致力于增進公共行政合法性的著述者，通常會把注意力集中到政府的國家層面上。合法性問題集中于公共行政和憲法的關(guān)系以及建國時期的性質(zhì)爭論上(Rohr， 1986， 1993；Spicer&Terry， 1993；Stivers， 1993；Wamsley et al， 1987)。盡管存在“‘合法性’究竟意味著什么”的困惑(Warren， 1993， pp.250-252)，但得以合法化的公共行政似乎將受到公眾的尊重，與目前相比具有更多獨立行動的權(quán)威和自由裁量權(quán)，而且被賦予了一種和現(xiàn)有政府分支機構(gòu)多少享有平等地位的合作者身份。

因為現(xiàn)代社會的復(fù)雜性經(jīng)常產(chǎn)生混亂而且無效的政治關(guān)系，所以“合法性”可能會被認(rèn)為是必需的。同時，由于無知或漠不關(guān)心，公眾也可能會喪失履行責(zé)任的能力。這時公職人員的專業(yè)知識便可以使政府脫離困境，并且，受其邏輯極限的驅(qū)動，對合法性的探索可能在公共管理者的維護階層中達到極致。身處公共管理者的維護階層中的人們作出的決策，是關(guān)于那些他們認(rèn)為公民會選擇不作決策或不能決策的事務(wù)的(Fox&Cochran， 1990)。

認(rèn)為行政合法性日益增多的觀念，可能會因為缺乏美國的政治傳統(tǒng)中的理據(jù)、因為既定的行政國家的現(xiàn)有統(tǒng)治而變得不相干，或者因為提倡一種反民主的行政精英統(tǒng)治而遭到人們的批駁。對于公共行政而言，更大的合法性可能是一條通向更民主、平等和人道的社會的途徑?；蛘?，由于“作為行政管理的統(tǒng)治功能，以及大規(guī)模消費領(lǐng)域的過度發(fā)展，被管控的生活成為全民的美好生活”(Marcues， 1964， p.255)，它也可能導(dǎo)致個人自由的縮減，從而形成“快樂意識(Happy Consciousness)——其中包含著這樣的信念：現(xiàn)實是理性的，并且社會制度對商品進行分配”(p.84)。

雖然這些關(guān)于合法性模式的問題頗為重要，但是卻缺乏清晰的答案，同時也沒有能夠深入地探討未來。一種更為直接有力的評判來自實用主義的回應(yīng)。沒有人會否認(rèn)行政理論家們應(yīng)該積極探索當(dāng)代社會的基本實質(zhì)及其與公共行政之間的關(guān)系。然而，在公共行政的理論構(gòu)建的努力中，關(guān)于合法性的理論化占據(jù)了重要的部分。因此，我們很有必要對就此所作的時間和精力上的投入對行政管理實踐所產(chǎn)生的可能影響加以評估。

合法性辯護對公共行政實踐的短期影響并不大。對公共行政人員而言，宣稱對制度合法性或更大的強制性權(quán)威的需要，可能會撫慰那些激憤的民眾，他們認(rèn)為政府官員之間的相互攻擊以及保守的意識形態(tài)產(chǎn)生了非常壞的影響。然而，這樣的宣稱卻未曾改變行政活動中的文化特性，也沒有深入到美國公共行政工作發(fā)生的場域。在大型組織中可能有一些行政人員有時間來思考這種問題，基于合法性模式采取行動的時機以及從政治責(zé)任中“隱藏”他們行為的能力。但是這些行政優(yōu)勢(如果真的存在的話)，行政人員僅僅在較小的機構(gòu)，特別是地方機構(gòu)中能夠較少地獲得。

合法性模式對公共行政實踐的長期影響可能也不是實質(zhì)性的。這是因為制度性變革只有通過徹底改變深層次的價值觀和社會法律結(jié)構(gòu)才能夠成為現(xiàn)實，而且它所服務(wù)的是確定了現(xiàn)有條件下變革需求的目標(biāo)。然而，考慮到公共治理的迫切困難，人們在那些對事情的進程幾乎沒有可能有任何影響的理念上花費太多時間，或許是徒勞的。如果一項對執(zhí)行可能性的真實評估提高了專業(yè)公共行政人員的權(quán)威和自由裁量權(quán)，那么撇開政府通常的規(guī)模問題不說，這項評估必須應(yīng)該能得出這樣一種結(jié)論，簡單地說即美國大部分民眾將不愿接受提高權(quán)威和自由裁量權(quán)這一結(jié)果。把我們所生活的時代刻畫為對政府持重大懷疑的時代，是沒有必要的。在任何時候，美國人如果面對著一個強有力而且獨立的行政階層所持的觀點，那么他們會提出諸如此類的問題：如果我們擁有它什么會發(fā)生改變？公共行政人員而不是私營企業(yè)家會擁有權(quán)力和財富嗎？他們將創(chuàng)造一個“平均主義”(leveler)的社會，平等地分配資源嗎？并且，這對經(jīng)濟生活會產(chǎn)生什么影響？為什么我們應(yīng)該期盼這些人能比我們的政治家或者比極權(quán)主義國家的官僚做得“更好”？為什么我應(yīng)該放棄我的所有能力，而讓位給無須負責(zé)的技術(shù)專家，來決定我的民族、國家或社區(qū)的命運呢？

這種實用主義的評判并不是試圖將公共行政的論爭鎖定在一個工具性的、在理論和實踐上維持原狀的視角之內(nèi)。相反，它意在確定這樣的觀念，即我們能理性地影響可預(yù)見的未來。但是，合法性模式所持的似乎并非這樣一種觀念。