1.法規(guī)規(guī)定不同造成執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一

由于長期受部門立法的影響,對于同一違法或違規(guī)問題,相關(guān)政府部門都可能基于本部門的管理職責(zé)和管理權(quán)限,制定和出臺法律法規(guī),執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也各不相同。例如,在上海對于所謂的亂設(shè)攤行為可依據(jù)10個地方性法規(guī),對其做出4類13種具體行政行為及4種類型的行政處罰,其中罰款下限在50元以下,上限為3萬元,而且還有沖突之處。^[8]如《上海市人民警察巡察條例》對亂設(shè)攤設(shè)定的行政處罰是“責(zé)令行為人限期改正,處50元以下罰款或警告”;而《上海市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》設(shè)定的行政處罰是“由市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察組織責(zé)令改正,可處50元以上500元以下罰款,市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察組織可以暫扣當(dāng)事人經(jīng)營兜售的物品和與違法行為有關(guān)的工具,要求其到指定地點接受處理”^[9]。顯然,這兩個條例對于亂設(shè)攤行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)并不相同,容易引發(fā)具體執(zhí)法過程中相對人的不滿情緒和社會公眾對執(zhí)法公平性的質(zhì)疑。

2.法規(guī)過于籠統(tǒng)造成違法難究

許多法律法規(guī)的規(guī)定過行籠統(tǒng)或原則,在具體處罰時難以準(zhǔn)確認(rèn)定違法違規(guī)行為。例如,《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第四十一條規(guī)定:違法建設(shè)嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的,由縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè),限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施;影響城市規(guī)劃,尚可采取改正措施的,由縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正,并處罰款。但是,什么樣的違法建設(shè)是“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃”,什么樣的違法建設(shè)又是“影響城市規(guī)劃,尚可采取改正措施的”呢?對此缺少相應(yīng)的法律條文或者司法解釋來界定,導(dǎo)致在實踐過程中缺乏可操作性。這種情況帶來的后果是:在利益集團(tuán)的壓力下,規(guī)劃部門對違法建設(shè)多以罰款補辦手續(xù)了事,真正依法拆除的違法建(構(gòu))筑物因“會導(dǎo)致國家財產(chǎn)損失”而少之又少。這種對違法建設(shè)的處理過寬的情形又招致更多的建設(shè)單位或個人進(jìn)行更多的違法建設(shè),從而形成惡性循環(huán)。^[10]

3.法規(guī)滯后造成無法可依或違法難究

面對城市生活中出現(xiàn)的許多新變化和新情況,相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定嚴(yán)重滯后,無法適應(yīng),造成事實上的無法可依和違法難究。以違章現(xiàn)象較為突出的黑廣告為例,對于這一現(xiàn)象進(jìn)行處罰的法規(guī)規(guī)定多年未變,而黑廣告的張貼者、張貼方法和應(yīng)對手法都在不斷更換。面對愈演愈烈的黑廣告問題,上海市政府于1997年專門頒布了《上海市禁止亂張貼亂涂寫亂刻畫暫行規(guī)定》。該法規(guī)屬于補漏型規(guī)章,對于新出現(xiàn)的問題和可能出現(xiàn)的問題并沒有做出明確的規(guī)定。而現(xiàn)實中黑廣告張貼者的年齡日益向低齡化發(fā)展,且為躲避罰款通常身上不帶錢,同時,他們受雇于老板,本身也是受害者。城管部門只能教育并責(zé)令其整改,對于低齡少年,則采取強制性救助手段,但這些都不能從根本上解決問題。^[11]

還有一些過時的法律條文規(guī)定對違法者進(jìn)行行政處分,在現(xiàn)有條件下行不通。如《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第四十一條規(guī)定,對未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件或者違反建設(shè)工程規(guī)劃的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的單位的有關(guān)責(zé)任人員,可以由其所在單位或者上級主管機關(guān)給予行政處分。這就意味著違法建設(shè)的法律責(zé)任,對于違法的行為人而言,至多就是行政處分。況且在實踐中,違法建設(shè)行為人往往就是所在單位的法人或由法人授權(quán)的人員,違法建設(shè)本身也大多是符合所在單位和上級主管部門的利益。在這種現(xiàn)實情況下,《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第四十一條的規(guī)定不具備可操作性,也無有效的約束力。再如渣土的運輸和傾倒問題,《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第二十七條規(guī)定,運輸砂石、泥漿、垃圾、糞便、渣土等的車船應(yīng)當(dāng)采取密閉或者覆蓋措施,不得泄漏、散落或者飛揚。違反規(guī)定的,由公安交通管理部門或者市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察部門責(zé)令立即清除;拒不清除的,代為清除,所需費用由違法行為人承擔(dān),并處300元以上、3 000元以下罰款。這個條款在實際操作過程中卻存在一些問題。首先,對未采取密閉或覆蓋措施的運輸車輛,沒有相應(yīng)的罰則,只能采取教育手段。其次,由于車輛上的渣土泥漿散落飛揚具有偶發(fā)性,可能和風(fēng)力、車速等因素有關(guān),執(zhí)法隊員必須在其發(fā)生時,才能對肇事車輛進(jìn)行處罰,難度很大。再次,即使攔下了肇事車輛,按規(guī)定應(yīng)先責(zé)令其加以清除,只有在拒絕清除的情況下才能施加處罰。從執(zhí)法情況來看,一般駕駛員都會答應(yīng)清除污染,城管執(zhí)法人員還需要全程監(jiān)督,耗費了大量的人力和時間。綜合來看,執(zhí)法過程不僅難度大、成本高,也缺乏有效的威懾力,根本無法杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生。

在城管執(zhí)法隊伍人手緊缺、任務(wù)繁重的情況下,部分處罰事項實施成本過高,無疑進(jìn)一步降低了執(zhí)法的效率。如對于跨門營業(yè)的處罰,根據(jù)《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第二十五條規(guī)定,城管執(zhí)法人員對無證占道設(shè)攤的行為可以暫扣其物品,而對跨門營業(yè)的行為,只是責(zé)令整改,對于拒不改正的,申請法院強制執(zhí)行。這個條款不具有現(xiàn)實可操作性,因為跨門營業(yè)行為是靈活變動的。城管執(zhí)法人員在處理時常采用變通的做法,對占用人行道的銷售行為按照占道設(shè)攤處理,暫扣其物品。但對法規(guī)的如此應(yīng)用難免有牽強之嫌。再如對餐廚垃圾的管理。根據(jù)《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》第十八條第(二)款,禁止擅自從事餐廚垃圾收運、處置。根據(jù)第二十二條,處罰要分為經(jīng)營性行為和非經(jīng)營性行為。對于非經(jīng)營性行為要求先整改,逾期不改正的,才可處以100元以上1 000元以下的罰款。而被查獲的運輸者一般都拒絕承認(rèn)有經(jīng)營性行為存在,即和飯店沒有買賣關(guān)系(僅是上門拉走),去向則是自家養(yǎng)豬需要,這樣就很難對其進(jìn)行處罰。

4.法規(guī)存在空白造成違法與否難以界定

依據(jù)現(xiàn)有的法律體系,一些違規(guī)行為的管理與執(zhí)法被置于法律約束之外。如住宅小區(qū)的外墻管理就反映了現(xiàn)有綜合執(zhí)法涉及部門眾多、法律法規(guī)存在缺位的現(xiàn)象。與此類似,住宅小區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位亂搭建和高檔別墅區(qū)的亂搭建問題,同樣是執(zhí)法上的難點和空白點。城管部門負(fù)責(zé)的對物業(yè)區(qū)內(nèi)公共區(qū)域亂搭建的管理和執(zhí)法,依據(jù)來自《上海市住宅物業(yè)管理條例》,主要是針對居民居住用房的管理。對于租借或購買居民用房從事辦公的企事業(yè)單位,則缺乏足夠的管理手段和法律支持。高檔別墅區(qū)的搭建問題,則缺乏合理的技術(shù)規(guī)范,城管部門很難判斷業(yè)主搭建的假山、池塘、日光棚等設(shè)施是否合法。

5.缺乏實施強制手段的依據(jù)

對于有些違法行為,由于執(zhí)法強制力不足,對于相對人不服從行政處罰決定的現(xiàn)象,城管部門只能申請人民法院強制執(zhí)行;由于申請程序復(fù)雜、時間較長,往往會造成很多違法行為愈演愈烈或不了了之。例如,《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定,規(guī)劃部門對違法建設(shè)(違章建筑)有權(quán)責(zé)令停止建設(shè),但對建設(shè)單位或者個人拒不停止建設(shè)的情形如何處理未作規(guī)定,立法上只有空洞的責(zé)令停止權(quán),卻無制止的具體措施,這是違法建設(shè)屢禁不止的主要原因之一。由于立法的這一疏漏,當(dāng)對于違法建設(shè)(違章建筑)執(zhí)法權(quán)移至城管部門后,城管部門卻對正在實施的違法建設(shè)束手無策。^[12]