填海造地是沿海地區(qū)緩解土地供求矛盾、擴大社會生存空間和發(fā)展空間的有效手段，具有巨大的社會和經(jīng)濟效益。因此，許多沿岸的國家和地區(qū)，尤其是人多地少問題突出的城市和地區(qū)，都對填海造地工程非常重視。例如，日本、荷蘭是世界上填海造地較多的國家，日本新造陸地面積在1500平方千米以上；荷蘭有1/5的國土是從海洋中圍起來的。我國也是填海大國，據(jù)不完全統(tǒng)計，在1950～2002年，我國已經(jīng)實施圍填海面積約119萬公頃，相當于現(xiàn)有灘涂面積的55%。^[1]尤其近年來，隨著我國陸域土地使用限制較為嚴格，越來越多的沿海城市實施填海造地，用以增加本區(qū)域土地面積，發(fā)展區(qū)域海洋經(jīng)濟。2012年10月16日，國務院統(tǒng)一公布沿海地區(qū)七省一市（河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、廣西、天津）的《海洋功能區(qū)劃（2011—2020）》（下稱區(qū)劃）批復，七省一市共獲得建設用圍填海指標面積超過21萬公頃。相比于其他用海方式如養(yǎng)殖用海而言，填海造地屬于永久性改變海域自然屬性的用海方式，會對海域資源及海洋生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉的破壞，導致海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能的喪失。針對填海造成的嚴重生態(tài)危害，我國相繼實施的《中華人民共和國海域使用管理法》和《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》 《關于加強區(qū)域建設用海管理工作的若干意見》等從法律法規(guī)上都對填海造地用海進行了相應規(guī)定，在一定程度上減少了填海工程對海洋資源和生態(tài)環(huán)境造成的影響。

生態(tài)補償是20世紀中期以來，一些國家或地區(qū)為了解決經(jīng)濟和社會發(fā)展中產(chǎn)生的資源枯竭、生態(tài)破壞等環(huán)境問題而采用的一種經(jīng)濟補償手段，在協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)平衡方面發(fā)揮了較大作用。目前，我國生態(tài)補償?shù)难芯恐饕性趯ζ浜x、法規(guī)、制度和模式等的理論研究和實踐探索階段。我國的生態(tài)補償制度化最先始于環(huán)保政策，在2000年國務院頒布的《生態(tài)環(huán)境保護綱要》中首先明確地提出了要建立我國的生態(tài)補償機制，主要體現(xiàn)在防護林體系建設中，隨后逐漸拓展到土地、森林、草原、漁業(yè)、礦產(chǎn)、動物保護和自然保護區(qū)域等領域。生態(tài)補償模式也從補償制度法制化、補償主體行政化、補償手段市場化、補償標準科學化、補償方式多樣化和補償管理規(guī)范化六個方面建立這一新型環(huán)境管理模式。經(jīng)過長期的環(huán)境管理實踐，我國許多行之有效的管理制度都體現(xiàn)了生態(tài)補償理論的特征和要求。例如，《中華人民共和國環(huán)境保護法》中的排污收費制度、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》中的污染損害賠償規(guī)定和《中華人民共和國海域使用管理法》中的海域使用金征收制度等，都已經(jīng)表明生態(tài)補償機制在某種程度上得到了應用，只是還缺乏對該制度的理論分析和精確設計。