二、城中村改造格局研究

（一）城中村改造主體利益分析

城中村改造涉及政府、村民、開發(fā)商等多方利益，只有各方利益協(xié)調(diào)一致，才能順利進行城中村改造，否則很容易引起社會矛盾，造成惡劣影響，致使城中村改造無法順利進行，或造成建設(shè)周期過長，成本不斷上漲，城中村改造失敗。特別是昆明的城中村量大面廣，前面城中村改造的成功與否很容易影響到后面改造的城中村。因此，必須從各方利益主體出發(fā)進行博弈分析，探討合理的開發(fā)模式。

1.主體利益博弈分析

（1）城市政府

政府是城中村改造的推動者，也是城中村改造規(guī)劃和相關(guān)政策的制定者及監(jiān)督實施者。政府根據(jù)城市發(fā)展的需要制定城中村改造的總體規(guī)劃和相關(guān)的實施意見，并不斷地根據(jù)情況的變化調(diào)整其策略。如不進行城中村改造，表面上看城市政府不需要投入資金、人力、物力，也沒有任何改造成本，但城市景觀差、社會治安隱患大、建筑危險性高等給城市經(jīng)營和管理的各個方面都帶來較大的壓力，影響城市形象，造成其他方面的成本上升，收益下降，而且這種狀況會一直持續(xù)下去。如進行城中村改造，則城市政府在改造城中村中有三種選擇：第一種是由城市政府進行城中村改造；第二種是由城市政府給出相關(guān)的優(yōu)惠政策，引導村民或引進開發(fā)商進行城中村改造；第三種是城市政府不給予相關(guān)的優(yōu)惠政策，由村民或開發(fā)商自行進行城中村改造。第一種方式政府需要付出的成本是征地、拆遷、安置費用、基礎(chǔ)設(shè)施投入、村民轉(zhuǎn)化為市民后的社會保障政府需承擔的部分的支出，成本較高，但其獲得了稀缺的土地，發(fā)展的空間。第二種方式政府通過優(yōu)惠政策減免甚至是補貼相關(guān)費用，使其在未來一段時間內(nèi)的財政收入減少，支出增加，其實也是支付了相應(yīng)的成本，但比前一種方式少。兩種方式都使城市環(huán)境、形象得到了改善，提升了整個城市的綜合競爭力，使城市獲得了可持續(xù)發(fā)展。而第三種方式由于城市政府不提供優(yōu)惠政策，直接影響村民改造和開發(fā)商介入的積極性，使城中村改造缺乏引導機制，容易造成城中村改造的自發(fā)、無序狀態(tài)，特別是對于城市政府急需改造城中村的現(xiàn)狀而言，這不是一個好的選擇。因此，城市政府有兩種選擇：一是政府改造；二是提供優(yōu)惠政策。

（2）村集體（村民）

城中村改造的最直接利益相關(guān)者是由村民組成的村集體，代表村民的集體利益，其選擇何種行動決定著城中村改造能否順利實施。其一方面迫切希望改善居住條件和生活環(huán)境，獲得和城鎮(zhèn)居民相同的市民待遇（主要是指社會保障），另一方面害怕拆遷安置方案不合理，損害其利益，擔心由于房屋被拆，租金減少而使未來生活無著落。如村民擔心、害怕的問題能得到較好的解決，則村民愿意進行改造，否則不愿意改造，即使通過強制手段完成改造，也會留下隱患，形成社會不穩(wěn)定的因素。所以，村集體有兩種選擇：一是愿意改造；二是不愿意改造。

（3）開發(fā)商

開發(fā)商是城中村改造的社會參與者，擁有資金實力和專業(yè)的開發(fā)運營能力。由于城中村改造是一個非常復雜的系統(tǒng)工程，既需要巨量資金也需要改造者有相應(yīng)的開發(fā)能力，故除少數(shù)實力非常強的城市政府和村莊外，絕大多數(shù)城中村都需引進相應(yīng)的開發(fā)商進行運作。利潤是企業(yè)的基本目標，開發(fā)商參與城中村改造需要投入大量的資金包括拆遷安置費、房地產(chǎn)開發(fā)所需要的各項建設(shè)成本、銷售成本、管理成本，但同時能從政府手里獲得稀缺的土地，相應(yīng)的地價減讓、稅費減免或補貼。只要城中村改造利潤超過不參與城中村改造情況下進行其他項目開發(fā)的社會平均利潤，開發(fā)商就有參與改造的動力；反之，則開發(fā)商就會選擇不參與改造或退出改造。所以，開發(fā)商有兩種選擇：一是參與改造；二是不參與改造。

把城中村改造中既相互關(guān)聯(lián)又相互制約，最終通過相互博弈完成城中村改造的這三個主體的選擇通過表1反映出來。

表1　城中村改造主體策略選擇

同時，這三方在做出選擇時有一個先后順序，首先是政府根據(jù)城市的發(fā)展需要做出選擇，其次是村集體（村民）根據(jù)自己未來的得失做出選擇，最后是開發(fā)商根據(jù)可能的收益水平做出選擇。而政府也會根據(jù)村集體（村民）和開發(fā)商的選擇調(diào)整自己的策略。這個選擇決策過程見下面的樹型結(jié)構(gòu)圖（圖1）。

圖1　城中村改造主體選擇決策樹形結(jié)構(gòu)圖

通過上圖可以發(fā)現(xiàn)存在三種改造模式：

第一種由城市政府實施城中村改造。

第二種由城市政府在城中村改造中給予優(yōu)惠政策，村集體積極配合，開發(fā)商參與改造。

第三種由城市政府在城中村改造中給予優(yōu)惠政策，開發(fā)商不參與改造，由村民自主改造。

2.城中村改造主要模式分析

第一種由城市政府實施的城中村改造，城市政府作為改造主體將承擔全部改造費用，城中村改造的全過程由政府相關(guān)部門負責實施和控制，包括規(guī)劃、拆遷安置補償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套項目建設(shè)等，是一種自上而下的改造模式。該種模式也必須考慮村民的意愿，使村民得到其應(yīng)得的利益，愿意配合政府進行改造，否則即使政府強制實施城中村改造，也必然招致村民抵制，產(chǎn)生社會不穩(wěn)定或政府形象受損的狀況。

其優(yōu)點是政府能夠全盤統(tǒng)籌，從整個城市布局結(jié)構(gòu)、城市景觀、社會、經(jīng)濟、環(huán)境效應(yīng)上按照城市規(guī)劃的要求對城中村進行更新改造，從根本上解決城中村問題，能夠統(tǒng)一實施、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理；其次，能夠較好的調(diào)配政府相關(guān)部門為城中村的各項工作服務(wù)；最后，能夠充分考慮全社會的綜合利益，特別是村民的利益，有利于村民身份的轉(zhuǎn)變。

其缺點是對城市政府財力要求較高，大多數(shù)城市政府無力承擔巨額的改造費用或只能動用未來的收入進行改造，造成巨大的財政風險，影響城市的長遠發(fā)展。

該模式適用于城市政府財力較為雄厚的地區(qū)、城中村中有急待保護的建筑或文物等。

第二種由城市政府在城中村改造中給予優(yōu)惠政策，村集體積極配合，開發(fā)商參與改造的模式，是開發(fā)商主導的城中村改造，是一種引入第三方——社會力量進行城中村改造的模式。開發(fā)商提供拆遷及改造費用，按城市政府制定的規(guī)劃和要求對城中村進行拆遷安置補償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套項目建設(shè)、商品房建設(shè)等，可將回遷安置完村民后剩余的商品房進行銷售以獲取利潤。該模式中城市政府必須作為利益協(xié)調(diào)人發(fā)揮公平力量，一方面使村民利益不受到侵害；另一方面創(chuàng)造條件讓開發(fā)商獲得其應(yīng)有的社會平均利潤。

其優(yōu)點是能夠解決城中村改造資金瓶頸的問題，能夠借助較為專業(yè)的開發(fā)力量，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設(shè)”的方針對城中村進行綜合開發(fā)，使城中村改造的品質(zhì)和檔次有保證，能夠充分運用市場機制配置城中村改造的各項資源，最大限度的提高土地的利用效率。

其缺點是因引進第三方——社會力量，使城中村改造中利益主體增多，而各方利益的不一致，加大了利益協(xié)調(diào)的困難，特別表現(xiàn)在拆遷安置難度的加大上；其次，開發(fā)商從追求利益最大化的角度出發(fā)可能會對一些不能產(chǎn)生利潤的如配套項目的建設(shè)等考慮不夠周全甚至缺乏配套。

該模式適用于有市場盈利空間的地段較好，配套成熟，周邊商業(yè)設(shè)施完善、土地價值較高的城中村的改造。

第三種由城市政府在城中村改造中給予優(yōu)惠政策，開發(fā)商不參與改造，由村民自主改造的模式，是一種自下而上，由村集體主導的城中村改造。村集體（村民）自籌資金，按城市政府制定的規(guī)劃和要求進行拆遷安置、房屋建設(shè)等全部開發(fā)工作。

其優(yōu)點是較易得到村民的配合，使拆遷安置改造工作順利進行，能夠較好的保證村民的利益，使改造符合村民的意愿，利益的協(xié)調(diào)相對較為容易。

其缺點是對村集體（村民）的經(jīng)濟實力要求較高；其次，由于村集體缺乏專業(yè)的開發(fā)、管理、運營能力和相關(guān)的經(jīng)驗，可能導致開發(fā)成本較高或開發(fā)的檔次、品質(zhì)不高，難以實現(xiàn)地塊的最大價值；最后，易形成政策制度方面的沖突，因改造過程中涉及多個相關(guān)機構(gòu)和部門，可能造成與政府相關(guān)部門的對接和協(xié)調(diào)上有一定困難。

該模式適用于經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚，尤其是村集體經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，能夠承擔得起改造費用的城中村，或改造規(guī)模與資金需求較少的局部改造。

3.城中村改造主要模式對比評價

理論上看，最為理想的模式是第二種，城市政府通過優(yōu)惠政策引導城中村改造，村集體積極配合，開發(fā)商參與改造，其比第一和第三種更能有效的整合市場資源，通過政府有形之手與市場無形之手相結(jié)合的方式，使城中村改造既不偏離城市發(fā)展的目標，又能夠充分發(fā)揮市場配置資源的力量。但其對城市政府制定相關(guān)政策的水平、管理和控制的能力要求較高，特別是如何平衡和協(xié)調(diào)村民、開發(fā)商與城市發(fā)展之間的關(guān)系將成為其工作的重點和難點。而當市場力量不愿或無法參與城中村改造時，則第一種和第三種模式也是推動城中村改造的現(xiàn)實途徑。

（二）昆明城中村改造實踐分析

昆明的城中村更新和改造主要有村集體為主導的改造模式和開發(fā)商為主導的改造模式。

在20世紀末21世紀初，昆明有部分城中村以村集體經(jīng)濟為主導進行了舊村改造和新村的統(tǒng)建房建設(shè)以解決村民的住房問題及城中村雜亂無序的狀況。村民按一定的標準獲得一定面積的房屋，超出標準的部分則以市場價進行購買，房屋建成后，確實在一定程度上解決了城中村臟、亂、差的狀況，使村民的居住環(huán)境得到了改善，但也出現(xiàn)了不少問題，主要表現(xiàn)在由于是在村集體所有土地上建蓋的房屋，所以大多沒有產(chǎn)權(quán)，在村民分配完房屋后，剩余的房屋進入房地產(chǎn)市場存在一定的障礙，而且也為將來村民身份變化后房屋各種權(quán)利的實現(xiàn)埋下了隱患；其次，由于村集體沒有太多的開發(fā)經(jīng)驗和實力，導致資金預(yù)算不足，出現(xiàn)資金缺口，同時房屋的問題也較多，如戶型不合理，房屋質(zhì)量差，配套設(shè)施缺乏等；最后，由于建設(shè)、規(guī)劃缺乏前瞻性，導致一段時間后，新村不能適應(yīng)時代的發(fā)展，又出現(xiàn)了各種新的問題。

與此同時，昆明也在實踐著以開發(fā)商為主導改造城中村的模式，如鳳凰新村的改造等，由拆遷公司或開發(fā)商實施拆遷，采用貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式對村民進行補償，開發(fā)商進行基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施、回遷房、商品房的建設(shè)等工作，通過改造改變了城中村的環(huán)境，提升了片區(qū)土地的利用價值。但在改造過程中也出現(xiàn)了一些問題，首先是拆遷人與部分被拆遷人難以達成協(xié)議，使拆遷工作進展緩慢，開發(fā)成本不斷上升；其次是部分開發(fā)商對城中村開發(fā)信心不足，退出城中村開發(fā)。

從現(xiàn)實狀況來看，無論是采用以村集體為主導的改造模式，還是以開發(fā)商為主導的改造模式都各有其利弊。以村集體為主導的改造模式較難突破政策和開發(fā)水平的瓶頸，加上昆明村集體的經(jīng)濟實力不強，所以改造較難一步到位，而以開發(fā)商為主導的改造則隨著政策的完善能較好地實現(xiàn)市場對資源的優(yōu)化配置，獲得較好的改造效果。

（三）昆明城中村改造模式選擇

城中村改造模式選擇，既與城中村所在位置、所擁有資源、周邊物業(yè)形態(tài)有關(guān)，也和用地功能在未來城市發(fā)展空間上的布局和市場需求有關(guān)。不同的城中村，能開發(fā)的強度和價值存在較大的差異，故不能采用統(tǒng)一模式進行開發(fā)。

從昆明城市建設(shè)的現(xiàn)狀來看，一環(huán)路內(nèi)是昆明的黃金地段，集中了大量的商業(yè)、寫字樓，土地升值空間大，開發(fā)商參與的熱情高，應(yīng)采用以開發(fā)商為主導的模式。而一環(huán)路與二環(huán)路之間是昆明建設(shè)較為成熟的區(qū)域，集中了若干的小區(qū)、學校和單位，土地升值空間較大，也可以采用以開發(fā)商為主導的模式。而二環(huán)路之外則是昆明近些年發(fā)展起來的區(qū)域，這里既有新建的樓盤，也有新建的商業(yè)中心，還有大型的批發(fā)市場和部分工業(yè)，對處于城市建設(shè)較為完善地段的城中村或商業(yè)中心、批發(fā)市場周邊的城中村而言，其土地增值的空間較大，可采用以開發(fā)商為主導的模式；對城市建設(shè)較不完善的地段或比較偏遠的地段則可能存在開發(fā)商不愿介入的情況，可考慮以村民為主導改造的模式，或政府加大支持力度，盡可能創(chuàng)造條件吸引開發(fā)商介入；對于周邊有工業(yè)或即將在其周邊布局相關(guān)產(chǎn)業(yè)或是有相關(guān)資源的城中村，在不違反城市規(guī)劃的前提下，則可充分利用其土地資源，引進第三方，結(jié)合相關(guān)產(chǎn)業(yè)進行城中村改造；對于靠近滇池處于新昆明規(guī)劃中環(huán)湖生態(tài)范圍的城中村，則應(yīng)采用以政府為主導的改造模式，以確保環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，可以看出除少部分城市建設(shè)較不完善地段或比較偏遠地段的城中村以及靠近滇池的城中村不太適宜采用以開發(fā)商為主導的改造模式外，昆明大部分城中村都可采用以開發(fā)商為主導的改造模式。