和企業(yè)發(fā)展，以完善的文化事業(yè)管理制度吸引各類非政府組織有效參與。具體來看，應(yīng)該著力完善政府采購、財政補貼等文化發(fā)展優(yōu)惠政策，完善興辦文化企業(yè)和支持文化事業(yè)的審批政策，完善吸引外資和市場資本進入文化領(lǐng)域，促進金融資本與產(chǎn)業(yè)資本有效對接的投融資政策。除此之外，“能否有效吸引和培養(yǎng)文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)人才，不斷滿足文化產(chǎn)業(yè)對人才的需求，成為文化產(chǎn)業(yè)政策推進的重要突破口”［9］。因此，還要完善現(xiàn)有人才培養(yǎng)和引進政策，制定涵蓋文化人才薪酬管理制度、文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人物獎勵、文化事業(yè)突出貢獻獎勵等方面的政策，制定政府、企業(yè)、高校和社會共同培養(yǎng)文化管理人才的政策，有計劃地選派公務(wù)員、文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)管理人員出國深造學(xué)習(xí)，鼓勵高等院校、社會培訓(xùn)機構(gòu)長期培養(yǎng)和短期培訓(xùn)文化管理領(lǐng)域人才，以先進的文化管理理念、知識、手段、方法推動陜西文化發(fā)展。

(三)探索政府主導(dǎo)的多元文化管理模式

多元的利益主體和多樣的利益訴求在政府治理體系中的地位愈來愈重要，而探索建立政府主導(dǎo)、市場和社會有效參與的多元文化管理模式，是對這一趨勢和要求的正面回應(yīng)和實踐契合。第一，堅持政府主導(dǎo)地位。羅爾斯說過，“即使在一個組織良好的社會中，為了社會合作的穩(wěn)定性，政府的強制權(quán)力在某種程度上也是必需的”［10］，而文化管理不同于其他管理的特殊性也要求政府必須占主導(dǎo)地位。所謂政府主導(dǎo)，是指多元文化管理模式中政府在“政策和法規(guī)的制定、公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給決策中發(fā)揮主導(dǎo)作用”［11］。其主導(dǎo)的內(nèi)容應(yīng)該包括:確定文化發(fā)展方向和目標，制定文化管理宏觀戰(zhàn)略和政策制度體系，宏觀調(diào)控與指導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)發(fā)展，以及“開展藝術(shù)教育、組織對外文化交流”［12］等，以充分發(fā)揮政府文化管理的宏觀引導(dǎo)作用。第二，市場調(diào)節(jié)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這主要體現(xiàn)在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，主要倡導(dǎo)政府進行合理、適當放權(quán)，由市場通過供求機制、競爭機制和價格機制優(yōu)化配置文化產(chǎn)業(yè)資源和要素。同時，鼓勵政府引導(dǎo)建立文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會，并吸引文化企業(yè)高級主管和相關(guān)專家及群眾代表參與其中，對行業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)規(guī)范化運作、理論和實踐研究、經(jīng)驗交流等工作進行合理設(shè)計與安排，將政府真正從文化產(chǎn)業(yè)管理的具體事務(wù)中解放出來，將更多努力集中于調(diào)整和提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，并與政府經(jīng)濟發(fā)展形成良好的配合關(guān)系，實現(xiàn)雙方的優(yōu)勢互補、互利共贏。第三，社會力量參與文化事業(yè)管理。在多元管理框架下，文化行政管理部門在文化事業(yè)中主要扮演的是管理制度和政策的制定者、公共文化服務(wù)的監(jiān)管者等角色，不再是“無所不包的全能型政府”［13］。伴隨著政府權(quán)力的不斷下放和公共文化服務(wù)職能的部分剝離，政府與社會組織間的分工協(xié)作關(guān)系開始得到初步確立，社會組織依托于其具備的政府、文化事業(yè)單位無法取代的獨特優(yōu)勢，能夠承擔(dān)起大量與群眾相關(guān)的社會公共事務(wù)。對于陜西的文化管理部門而言，可考慮將社會組織納入文化事業(yè)管理體系之中，由后者承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出來的部分公共文化服務(wù)職能，促進多元公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給機制的建立，實現(xiàn)多方主體合作治理的目標。

當然，政府主導(dǎo)、多元參與的文化管理體制構(gòu)建不是一蹴而就的，需要時間去建立并理順“大文化”管理體制，需要在實踐中不斷探索政府、市場和社會三者的行為邊界和權(quán)限，以此實現(xiàn)文化領(lǐng)域的多元共治。

參考文獻

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【注釋】

[1]原文刊在:長安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2013年第4期，2013年12月15日。
基金項目:教育部規(guī)劃基金項目“西部地區(qū)政府主導(dǎo)型文化管理模式建構(gòu)研究( 10YJA630098)”、陜西省社科基金項目“多元治理模式下陜西政府文化管理職能轉(zhuǎn)變研究( 10F021)”、長安大學(xué)學(xué)術(shù)平臺建設(shè)項目“文化產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略管理與綜合創(chuàng)新研究( 2013G6111002)”。