5．4．4　啟示四：沒有“沒有政府的治理”

雖然，區(qū)域主義在美國(guó)大都市區(qū)治理中具有一席之地，但是它的生存狀況并不容樂觀。為了在其他政府的夾縫中求生存，區(qū)域主義應(yīng)該建立自己的戰(zhàn)略位置，但是合作不應(yīng)該被誤解為治理。

“區(qū)域主義是其他政府的小孩”，^[57]換句話說(shuō)，區(qū)域主義是在包括聯(lián)邦、州和各級(jí)地方政府的推動(dòng)下發(fā)展起來(lái)的，并沒有自己獨(dú)立的權(quán)威。20世紀(jì)60年代，聯(lián)邦大力推動(dòng)政府聯(lián)席會(huì)的發(fā)展，其中不少這樣的機(jī)構(gòu)幸存了下來(lái)，并且至今仍然在大都市區(qū)治理中發(fā)揮重要的作用，如華盛頓大都市政府聯(lián)席會(huì)。此外，一些聯(lián)邦法案也催生了不少區(qū)域性實(shí)體，如協(xié)調(diào)交通規(guī)劃的大都市區(qū)規(guī)劃組織等。另外，一些州、縣和城市也繁衍區(qū)域性實(shí)體，如紐約港務(wù)局、匹茲堡的阿列金尼協(xié)商會(huì)等。正因?yàn)檫@些區(qū)域性實(shí)體是在各級(jí)政府的扶持下發(fā)展起來(lái)的，也就使得大多數(shù)的區(qū)域性實(shí)體缺少正式的政府權(quán)威，而從誕生之日起，就處于一種尷尬的、由人擺布的境地。它們必須察言觀色，按照其他人的命令行動(dòng)，與其他政府和部門周旋，將條塊分割、支離破碎的政權(quán)黏結(jié)在一起。有時(shí)，它們還經(jīng)常成為“替罪羊”，被懷疑強(qiáng)加了繁重的立法工作，或是在為特定的利益集團(tuán)服務(wù)。在這種嚴(yán)酷的外部環(huán)境下，雖然有些區(qū)域性實(shí)體幸存下來(lái)，但是幸存也是有代價(jià)的。雖然近年來(lái)，不管是在學(xué)術(shù)界還是在決策領(lǐng)域，“區(qū)域主義”特別是新區(qū)域主義越來(lái)越受重視。但是，他們追求的是“互動(dòng)調(diào)整”的可行戰(zhàn)略，而不是正式的“大都市政府”。在美國(guó)，學(xué)者和記者對(duì)包括跨地方協(xié)議、公私伙伴關(guān)系和專區(qū)在內(nèi)的“公共選擇”學(xué)派視野下的多中心治理結(jié)構(gòu)情有獨(dú)鐘，因?yàn)樗鼈兙哂蟹菦_突性和彈性特征。如今，這種贊美所謂“多中心結(jié)構(gòu)”的聲音充斥在美國(guó)的各大學(xué)術(shù)刊物和主流報(bào)紙，認(rèn)為這是最好的大都市區(qū)治理方式，并且各個(gè)大都市區(qū)都能夠從中享受“沒有大都市政府的大都市治理（Metropolitan Governance without Metropolitan Government）”^[58]。毋庸置疑，該詞如今在美國(guó)大受歡迎，成為不少學(xué)者和政客追捧的對(duì)象。應(yīng)該承認(rèn)，這種觀點(diǎn)確實(shí)具有可取之處，但是它誤解了治理的官僚制合作，這么做實(shí)際上攪亂了政府的含義。

實(shí)際上，“沒有政府的治理”是一個(gè)悖論。匹茲堡或許存在對(duì)日常服務(wù)和有限區(qū)域合作的安排，然而它并不具有區(qū)域治理；分解單個(gè)轄區(qū)以至于它們可以締結(jié)跨地方協(xié)議，這同樣也沒有建立區(qū)域治理，充其量只能算作是區(qū)域共同市場(chǎng)。它并沒有邁向一個(gè)必要的執(zhí)行共同公共政策轄區(qū)，并且區(qū)域確實(shí)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。這種“諸侯林立”、各自為戰(zhàn)的大都市區(qū)格局所導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)有目共睹：地方之間為爭(zhēng)奪商業(yè)投資和資本而引發(fā)“地點(diǎn)戰(zhàn)爭(zhēng)（Place Wars）”；出現(xiàn)了危險(xiǎn)的兼并和土地開發(fā)高潮；大眾交通不足和環(huán)境退化。由此可見，并不存在“沒有政府的治理”，政府在治理體系中必然發(fā)揮著重要作用。當(dāng)然，這并不意味著強(qiáng)大的大都市政府能解決所有問題。路易斯維爾、邁阿密乃至雙子城、波特蘭的案例說(shuō)明大都市政府模式雖然已經(jīng)取得了部分成功，但還不足以超越多中心治理結(jié)構(gòu)的案例。

這種情況使政策成果和政治可行性之間的矛盾關(guān)系變得更加復(fù)雜。這里存在一個(gè)區(qū)域悖論。如果大都市區(qū)域要追求有效的政策，那么它們必須是政治上可行的（如要求大眾和精英的一致同意）。然而一旦區(qū)域性實(shí)體的政策超越一致同意的限制，那么就容易喪失政治可行性。實(shí)際上，越是雄心勃勃的區(qū)域，最終被賦予的權(quán)力越小，換句話說(shuō)，越是激進(jìn)的改革議案，通過的可能性就越小，波特蘭的案例很好地驗(yàn)證了這一點(diǎn)。這樣一來(lái)，區(qū)域性實(shí)體必須在這些壓力中保持平衡，在不同政府與勢(shì)力的夾縫中求生存，進(jìn)行妥協(xié)，讓自己適應(yīng)壓力和環(huán)境。對(duì)于這些區(qū)域性實(shí)體而言，這顯然是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，它們需要將政治合法地位轉(zhuǎn)變成為更為廣闊的政策命令，這樣它們的政治地位和權(quán)威才有切實(shí)保障。