7　我國(guó)新概念區(qū)域規(guī)劃的基本理論框架

區(qū)域規(guī)劃的實(shí)踐和研究表明，近二十年來(lái)在全球化和區(qū)域化的雙重作用下，新區(qū)域主義的發(fā)展是世界范圍內(nèi)特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家掀起區(qū)域規(guī)劃新高潮的主要理論背景。同期，在我國(guó)快速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出了區(qū)域城市化和城市區(qū)域化的趨勢(shì)和特點(diǎn)。

然而，當(dāng)前國(guó)內(nèi)二元經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀特點(diǎn)、政治制度的鮮明特色、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和管理體制的深刻變化、社會(huì)利益格局的日益分化以及全球化的影響等，構(gòu)成了我國(guó)區(qū)域發(fā)展的獨(dú)特歷史條件和社會(huì)背景。針對(duì)如何科學(xué)引導(dǎo)和合理組織這一發(fā)展過(guò)程的有序化、并積極應(yīng)對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的相關(guān)問(wèn)題，日漸成為我國(guó)開(kāi)展區(qū)域規(guī)劃研究和實(shí)踐的主要?jiǎng)恿υ慈１菊聯(lián)艘晕覈?guó)新時(shí)期加快區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型為現(xiàn)實(shí)背景，主要對(duì)基于新區(qū)域主義的我國(guó)新概念區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行理論闡釋和框架構(gòu)建。

7.1　新概念區(qū)域規(guī)劃的功能作用

7.1.1　增強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控區(qū)域發(fā)展的能力

進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)家相繼提出了科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等重大戰(zhàn)略思想，并在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域政策方面，明確了推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展的等戰(zhàn)略舉措。自2000年以來(lái)，區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實(shí)施取得了明顯成效，制約各區(qū)域發(fā)展的突出問(wèn)題得到了一定程度的緩解，四大板塊都呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢(shì)頭。同時(shí)，區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制正在逐步形成，區(qū)域間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的功能得到進(jìn)一步發(fā)揮。尤其是，國(guó)家開(kāi)始重視縮小城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的公共服務(wù)差距。但是，也必須承認(rèn)我國(guó)區(qū)域發(fā)展中仍有許多問(wèn)題尚未得到根本解決，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)依然十分艱巨。

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略作了一系列調(diào)整?；旧辖?jīng)歷了從改革開(kāi)放到“八五”時(shí)期的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略階段、“九五”以來(lái)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略階段。自2000年以后又進(jìn)入了區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的新階段。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系也發(fā)生了根本性的變化。從傳統(tǒng)的條塊分割、條條為主的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的以市場(chǎng)配置資源為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控體系。我國(guó)改革與發(fā)展的實(shí)踐表明，盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)初步建立，但市場(chǎng)的作用機(jī)制還很不完善。為了解決市場(chǎng)在配置資源過(guò)程中的缺陷和問(wèn)題，政府采取了多種的手段和措施。然而，近年來(lái)政府宏觀調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的力度雖然有所強(qiáng)化，但調(diào)控的手段和方法仍然比較單一，調(diào)控效果在一些領(lǐng)域還差強(qiáng)人意。同時(shí)，宏觀管理體制的制度化建設(shè)不夠完善，政府的非規(guī)范性政策供給越來(lái)越暴露出不少弊端。

在此情況下，通過(guò)編制和實(shí)施新一輪區(qū)域規(guī)劃，即增加規(guī)范性的政策供給來(lái)提升國(guó)家宏觀調(diào)控的政策功能與作用就顯得尤為重要。特別是隨著經(jīng)濟(jì)的全球化、區(qū)域一體化和信息時(shí)代的到來(lái)，區(qū)域規(guī)劃在政府管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用將更加突出。在一定程度上，也意味著區(qū)域規(guī)劃編制已成為履行政府宏觀調(diào)控職能和實(shí)現(xiàn)國(guó)家區(qū)域善治目標(biāo)、改善“市場(chǎng)失靈和政府失靈”的重要手段。

7.1.2　促進(jìn)區(qū)域空間的可持續(xù)發(fā)展

我國(guó)生態(tài)環(huán)境比較脆弱，適宜大規(guī)模開(kāi)發(fā)的地域空間所存有限。改革開(kāi)放以來(lái)進(jìn)行的大規(guī)模超常規(guī)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，更是帶來(lái)了空間開(kāi)發(fā)無(wú)序、空間結(jié)構(gòu)失衡等突出問(wèn)題。未來(lái)十幾億人口建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)，使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與國(guó)土空間資源環(huán)境的矛盾加大。因此，盡力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，主動(dòng)引導(dǎo)人口分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)新格局，對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展尤為重要。

我國(guó)各地區(qū)的自然基礎(chǔ)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著很大的差異。由于改革開(kāi)放后，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式主要是以追求經(jīng)濟(jì)規(guī)模的排位和增長(zhǎng)速度的高低來(lái)擴(kuò)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量，形成了“高能耗、高物耗”的粗放型地區(qū)增長(zhǎng)模式，并加劇了快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、生態(tài)環(huán)境之間的矛盾和沖突。新概念的區(qū)域規(guī)劃將有助于合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)、人口流動(dòng)的集疏。通過(guò)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人口轉(zhuǎn)移和相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等多種途徑切實(shí)緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境生態(tài)之間的矛盾，縮小不同區(qū)域間的人民生活水平和公共服務(wù)等方面存在的差距，更好地促進(jìn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的綜合可持續(xù)發(fā)展（見(jiàn)圖7－1）。

圖7－1　可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵

來(lái)源：Adil Khan M．Economic Development，Poverty Alleviation and Govenance：The Asian Experience［M］．Hants：Avebury Ashgate Publishing Limited，1996：18．

7.1.3　加快區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程

1）區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的理論分析

近十多年來(lái)，國(guó)內(nèi)外理論界對(duì)于區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系已經(jīng)進(jìn)行了大量不同觀點(diǎn)的學(xué)理分析。例如，經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)與奧地利學(xué)派的演化經(jīng)濟(jì)學(xué)（evolutionary economics）的觀點(diǎn)是相互對(duì)立的。前者采用的是工具主義方法論和理想假設(shè)，比較關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的靜態(tài)均衡；后者基于達(dá)爾文主義的社會(huì)演化思想比較關(guān)注歷史的動(dòng)態(tài)均衡。其中，演化經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)認(rèn)為，人類社會(huì)充滿競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)作為一種甄別機(jī)制，它能從成本過(guò)高的事物中識(shí)別出被人們視為于己有益的事物，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)進(jìn)步并發(fā)現(xiàn)和學(xué)習(xí)更好的制度安排。而新制度學(xué)派基于演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)又進(jìn)一步明確提出政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)（inter jurisdictional competition）理論。從而，把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度中有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)的天然法則延伸展到區(qū)域內(nèi)不同政府的集體行動(dòng)分析。以D．諾思（1994）為代表的經(jīng)濟(jì)史學(xué)家的研究表明，共同體和政區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)不斷引導(dǎo)著公民和企業(yè)的（more citizen and enterprise friendly）規(guī)則及其變革。而且古典經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典代表的A．斯密在極力主張“小政府、大市場(chǎng)”的同時(shí)，也承認(rèn)“自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展過(guò)程中行政區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)是不可避免的客觀存在?！?/p>

根據(jù)上述分析可以發(fā)現(xiàn)，從社會(huì)歷史發(fā)展演進(jìn)的角度來(lái)看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下，地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)總是不可避免。這種區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)集中體現(xiàn)為轄區(qū)間政府為了獲得各種有形或無(wú)形的資源，主要圍繞制度、政策和公共物品與服務(wù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)?？梢哉f(shuō)，區(qū)域政府間政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)理論打破了傳統(tǒng)的狹隘的政府觀，即在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的背景下，區(qū)域發(fā)展和治理不再是垂直統(tǒng)治下“自給自足”型的封閉式發(fā)展，而將逐漸向擁有相對(duì)獨(dú)立地方利益和橫向競(jìng)爭(zhēng)壓力的開(kāi)放式發(fā)展。

2）新概念區(qū)域規(guī)劃的區(qū)域整合治理作用

目前，我國(guó)圍繞如何推動(dòng)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整合發(fā)展，理論界初步形成了兩種具有代表性的觀點(diǎn)：一種是調(diào)整行政區(qū)劃。主要是指通過(guò)行政區(qū)劃的升格或合并內(nèi)化或消除地方政府間的非合理競(jìng)爭(zhēng)行為；另一種是構(gòu)建政府間橫向合作機(jī)制。事實(shí)上，前者仍然過(guò)于依賴運(yùn)用各級(jí)政府的行政權(quán)力，而后者則主要是從我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制處于轉(zhuǎn)軌期的現(xiàn)實(shí)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)的內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律來(lái)進(jìn)行思考?；趧趧?dòng)空間分工的視角，推動(dòng)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展必須優(yōu)化區(qū)域整體治理，其核心是要完善市場(chǎng)、政府、社會(huì)間的協(xié)調(diào)機(jī)制。通過(guò)改變目前對(duì)地方政府過(guò)于強(qiáng)化的GDP指標(biāo)約束條件，可以成為完善市場(chǎng)、組織和政府協(xié)調(diào)機(jī)制的關(guān)鍵切入點(diǎn)。

（1）大力推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化改革

主要包括：通過(guò)深化國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，盡快實(shí)現(xiàn)非國(guó)計(jì)民生的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)向市場(chǎng)微觀主體的轉(zhuǎn)移，真正理順政府與企業(yè)之間的相互關(guān)系；通過(guò)加快國(guó)有銀行股份制改造，盡可能減少國(guó)有股權(quán)的比重，讓民間股東能夠用手投票參與銀行的經(jīng)營(yíng)決策，真正解決國(guó)有銀行的軟預(yù)算約束和產(chǎn)權(quán)虛置問(wèn)題；通過(guò)建立國(guó)家、集體、個(gè)人三個(gè)層次的多元化土地使用制度，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)，從而重構(gòu)政府與土地之間的關(guān)系，加大約束地方政府對(duì)土地資源利益的壟斷行為。

（2）盡快建立和完善區(qū)域治理機(jī)構(gòu)體系

在目前存在的區(qū)域合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，需要讓地方政府讓渡出部分行政權(quán)力，以建立起區(qū)域尺度的治理職能機(jī)構(gòu)或組織。通過(guò)這種制度化的治理機(jī)制建設(shè)，來(lái)協(xié)調(diào)各種具有區(qū)域外部性的競(jìng)爭(zhēng)行為和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事項(xiàng)，從而有效地解決現(xiàn)有區(qū)域合作機(jī)制權(quán)威性不足和相關(guān)區(qū)域規(guī)劃方案執(zhí)行力弱等問(wèn)題。

新時(shí)期區(qū)域規(guī)劃的制定或編制主要是為達(dá)成一種區(qū)域有序競(jìng)爭(zhēng)、和諧發(fā)展的契約。它可以實(shí)現(xiàn)減少區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的交易成本、優(yōu)化區(qū)域資源空間配置。為此，新時(shí)期的區(qū)域規(guī)劃將首先著眼于推動(dòng)引導(dǎo)區(qū)域不同的地方政府組織形成合理的競(jìng)合關(guān)系，逐步建立起不同區(qū)域之間公共資源共建共享的多種機(jī)制，推動(dòng)形成公共財(cái)政在地區(qū)間合理轉(zhuǎn)移支付的有效機(jī)制。由此，通過(guò)區(qū)域規(guī)劃有效突破行政隸屬關(guān)系的限制，逐步實(shí)現(xiàn)由各自為政到整合發(fā)展，并促進(jìn)各個(gè)區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

7.2　新概念區(qū)域規(guī)劃的理念體系

7.2.1　科學(xué)發(fā)展理念

1）科學(xué)發(fā)展觀

我國(guó)經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的三十年發(fā)展，已經(jīng)順利實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略的第一步、第二步目標(biāo)，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。在這個(gè)新的階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出一系列新的特征：經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，但生產(chǎn)力總體水平還不高，自主創(chuàng)新能力還不強(qiáng)；長(zhǎng)期形成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾和粗放型增長(zhǎng)方式尚未根本改變；社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，但影響區(qū)域發(fā)展的體制機(jī)制障礙依然存在。改革攻堅(jiān)面臨著深層次的矛盾和問(wèn)題尚待破解；人民生活水平總體上達(dá)到基本小康標(biāo)準(zhǔn)，但收入分配差距拉大的趨勢(shì)還未根本扭轉(zhuǎn)。城鄉(xiāng)貧困人口和低收入人口還占相當(dāng)比重。統(tǒng)籌兼顧各地區(qū)間、階層間等各方面利益的難度加大；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得顯著成績(jī)，但城市與農(nóng)村、我國(guó)東中西地帶間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距總體趨于擴(kuò)大化?？s小城鄉(xiāng)、地區(qū)間發(fā)展差距和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)艱巨；依法治國(guó)基本方略扎實(shí)貫徹，但民主法制建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求還不完全適應(yīng)。行政管理體制改革需要繼續(xù)深化；社會(huì)活力顯著增強(qiáng)，但是同時(shí)期的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織形式、社會(huì)利益格局發(fā)生深刻變化。社會(huì)建設(shè)和管理面臨諸多新課題；對(duì)外開(kāi)放日益擴(kuò)大，但面臨的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)科技優(yōu)勢(shì)相比，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的困難壓力和風(fēng)險(xiǎn)增多，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的要求更高。

以上特征表明，我國(guó)已進(jìn)入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期、改革的攻堅(jiān)時(shí)期和社會(huì)矛盾凸顯時(shí)期。這其中既具有巨大的潛力和廣闊的空間，但也承受著來(lái)自人口資源環(huán)境等方面的巨大壓力。正因?yàn)槿绱?，中?guó)共產(chǎn)黨十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》正式確立了“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)與人的全面發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀，并強(qiáng)調(diào)以“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的要求的指導(dǎo)方針”。這是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求，也是推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇?？梢哉f(shuō)，科學(xué)發(fā)展觀和“五個(gè)統(tǒng)籌”為新概念區(qū)域規(guī)劃的革新和發(fā)展指明了方向。

2）以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的新概念區(qū)域規(guī)劃

新區(qū)域主義將社會(huì)、文化、政治、制度、生態(tài)、環(huán)境等要素引入到區(qū)域規(guī)劃研究和實(shí)踐發(fā)展之中。而今，我國(guó)新一輪的區(qū)域規(guī)劃也在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下開(kāi)始了新的創(chuàng)新變革努力。其中，科學(xué)發(fā)展觀是針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的突出問(wèn)題提出來(lái)的，也是進(jìn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)中改革目標(biāo)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。但需要認(rèn)識(shí)到，科學(xué)發(fā)展、“五個(gè)統(tǒng)籌”的核心要義與新區(qū)域主義的理念價(jià)值觀有一定程度的吻合關(guān)系。因此，科學(xué)發(fā)展觀作為統(tǒng)領(lǐng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要指導(dǎo)思想，也必然成為貫穿我國(guó)新概念區(qū)域規(guī)劃理論探索和實(shí)踐創(chuàng)新的靈魂主線。換言之，新時(shí)期我國(guó)新概念區(qū)域規(guī)劃必須以“實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域空間的科學(xué)發(fā)展”為核心任務(wù)。具體體現(xiàn)在：

（1）區(qū)域規(guī)劃要體現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”的根本要求

我國(guó)正在進(jìn)行實(shí)施以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的“十一五”規(guī)劃，而在特定的地域空間貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀正是區(qū)域規(guī)劃的核心內(nèi)容，更是區(qū)域規(guī)劃所要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)。所以，必須在借鑒新區(qū)域主義核心思想的基礎(chǔ)上，把科學(xué)發(fā)展觀融合、滲透到新一輪的區(qū)域規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中。這是因?yàn)榭茖W(xué)發(fā)展觀是一種全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的新發(fā)展觀。它不僅是區(qū)域規(guī)劃的理論基石，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下編制區(qū)域規(guī)劃的最高準(zhǔn)則。據(jù)此，基于新區(qū)域主義的區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型與實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀要求是一脈相承的。其核心是實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”?？梢哉f(shuō)，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”的重要戰(zhàn)略思想以及全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，客觀上都要求新概念區(qū)域規(guī)劃必須全面分析區(qū)域發(fā)展的條件、目標(biāo)及其可能途徑，并在此基礎(chǔ)上通過(guò)綜合協(xié)調(diào)和平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三者之間的相互關(guān)系，并以此提出保障規(guī)劃方案實(shí)施的綜合政策措施。

（2）科學(xué)發(fā)展觀賦予了加快區(qū)域規(guī)劃創(chuàng)新的良好機(jī)遇

縱觀貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的每一個(gè)環(huán)節(jié)，各級(jí)政府都扮演著極其重要的角色。這就需要各級(jí)政府通過(guò)有效地運(yùn)用國(guó)家權(quán)力，把人、財(cái)、物和信息等各種資源合理地組織起來(lái)，經(jīng)過(guò)組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等一定的行政過(guò)程，協(xié)調(diào)政府內(nèi)外各種關(guān)系，向社會(huì)和公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)政府的各項(xiàng)職能和國(guó)家的總體目標(biāo)。其中，本質(zhì)要求是在于運(yùn)用公共權(quán)力制定并實(shí)施公共政策來(lái)有效配置公共資源，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化和促進(jìn)區(qū)域全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。此外，科學(xué)發(fā)展觀的提出，不僅要求政府要全面審視經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的各種問(wèn)題，還要求高瞻遠(yuǎn)矚地把短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相結(jié)合。因此，科學(xué)發(fā)展觀的提出無(wú)疑是賦予了新概念區(qū)域規(guī)劃全新的政策目標(biāo)取向及規(guī)劃管理機(jī)制體制創(chuàng)新的強(qiáng)大動(dòng)力。

（3）科學(xué)發(fā)展觀提出了新時(shí)期區(qū)域規(guī)劃實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的總體要求

根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀提出的“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展、以人為本的可持續(xù)發(fā)展”的基本思想，我國(guó)新時(shí)期的區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型必須改變單純以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物質(zhì)建設(shè)為目標(biāo)，而是更多地轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)多目標(biāo)綜合協(xié)調(diào)。由于在轉(zhuǎn)型期不同利益主體增多呈現(xiàn)出多元化格局，區(qū)域內(nèi)各種利益關(guān)系處于競(jìng)爭(zhēng)與非整合狀態(tài)，區(qū)域規(guī)劃創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是平衡各種利益關(guān)系和維持公平秩序。

（4）科學(xué)發(fā)展觀指明了區(qū)域規(guī)劃的主要功能

科學(xué)發(fā)展觀的以人為本、實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展思想，要求新概念區(qū)域規(guī)劃的功能要重點(diǎn)體現(xiàn)以下功能：重塑區(qū)域優(yōu)勢(shì)、重組區(qū)域發(fā)展聯(lián)盟、找準(zhǔn)區(qū)域定位、化解區(qū)域沖突。具體而言，用科學(xué)發(fā)展觀編制的區(qū)域規(guī)劃是彈性、多目標(biāo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題、調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)用導(dǎo)向的區(qū)域規(guī)劃。這其中，關(guān)鍵內(nèi)容是要理順規(guī)劃層次、突出規(guī)劃重點(diǎn)、加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃與其他規(guī)劃的分工與協(xié)調(diào)，從而更好地促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程。

7.2.2　主體功能區(qū)理念

1）主體功能區(qū)

主體功能區(qū)與功能區(qū)的定義有所區(qū)別。其中，功能區(qū)主要是指基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，將某個(gè)區(qū)域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元（如經(jīng)濟(jì)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、生態(tài)區(qū)等；居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、旅游休閑區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等）。與此不同，主體功能區(qū)則是指根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ磪^(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則劃定的具有某種主體功能發(fā)展導(dǎo)向的規(guī)劃區(qū)域。它的作用在于解決人與自然的和諧發(fā)展問(wèn)題，并可作為國(guó)家調(diào)控區(qū)域發(fā)展關(guān)系的地域單元。

需要說(shuō)明的是，我國(guó)的主體功能區(qū)既不是類似于美國(guó)和歐盟的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域，也不完全等同于所謂的“問(wèn)題區(qū)域”。但從作為國(guó)家政策的實(shí)施對(duì)象來(lái)看，其部分屬于問(wèn)題區(qū)域、重點(diǎn)區(qū)域與保護(hù)區(qū)域等范疇，或具有這些特定區(qū)域的類似性質(zhì)，因此需要加以必要的確定和識(shí)別?？梢哉f(shuō)，主體功能區(qū)理念是旨在進(jìn)一步明確區(qū)域規(guī)劃政策的主要實(shí)施對(duì)象和空間領(lǐng)域。

為了實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域間享有均等化的公共服務(wù)、促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)合理分布、從根本上保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及加強(qiáng)和改善我國(guó)區(qū)域調(diào)控，進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)在新時(shí)期國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，國(guó)家“十一五”規(guī)劃《綱要》中提出并論述了四類不同主體功能區(qū)的定位、發(fā)展導(dǎo)向和政策調(diào)整方向和列出了22個(gè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和1 164個(gè)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。隨后，2007年7月國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見(jiàn)》，要求根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類。確定主體功能定位，明確開(kāi)發(fā)方向，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，完善開(kāi)發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)指導(dǎo)原則。其中：

（1）優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域

主要是指國(guó)土開(kāi)發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開(kāi)始減弱的區(qū)域。對(duì)這類區(qū)域要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)的模式，把提高增長(zhǎng)質(zhì)量和效益放在首位，提升參與全球分工與競(jìng)爭(zhēng)的層次，繼續(xù)成為帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的龍頭和我國(guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化的主體區(qū)域。

（2）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域

主要是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域。對(duì)此類區(qū)域要充實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的重要載體。

（3）限制開(kāi)發(fā)區(qū)域

主要是指資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國(guó)或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。這類區(qū)域要堅(jiān)持保持優(yōu)先、適度開(kāi)發(fā)、點(diǎn)狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)，引導(dǎo)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域。要依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)的規(guī)劃實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù)，控制人為因素對(duì)自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移，逐步成為全國(guó)或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。目前，東北的興安嶺、長(zhǎng)白山林地、三江平原濕地等，西北的新疆阿爾泰、青海的三江源等地，內(nèi)蒙古的部分沙漠化防治區(qū)，西南等地的一些干熱河谷、喀斯特石漠化防治區(qū)，黃土高原水土流失防治區(qū)，大別山土壤侵蝕防治區(qū)等，都屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域。

（4）禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域

主要是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域。在這類區(qū)域內(nèi)要依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)的規(guī)劃實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù)，控制人為因素對(duì)自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。規(guī)劃草案中明確，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域共包括243個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、31處世界文化自然遺產(chǎn)、187個(gè)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、565個(gè)國(guó)家森林公園和138個(gè)國(guó)家地質(zhì)公園。

2）面向主體功能區(qū)的新概念區(qū)域規(guī)劃

主體功能區(qū)及其規(guī)劃在本質(zhì)上從屬于國(guó)土規(guī)劃范疇，但由于其包含了人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境之間相互協(xié)調(diào)發(fā)展和空間分類發(fā)展的政策導(dǎo)向等理念和內(nèi)容，對(duì)于新概念區(qū)域規(guī)劃理論框架構(gòu)建具有較強(qiáng)的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。盡管主體功能區(qū)規(guī)劃的概念主要直接以解決區(qū)域現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的資源環(huán)境問(wèn)題為宗旨，盡管因理論和經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)備不足等原因還有許多值得商榷和可以進(jìn)一步完善的地方，但它在價(jià)值目標(biāo)取向和主要作用等方面對(duì)我國(guó)新一輪的包括區(qū)域規(guī)劃在內(nèi)的空間規(guī)劃實(shí)踐產(chǎn)生廣泛的影響。

（1）主體功能區(qū)的理念要求區(qū)域規(guī)劃必須進(jìn)行規(guī)劃政策的空間分類

因?yàn)閰^(qū)域是一個(gè)有機(jī)整體，它的不同部分應(yīng)該具有不同的功能。所以，區(qū)域內(nèi)有些空間主要承擔(dān)人口和產(chǎn)業(yè)集聚的功能，其他空間則主要承擔(dān)生態(tài)服務(wù)功能等，亦即要強(qiáng)調(diào)空間主導(dǎo)功能分類并根據(jù)不同條件發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，還必須保障各地區(qū)社會(huì)公共產(chǎn)品供給的公平性，即保障各地區(qū)享有基本一致的公共服務(wù)水平。由于自然生態(tài)在空間尺度上的逐級(jí)、逐層分異，影響著不同空間尺度國(guó)土開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)及其功能，面向主體功能區(qū)的新概念區(qū)域規(guī)劃也應(yīng)該以自然生態(tài)屬性和功能、資源環(huán)境承載能力等為重要的依據(jù)，緊密結(jié)合各地區(qū)支撐經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資源系統(tǒng)和生態(tài)基礎(chǔ)的差異，明確各地區(qū)在全國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、生態(tài)系統(tǒng)中所履行的主題功能，科學(xué)選擇區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和相應(yīng)的政策，以利于構(gòu)筑我國(guó)未來(lái)高效、和諧的區(qū)域空間格局的重要基礎(chǔ)。

（2）主體功能區(qū)理念是新概念區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)和核心內(nèi)容之一

主體功能區(qū)的思想理念主要明確了區(qū)域發(fā)展的定位方法、區(qū)域發(fā)展的考核指標(biāo)、可持續(xù)發(fā)展的總體要求及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路，因此，它不僅是區(qū)域規(guī)劃的必要基礎(chǔ)，也將是新時(shí)期我國(guó)新概念區(qū)域規(guī)劃制定和實(shí)施的上位規(guī)劃和必須參考重點(diǎn)。劃定優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的空間發(fā)展“紅線”，從而從區(qū)域?qū)用姘呀?jīng)濟(jì)中心、城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施以及生態(tài)保護(hù)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)地區(qū)等落實(shí)到具體的功能空間和采取相應(yīng)的政策措施。這無(wú)疑對(duì)于區(qū)域規(guī)劃促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的功能再造和空間重構(gòu)具有十分重要的創(chuàng)新推動(dòng)意義。為此，在近年來(lái)我國(guó)更加重視區(qū)域規(guī)劃作為區(qū)域調(diào)控手段的重要作用的情況下，新概念區(qū)域規(guī)劃必須是建立在主體功能區(qū)理念基礎(chǔ)上，對(duì)一個(gè)特定區(qū)域進(jìn)行的旨在促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、協(xié)調(diào)地區(qū)利益的空間規(guī)劃，主要內(nèi)容包括：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市發(fā)展、流域治理、環(huán)境保護(hù)、人口增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)布局等。

（3）主體功能區(qū)和區(qū)域規(guī)劃之間存在一定差異

雖然兩者均是指導(dǎo)一個(gè)地區(qū)（或部門、行業(yè)）各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的重要依據(jù)，但兩者區(qū)別在于：

①功能定位不同。主體功能區(qū)規(guī)劃是根據(jù)區(qū)域的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等客觀存在，并考慮資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ目臻g分異，按一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分區(qū)域，并確定區(qū)域的主導(dǎo)功能的行為。與其不同，區(qū)域規(guī)劃則是綜合考慮當(dāng)?shù)氐淖匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)等條件，確定規(guī)劃時(shí)間段和最適合的功能定位、方向及目標(biāo)，并提出相應(yīng)的區(qū)域發(fā)展綜合平衡和協(xié)調(diào)布局的措施和政策的過(guò)程。

②編制時(shí)序不同。主體功能區(qū)規(guī)劃具有基礎(chǔ)性特征，一般是先做區(qū)劃，然后在區(qū)劃的基礎(chǔ)上再做規(guī)劃，地域主體功能區(qū)規(guī)劃是新概念區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)。

③約束力不同。主體功能區(qū)規(guī)劃多數(shù)是以研究過(guò)程的形式出現(xiàn)的，或者以政府的綱領(lǐng)性文件的形式進(jìn)行發(fā)布。而區(qū)域規(guī)劃則具有嚴(yán)肅的法律約束力。概括起來(lái)，根據(jù)以上的分析，新概念區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施應(yīng)該根據(jù)主體功能區(qū)劃分的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，進(jìn)行分類規(guī)劃并對(duì)不同功能區(qū)實(shí)行差異化的區(qū)域規(guī)劃政策。所以，國(guó)家應(yīng)在法制的基礎(chǔ)上制定區(qū)域規(guī)劃綱要和實(shí)施辦法，并在區(qū)域規(guī)劃綱要中應(yīng)重點(diǎn)明確各類功能區(qū)及其配套政策。同時(shí)，待區(qū)域規(guī)劃編制完成后要進(jìn)行反復(fù)論證，并經(jīng)由人大會(huì)議通過(guò)而成為具有法律依據(jù)的文件。如需要修改，也要在反復(fù)論證的基礎(chǔ)上再履行規(guī)定的法律程序?？梢哉f(shuō)，科學(xué)性、嚴(yán)肅性和約束力是新概念區(qū)域規(guī)劃能否有效實(shí)施的基礎(chǔ)和保證條件。

與此同時(shí)，新概念區(qū)域規(guī)劃需要有效處理好以下兩類重要關(guān)系：一是在進(jìn)行地域主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同主體功能區(qū)之間的關(guān)系，保障區(qū)域基本的公共服務(wù)產(chǎn)品能夠均等化供給，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)；二是大力推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃，按照主體功能定位的要求，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、土地利用和城鎮(zhèn)化格局。其中，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域應(yīng)該以功能協(xié)調(diào)為主導(dǎo)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域應(yīng)以功能擴(kuò)張為導(dǎo)向，限制開(kāi)發(fā)區(qū)以生態(tài)維護(hù)為原則，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)以自然涵養(yǎng)為任務(wù)，以此共同促進(jìn)形成和諧的可持續(xù)的區(qū)域發(fā)展格局。

7.2.3　空間治理理念

1）空間治理

總體而言，區(qū)域治理主要是一種基于地域空間資源的治理，也是將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，以及綜合包融資本、土地、勞動(dòng)力、技術(shù)、信息、知識(shí)等生產(chǎn)要素的整體區(qū)域治理概念。它涉及國(guó)家和地方政府以及非政府組織等多組織的權(quán)利協(xié)調(diào)。其中，政府、公司、社團(tuán)、個(gè)人行為對(duì)資本、土地、勞動(dòng)力、技術(shù)、信息、知識(shí)等生產(chǎn)要素控制、分配及流通起著十分關(guān)鍵的影響。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，空間資源的分配是協(xié)調(diào)各社會(huì)發(fā)展單元的相互利益的重要方式。但是，隨著市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制背景的變革，傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃和管理中所奉行的單一、縱向的空間資源控制方式已經(jīng)難以付諸實(shí)施。所以，我國(guó)新概念區(qū)域規(guī)劃必然需要系統(tǒng)而明確地引入治理的思維。由此，以各種形式的空間規(guī)劃與管理行動(dòng)面貌出現(xiàn)的區(qū)域空間治理，已經(jīng)成為中外政府行之有效調(diào)控社會(huì)整體發(fā)展的手段之一。在此意義上，以空間資源管理和區(qū)域空間結(jié)構(gòu)有序化為主要任務(wù)的新概念區(qū)域規(guī)劃，在相關(guān)體系、編制方式及管理協(xié)調(diào)機(jī)制等方面都應(yīng)該充分地運(yùn)用空間治理理念。

2）基于空間治理過(guò)程的新概念區(qū)域規(guī)劃

建國(guó)以來(lái)，區(qū)域規(guī)劃曾經(jīng)在國(guó)家生產(chǎn)力總體布局中起到了非常重要的作用。因此，曾被看作是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一項(xiàng)地區(qū)性綜合經(jīng)濟(jì)工作。例如，1956—1960年全國(guó)曾廣泛開(kāi)展了以聯(lián)合選廠為基礎(chǔ)的區(qū)域規(guī)劃工作。1978年改革開(kāi)放后，某種程度上，區(qū)域規(guī)劃又以國(guó)土規(guī)劃的形式獲得了生機(jī)，一直持續(xù)到20世紀(jì)90年代初期。但總體上看，隨著政府調(diào)控手段和宏觀環(huán)境的快速變化，主要依托計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而進(jìn)行的區(qū)域規(guī)劃，所起到的作用已經(jīng)非常有限。因此，基于治理理論視野的區(qū)域規(guī)劃革新任務(wù)在我國(guó)已經(jīng)顯得更為迫切。

由于信息、科技的發(fā)展及社會(huì)中各種正式、非正式力量的成長(zhǎng)，使得實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的有效管理和控制模式往往不是集中的，而是多元、分散、網(wǎng)絡(luò)性以及呈現(xiàn)多樣性的特點(diǎn)。區(qū)域規(guī)劃作為對(duì)未來(lái)時(shí)空范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、人口、環(huán)境、科技等方面發(fā)展協(xié)調(diào)的總體戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控手段，其過(guò)去強(qiáng)指令性色彩和單一縱向模式已越來(lái)越不適應(yīng)新時(shí)代的要求，而且實(shí)施的難度也越來(lái)越大。為此，發(fā)展一個(gè)公平、公開(kāi)又具有競(jìng)爭(zhēng)力的區(qū)域治理系統(tǒng)就成為保障區(qū)域規(guī)劃順利實(shí)施的內(nèi)在需求。因而，在區(qū)域規(guī)劃編制與實(shí)施管理中應(yīng)用治理理念成為歷史的必然。

新概念區(qū)域規(guī)劃的主要性質(zhì)是區(qū)域空間治理規(guī)劃。盡管目前正在進(jìn)行的長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃和京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃的綜合性還比較明顯，但其仍然是以區(qū)域空間規(guī)劃為其核心內(nèi)容之一。鑒于新概念區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃的主要目的在于，通過(guò)空間資源的優(yōu)化配置來(lái)促進(jìn)不同空間單元的協(xié)調(diào)和平衡發(fā)展、解決區(qū)域性矛盾和空間差異、營(yíng)造提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力，因而確定區(qū)域內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)以及不同空間范疇的主要功能是其重要工作。這也正是區(qū)域空間治理的本質(zhì)性任務(wù)所在。

區(qū)域空間治理理念明確了新概念區(qū)域規(guī)劃是全過(guò)程的區(qū)域管理行為。它的必要性在于國(guó)家層面的宏觀規(guī)劃與地方層次的各種規(guī)劃間要提倡區(qū)域空間治理手段和形式的長(zhǎng)期持續(xù)介入，而不僅僅限于國(guó)家區(qū)域空間規(guī)劃文本的制定。由此，作為過(guò)程管理的區(qū)域規(guī)劃，不僅需要規(guī)范的文本、精美的圖集、言之有物和言之成理的規(guī)劃方案，還需要具有綜合協(xié)調(diào)的手段和具體措施。因?yàn)橐?guī)劃作為一種中長(zhǎng)期規(guī)劃和行動(dòng)綱領(lǐng)，一般應(yīng)該經(jīng)歷“編制—評(píng)鑒—方案決策—實(shí)施—追蹤監(jiān)控”五大過(guò)程環(huán)節(jié)，而其編制與鑒定工作的完成還僅僅是規(guī)劃成功邁出的第一步。而它能否保證規(guī)劃決策方案科學(xué)并具有可操作性，這才是規(guī)劃能夠順利實(shí)施的關(guān)鍵。所以，只有將區(qū)域規(guī)劃編制過(guò)程與規(guī)劃實(shí)施追蹤過(guò)程聯(lián)系起來(lái)，才能構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)完整的全過(guò)程規(guī)劃。這種全過(guò)程規(guī)劃對(duì)于編制和實(shí)施新概念的區(qū)域規(guī)劃，需要以區(qū)域戰(zhàn)略空間規(guī)劃的形式和手段引入?yún)^(qū)域治理的理念。主要原因在于，新時(shí)期區(qū)域規(guī)劃的研究和實(shí)踐領(lǐng)域認(rèn)為，區(qū)域治理是逐漸進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的有力工具。它涉及不同層級(jí)政府之間、同級(jí)政府之間、政府與社會(huì)的權(quán)力互動(dòng)關(guān)系，而且關(guān)系到能否尋求到一種公平與效率并重的區(qū)域管理方式。例如，全球治理委員會(huì)認(rèn)為，“好的治理”要能夠?qū)崿F(xiàn)平等包容、反饋及時(shí)、透明公開(kāi)、政府負(fù)責(zé)、輿論導(dǎo)向、公眾參與、遵守法律、效能并存。這實(shí)際上就是區(qū)域治理的基本標(biāo)準(zhǔn)和原則。區(qū)域空間治理要求在地域或者是空間上能有效率地落實(shí)這些標(biāo)準(zhǔn)和原則。因此，區(qū)域空間治理理念對(duì)于編制和實(shí)施新概念區(qū)域規(guī)劃具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

7.3　新概念區(qū)域規(guī)劃的基本內(nèi)涵

7.3.1　區(qū)域觀

如前所述，我國(guó)新概念區(qū)域規(guī)劃對(duì)區(qū)域的認(rèn)知，主要來(lái)源于新區(qū)域主義賦予區(qū)域的多種涵義。正是在世界經(jīng)濟(jì)全球化、靈活的生產(chǎn)體系以及整合協(xié)調(diào)地方政府權(quán)力的發(fā)展趨勢(shì)等多因素共同作用下，區(qū)域和區(qū)域視角成為理論和實(shí)踐的前沿領(lǐng)域。區(qū)域不再僅是行政區(qū)劃和管理的單元，更主要是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化等活動(dòng)匯集的功能空間。由于這些活動(dòng)從不同層面改變著區(qū)域內(nèi)的地域關(guān)系，并對(duì)區(qū)域功能的轉(zhuǎn)型產(chǎn)生不同程度的影響力。

不同于傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃，基于新區(qū)域主義的新概念規(guī)劃的區(qū)域觀，十分強(qiáng)調(diào)區(qū)域界限的靈活彈性，即可以根據(jù)具體的規(guī)劃目標(biāo)和政策來(lái)靈活界定相應(yīng)范圍、區(qū)域內(nèi)部合作和跨區(qū)域合作并重、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性和網(wǎng)絡(luò)化（見(jiàn)表7－1）。

表7－1　歐盟境內(nèi)的區(qū)域政策及其適用區(qū)域

來(lái)源：譯自Dühr S，Colomb C，Naadin V．European Spatial Planning and Territorial Cooperation［M］．Oxon：Routledge，2010：43．

隨著市場(chǎng)自由化和便利化主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程日益加快，各類資源要素的跨界自由流動(dòng)更加頻繁，而區(qū)域發(fā)展的行政區(qū)域界限的剛性約束力將趨于弱化。在此背景下，新概念區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該具有宏觀的、市場(chǎng)的、全球的多種規(guī)劃空間尺度，更多地關(guān)注開(kāi)放性的區(qū)域系統(tǒng)空間關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)型的城鎮(zhèn)群體系（見(jiàn)圖7－2）和基于制度能力創(chuàng)新的多種功能空間。

圖7－2　新區(qū)域主義開(kāi)放性網(wǎng)絡(luò)型空間結(jié)構(gòu)

來(lái)源：引自周均清，等．“新區(qū)域主義”對(duì)城市群空間構(gòu)建的啟示［J］．華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（城市科學(xué)版），2007（2）：69．

7.3.2　政策觀

新概念區(qū)域規(guī)劃的作用機(jī)理在于，從產(chǎn)業(yè)投資政策角度對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)加以控制和彌補(bǔ)，主要通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的政策設(shè)計(jì)和立法，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。不容置疑，新概念區(qū)域規(guī)劃始終是宏觀調(diào)控地區(qū)關(guān)系的重要手段之一，屬于公共政策范疇。因而，新概念區(qū)域規(guī)劃的職責(zé)遠(yuǎn)不僅僅是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，其價(jià)值取向還關(guān)注于社會(huì)公平、公正、平衡和協(xié)調(diào)。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的逐漸明晰，我國(guó)新概念區(qū)域規(guī)劃不應(yīng)僅限于準(zhǔn)備規(guī)劃文本、圖紙及其相關(guān)操作方案，而要其細(xì)化為若干具體的公共政策，并通過(guò)激發(fā)和支持區(qū)域公共管理與私人部門之間的聯(lián)合與協(xié)作，大力促進(jìn)解決“地域內(nèi)基本服務(wù)條件的均等實(shí)現(xiàn)、空間與居住結(jié)構(gòu)的合理化、區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)、大都市地區(qū)過(guò)度發(fā)展的有效緩解”等實(shí)際問(wèn)題。由此，一方面，它將以空間層次的區(qū)域規(guī)劃進(jìn)一步加強(qiáng)重視對(duì)公共資源、公共產(chǎn)品和服務(wù)的合理空間配置和平衡發(fā)展，即主要在充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體作用的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域之外發(fā)揮作用；另一方面，應(yīng)該在區(qū)域空間綜合發(fā)展目標(biāo)要求下，合理調(diào)節(jié)不同地區(qū)之間的利益關(guān)系和提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力，并制定規(guī)劃實(shí)施的相關(guān)重要項(xiàng)目和行動(dòng)方案。因而，通過(guò)科學(xué)合理的政策設(shè)計(jì)，應(yīng)對(duì)區(qū)域公共物品需求與供給矛盾，增強(qiáng)公共政策屬性應(yīng)將成為我國(guó)新概念區(qū)域規(guī)劃政策功能的一個(gè)重要方向。

7.3.3　協(xié)調(diào)觀

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展是一種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)思想的重要轉(zhuǎn)變。因?yàn)榻y(tǒng)籌就意味著必須加以協(xié)調(diào)，而協(xié)調(diào)的結(jié)果是實(shí)現(xiàn)一定價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)上的均衡。一般而言，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)。包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)布局與地區(qū)職能分工、空間發(fā)展時(shí)序的協(xié)調(diào)銜接；第二，區(qū)域相互關(guān)系的協(xié)調(diào)。包括區(qū)域利益的一致性和功能定位的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。

實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)是區(qū)域規(guī)劃的一項(xiàng)重要的基本任務(wù)。新概念的區(qū)域規(guī)劃要對(duì)影響區(qū)域未來(lái)發(fā)展的不同政策和行為進(jìn)行協(xié)調(diào)。其地位和角色應(yīng)該是：規(guī)劃和協(xié)調(diào)各類區(qū)域政策，并為國(guó)家、區(qū)域和地方三個(gè)層次的空間發(fā)展提供指導(dǎo)。其本質(zhì)是在一個(gè)較大空間尺度上處理和協(xié)調(diào)人類的共存與合作發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這一角色功能，區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施將成為一個(gè)跨層級(jí)、跨部門的協(xié)調(diào)過(guò)程。這主要包括：分析區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀、尋找現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)、樹立長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略視角、克服利益沖突和整合政策。然而，由于任何協(xié)調(diào)具有成本代價(jià)（尤其會(huì)增加所謂的“交易成本”），所以，為了減少協(xié)調(diào)過(guò)程中的談判協(xié)商成本，新概念的區(qū)域規(guī)劃主張協(xié)調(diào)必須集中在兩個(gè)方面：一是區(qū)域規(guī)劃核心內(nèi)容的重點(diǎn)關(guān)注；二是考慮不同參與者利益的程序建立。

我國(guó)新概念的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)不再被動(dòng)地對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃進(jìn)行地域上的落實(shí)，而是從以前側(cè)重產(chǎn)業(yè)平衡轉(zhuǎn)向側(cè)重區(qū)域空間協(xié)調(diào)和互補(bǔ)。亦即，應(yīng)由以前的以生產(chǎn)力布局和城鎮(zhèn)體系建設(shè)為主轉(zhuǎn)向以提升空間資源配置效益為重點(diǎn)，通過(guò)“空間準(zhǔn)入”政策規(guī)則，劃分出區(qū)域內(nèi)相應(yīng)不同類型的空間使用要求，劃定鼓勵(lì)發(fā)展地域、引導(dǎo)發(fā)展地域、限制發(fā)展地域、禁止發(fā)展地域等多種的空間類型，以空間治理機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部或區(qū)域之間的空間關(guān)系協(xié)調(diào)，同時(shí)通過(guò)公共投資和政策導(dǎo)向?qū)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境整治、大型基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)整合在一個(gè)統(tǒng)一的空間規(guī)劃框架內(nèi)，主動(dòng)對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的模式和途徑進(jìn)行必要的調(diào)控和修正。

新概念的區(qū)域規(guī)劃所主張的“協(xié)調(diào)”包含兩層含義：第一，有選擇性的協(xié)調(diào)。包括：專門問(wèn)題的積極協(xié)調(diào)、單一政策的負(fù)面效應(yīng)協(xié)調(diào)、相關(guān)理念和議題的協(xié)調(diào)以及激勵(lì)方式與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的協(xié)調(diào)。第二，政策制定和實(shí)施的協(xié)調(diào)。為此，首先需要確認(rèn)和梳理有關(guān)區(qū)域發(fā)展的各類部門政策及其目標(biāo)價(jià)值、組織機(jī)構(gòu)的功能角色等情況；其次，以分析影響區(qū)域發(fā)展的各種戰(zhàn)略因素為基礎(chǔ)，形成制定與實(shí)施區(qū)域規(guī)劃和政策的橫向協(xié)調(diào)整合機(jī)制，特別是在國(guó)家層面加大各部門間的政策協(xié)調(diào)；與此同時(shí)，針對(duì)不同層級(jí)的政府在區(qū)域規(guī)劃制定和實(shí)施過(guò)程中的重要作用，有必要評(píng)價(jià)和加大協(xié)調(diào)政府間的縱向關(guān)系，以利于更好地指導(dǎo)區(qū)域規(guī)劃的制定與實(shí)施。

此外，具有豐富內(nèi)涵的協(xié)調(diào)觀還將引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)政府、市場(chǎng)及公民樹立“共存意識(shí)、平等意識(shí)、合作意識(shí)”等，并使之進(jìn)一步成為構(gòu)筑區(qū)域認(rèn)同感和區(qū)域共同意識(shí)的重要潛在動(dòng)力之一。

7.3.4　生態(tài)觀

自20世紀(jì)80年代末以來(lái)，在區(qū)域規(guī)劃實(shí)踐中，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家均已認(rèn)識(shí)到：環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同等重要的規(guī)劃目標(biāo)?；谛聟^(qū)域主義的新概念區(qū)域規(guī)劃主張，區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間是良性的互補(bǔ)關(guān)系，而不是前者必然限制后者的簡(jiǎn)單關(guān)系。以此為基礎(chǔ)，進(jìn)而提出了區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的多個(gè)衡量維度（見(jiàn)圖7－3）。其中，功能不僅是指自然環(huán)境本身的生態(tài)功能，還包括自然環(huán)境對(duì)人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)發(fā)展需要所提供的資源供給功能。

圖7－3　生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的衡量維度

來(lái)源：譯自Voogd H．Issues in Environment Planning［M］．London：Pion Limited，1994：25．

綠色產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展；區(qū)域環(huán)境設(shè)施的一體化建設(shè)。

毋庸置疑的是，采取自上而下的強(qiáng)加并不是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的唯一方式。在區(qū)域?qū)用婀膭?lì)不同參與者在區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)踐中表達(dá)各自利益訴求，對(duì)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略及其實(shí)施進(jìn)行“上下結(jié)合”的協(xié)商談判、監(jiān)督評(píng)價(jià)等方面的合作，最終達(dá)成一個(gè)可以共享的共同認(rèn)可和遵守的規(guī)則和可控程序。為此，一方面，新概念區(qū)域規(guī)劃應(yīng)重視從區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境系統(tǒng)的角度，以此進(jìn)一步弱化由于行政分割帶來(lái)的環(huán)境治理不力問(wèn)題，并在根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)自身特性的基礎(chǔ)上，最大程度地保護(hù)自然與生態(tài)資源系統(tǒng)。另一方面，新概念區(qū)域規(guī)劃也要在注重區(qū)域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加鼓勵(lì)區(qū)域互利合作而不是惡性競(jìng)爭(zhēng)。

應(yīng)該看到，我國(guó)改革開(kāi)放三十年以來(lái)隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，國(guó)家區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全的壓力卻與日俱增。主要表現(xiàn)為能源消耗大量激增、污染物排放量居高不下、區(qū)域性環(huán)境污染事件時(shí)有發(fā)生等方面。在一定意義上，生態(tài)環(huán)境壓力已經(jīng)上升為國(guó)家安全的重要組成部分。然而，在我國(guó)各地區(qū)大量的城市總體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃中，依然是過(guò)多地強(qiáng)調(diào)本地區(qū)的利益和地區(qū)發(fā)展的近期效應(yīng)，而缺乏具有重大戰(zhàn)略性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的利益考慮，使城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中自然資源特別是其生物多樣性受到根本性的破壞。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)和戰(zhàn)略意義看，樹立區(qū)域可持續(xù)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的生態(tài)觀念是新概念區(qū)域規(guī)劃需要迫切解決的重大任務(wù)。

據(jù)此，我國(guó)新概念區(qū)域規(guī)劃應(yīng)立足于構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的區(qū)域空間發(fā)展結(jié)構(gòu)，根據(jù)區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略的生態(tài)要求，將區(qū)域內(nèi)對(duì)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展大局城市深刻影響的戰(zhàn)略性資源和地區(qū)，劃分為不同的政策類型分區(qū)，通過(guò)進(jìn)行針對(duì)性和戰(zhàn)略性的政策引導(dǎo)，嚴(yán)格實(shí)行土地管理和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境保護(hù)政策的銜接、完善綜合治理和生態(tài)保護(hù)的獎(jiǎng)懲機(jī)制等，不斷提高區(qū)域空間資源的節(jié)約和集約利用水平，以確保區(qū)域生態(tài)文明和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的和諧統(tǒng)一。例如，新時(shí)期的長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)優(yōu)化本地區(qū)的土地、水、海洋、能源、潮汐資源的保護(hù)與配置。其中，環(huán)杭州灣的一些重要城市（如杭州、紹興、嘉興、寧波等地）的開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)區(qū)發(fā)展對(duì)杭州灣岸線、灘涂、濕地等的占用要加強(qiáng)控制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合目標(biāo)，切實(shí)保護(hù)好區(qū)域的不可再生資源。

7.3.5　倫理觀

廣義的倫理精神不僅是一定社會(huì)公共價(jià)值觀和內(nèi)在秩序的體現(xiàn)，而且也是一定社會(huì)的人—社會(huì)—自然系統(tǒng)的內(nèi)在秩序協(xié)調(diào)的體現(xiàn)。因此，倫理關(guān)系作為一種價(jià)值關(guān)系，其核心是怎樣推進(jìn)人—社會(huì)—自然系統(tǒng)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施方法涉及倫理道德涵義。各國(guó)區(qū)域規(guī)劃與政策實(shí)踐對(duì)倫理問(wèn)題的普通關(guān)注，始于20世紀(jì)80年代?？陀^事實(shí)表明，由于區(qū)域規(guī)劃和政策有關(guān)資源和權(quán)力的分配，在一定意義上，它就是價(jià)值的一種具體表達(dá)。每一項(xiàng)規(guī)劃政策都會(huì)有實(shí)施結(jié)果或影響到民眾，幾乎沒(méi)有規(guī)劃者和政策分析者認(rèn)為他們的工作與倫理價(jià)值無(wú)關(guān)。所以，區(qū)域規(guī)劃和政策的演化更替過(guò)程始終存在倫理選擇。然而，區(qū)域發(fā)展決策領(lǐng)域又往往面臨倫理困境或道德問(wèn)題。原因在于人類行為會(huì)受到各種各樣的道德或倫理原則的影響，而且公共利益、公平性、平等性、有效性、合法性、職業(yè)道德等彼此間利益追求出現(xiàn)不一致時(shí)，將會(huì)產(chǎn)生“責(zé)任沖突”。各類規(guī)劃制定和實(shí)施主體具有不同的知識(shí)背景和道德價(jià)值，會(huì)傾向于不同的倫理主張：經(jīng)濟(jì)學(xué)家會(huì)主要強(qiáng)調(diào)效用最大化，法律人士突出權(quán)力意識(shí)，規(guī)劃者側(cè)重于程序和結(jié)果的水平，政策部門多采用成本—效益分析手段。為了合理解決這一問(wèn)題，區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施過(guò)程需要采納基本的道德倫理觀念或原則。需要考慮能否給更多人或地區(qū)以更大利益？是否為最弱勢(shì)群體或地區(qū)以最多福祉？特別是對(duì)區(qū)域發(fā)展實(shí)際問(wèn)題的分析需要運(yùn)用倫理學(xué)思維方式，即按輕重緩急確認(rèn)最應(yīng)該做什么？如何做才是合理有效的？追求的規(guī)劃目標(biāo)和價(jià)值有哪些？在多大程度上和如何保障多數(shù)人的公共利益？

新概念的區(qū)域規(guī)劃遵循可持續(xù)發(fā)展的倫理價(jià)值。眾所周知，可持續(xù)發(fā)展的定義和內(nèi)涵既豐富也相對(duì)龐雜，但這絲毫沒(méi)有削弱它在學(xué)界、政界乃至企業(yè)界的受歡迎度。例如，就能源問(wèn)題而言，就存在它是主要關(guān)于能源使用效率問(wèn)題、還是關(guān)乎于清潔能源問(wèn)題的辯論。與此不同，在城市和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域，精明增長(zhǎng)和綠色建筑又會(huì)成為熱門議題。透過(guò)各種觀點(diǎn)爭(zhēng)論，可持續(xù)發(fā)展所明確傳達(dá)的倫理價(jià)值信號(hào)是“平衡”，需要平衡的內(nèi)容主要包括：現(xiàn)在與未來(lái)、發(fā)展與保護(hù)、樂(lè)觀與警示、長(zhǎng)期與短期、低密度與高密度、個(gè)體與集體、局部與整體、公共部門與市場(chǎng)機(jī)構(gòu)。由于這些平衡需要考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等因素的綜合影響，為了提高國(guó)家實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間管理的效率，制定和實(shí)施新概念的區(qū)域規(guī)劃需要了解和運(yùn)用以上倫理判斷，有能力和責(zé)任對(duì)以上關(guān)系的平衡問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)地處理，消除來(lái)自社會(huì)、政治乃至理念上的抵制障礙，調(diào)動(dòng)和激發(fā)政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)力量，共同推動(dòng)區(qū)域規(guī)劃的執(zhí)行。

由于我國(guó)提出的以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)了審視和解決當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的多重倫理內(nèi)涵，既具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，又具有重要的倫理價(jià)值。應(yīng)該說(shuō)，它高度體現(xiàn)了對(duì)“人—自然—社會(huì)關(guān)系”的倫理規(guī)范和倫理行為的價(jià)值導(dǎo)向。主要包括：它在人與人關(guān)系上體現(xiàn)為“以人為本”的人本倫理精神，在人與社會(huì)關(guān)系上追求效率與公平兼顧的經(jīng)濟(jì)倫理精神，人與自然關(guān)系上強(qiáng)調(diào)和諧共處的生態(tài)倫理精神。可以說(shuō)，不同于傳統(tǒng)的發(fā)展觀，科學(xué)發(fā)展觀包含了“人本思想、效率和公平兼顧、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展思想”等豐富的倫理意蘊(yùn)。

因此，我國(guó)的新概念區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的生存和發(fā)展作為最高價(jià)值目標(biāo)，正確處理地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同利益集團(tuán)之間的關(guān)系平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境系統(tǒng)之間的協(xié)同與和諧共存。尤其是在區(qū)域規(guī)劃方案和政策設(shè)計(jì)上，重點(diǎn)從區(qū)域內(nèi)的各類主體的實(shí)際需求和根本利益出發(fā)，正確處理好區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力與生活環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)福祉等多種空間發(fā)展秩序關(guān)系，充分地集中和體現(xiàn)出科學(xué)發(fā)展觀的綜合倫理價(jià)值。

7.4　新概念區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制

7.4.1　互動(dòng)機(jī)制：建構(gòu)區(qū)域規(guī)劃全過(guò)程的多元主體互動(dòng)模式

新概念區(qū)域規(guī)劃的編制和實(shí)施不僅僅是一個(gè)技術(shù)過(guò)程，更重要的是一個(gè)不同利益主體間的協(xié)調(diào)過(guò)程。它既是政府行政治理行為，也是公眾和企業(yè)積極參與的集體行動(dòng)。另外，基于新區(qū)域主義的區(qū)域治理理念旨在建構(gòu)區(qū)域公共管理的多元主體模式，其基本原則是：以自下而上結(jié)構(gòu)的興起和新生的區(qū)域合伙人及代理方式逐步取代原有的單一中央集權(quán)的形式。隨著新區(qū)域主義思潮的逐漸滲透和影響，國(guó)家和地方政府在執(zhí)政實(shí)踐中逐漸認(rèn)識(shí)到：在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代環(huán)境下任何一個(gè)行動(dòng)者，不論是公共的還是私人的，都沒(méi)有解決復(fù)雜多樣、動(dòng)態(tài)變化的問(wèn)題所需要的全部信息和知識(shí)能力。這也意味著，沒(méi)有哪一個(gè)行動(dòng)者有足夠的能力有效利用需要的必要工具，更沒(méi)有哪一個(gè)行動(dòng)者擁有充分的行動(dòng)潛力單獨(dú)主導(dǎo)一個(gè)特定的治理模式。在這里，政府組織雖然是分配資源和價(jià)值的主要行為者（以這個(gè)身份參與全球治理架構(gòu)下資源和價(jià)值的權(quán)威性分配），但已不再是唯一的行為者，而需要從單獨(dú)依靠政府能力轉(zhuǎn)變?yōu)榻柚渌袨橹黧w的資源和能力，也即要積極容納其他力量并進(jìn)行合作以達(dá)成共識(shí)并協(xié)同行動(dòng)。

從統(tǒng)治（government）到良治（good governance）的治理目標(biāo)，要求重新界定政府的功能作用及其干預(yù)內(nèi)容。國(guó)外治理的成功經(jīng)驗(yàn)表明，政府的作用和干預(yù)應(yīng)該以“有限領(lǐng)域、適度有效、間接控制、經(jīng)濟(jì)和法律手段為主”。反映在公共政策領(lǐng)域，新概念區(qū)域規(guī)劃急需從“無(wú)所不包、代替市場(chǎng)和直接操控”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)公共服務(wù)空間配置的多元主體參與模式。因此，我國(guó)的新概念區(qū)域規(guī)劃需要在正確處理政府作用與市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系前提下，積極鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)第三方（公民和社會(huì)組織）參與到區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施監(jiān)督過(guò)程中來(lái)，以改變當(dāng)前我國(guó)區(qū)域公共政策領(lǐng)域內(nèi)的政府單一主導(dǎo)模式，促進(jìn)形成建立在政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織和私人間相互依賴和信任基礎(chǔ)上的區(qū)域公共政策管理機(jī)制和體制。從而，在區(qū)域公共治理過(guò)程中體現(xiàn)出是“大家一起做”，而不是“單單做自己”的傳統(tǒng)思維模式。

改革開(kāi)放三十年來(lái)，我國(guó)在取得巨大經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的同時(shí)，也出現(xiàn)了顯著的社會(huì)結(jié)構(gòu)變化。目前正在進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治體制及開(kāi)放特點(diǎn)的重要轉(zhuǎn)型期。為此，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變必須首先改變治理理念，加快實(shí)現(xiàn)政府自身職能的轉(zhuǎn)型和體制變革。與此相對(duì)應(yīng)，不同于現(xiàn)在的觀望政策（wait－and－see policy），面向未來(lái)發(fā)展要求，我國(guó)新概念區(qū)域規(guī)劃實(shí)踐切實(shí)要求加快從中央到地方的政府職能角色轉(zhuǎn)變，其方向主要是“加強(qiáng)各種不同主體和話語(yǔ)的互動(dòng)交流，加強(qiáng)區(qū)域空間治理及戰(zhàn)略政策制定的組織能力，并最大限度地調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)政府（部門）間、政府與企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)及其公民之間潛在的協(xié)同配合能力?！?/p>

7.4.2　網(wǎng)絡(luò)機(jī)制：形成政府間及其與社會(huì)組織的合作伙伴網(wǎng)絡(luò)

長(zhǎng)期以來(lái)，區(qū)域規(guī)劃的制定與實(shí)施主要依賴于由正規(guī)的政府行政體系所賦予的權(quán)威力量。這使得區(qū)域規(guī)劃本身的主要貢獻(xiàn)是：將國(guó)家的多個(gè)區(qū)域政策目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向體現(xiàn)在區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略上，以及勾畫出城市區(qū)域發(fā)展的主要戰(zhàn)略方案。然而，隨著信息時(shí)代的到來(lái)或網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的發(fā)展，縱橫交錯(cuò)的時(shí)空聯(lián)系呈現(xiàn)出多樣性和復(fù)雜性。這使得傳統(tǒng)的政府權(quán)威力量正在接受來(lái)自各類社會(huì)網(wǎng)絡(luò)力量的巨大挑戰(zhàn)，區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施若仍沿襲過(guò)去的制度基礎(chǔ)已經(jīng)變得不再可行，而必須尋找區(qū)域治理的新方式和區(qū)域發(fā)展的新動(dòng)力。

新區(qū)域主義認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)理念可以為創(chuàng)新區(qū)域規(guī)劃實(shí)施機(jī)制提供強(qiáng)有力的支撐。區(qū)域中不同利益主體之間橫向的合作和交流將會(huì)構(gòu)筑起一個(gè)充滿機(jī)遇和活力的網(wǎng)絡(luò)。除了高效率發(fā)揮原有政府機(jī)構(gòu)形成的網(wǎng)絡(luò)作用以外，還需建設(shè)以伙伴關(guān)系概念為指導(dǎo)的政府與其他非政府間的網(wǎng)絡(luò)體系。這個(gè)彈性的網(wǎng)絡(luò)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、信息交流、政策調(diào)整以及整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的自我學(xué)習(xí)和創(chuàng)新。在此意義上，“自發(fā)宏觀調(diào)控的、上下結(jié)合的協(xié)調(diào)合作”是新區(qū)域主義視野下的區(qū)域規(guī)劃制定與實(shí)施的重要過(guò)程機(jī)制。

在我國(guó)現(xiàn)有政治體制框架內(nèi)，新概念的區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施將主要依托于強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)政府間的縱向與橫向協(xié)調(diào)合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，并不斷優(yōu)化其功能。這一網(wǎng)絡(luò)多以謀求區(qū)域“多方共存共榮”為目的，以區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)為紐帶，以區(qū)域市場(chǎng)條件下的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向?yàn)楹诵?，通過(guò)協(xié)調(diào)不同行政轄區(qū)的利益，主要從功能（物質(zhì)層面）和制度（社會(huì)文化層面）兩方面，來(lái)推動(dòng)區(qū)域共同發(fā)展和良性競(jìng)爭(zhēng)。唯有如此，區(qū)域內(nèi)各個(gè)利益主體的權(quán)力才能得到充分、合理的體現(xiàn)和合法保障，從而強(qiáng)化和提升區(qū)域整體實(shí)力。這既不同于完全自上而下的、完全取代協(xié)調(diào)機(jī)制作用的計(jì)劃過(guò)程，也有別于自下而上的完全自由化過(guò)程。

為了避免市場(chǎng)失靈和政府失靈，依據(jù)空間治理理念和網(wǎng)絡(luò)化決策機(jī)制理念，制定和組織實(shí)施我國(guó)新概念區(qū)域規(guī)劃，需要積極嘗試探索和大膽創(chuàng)新。其中，以區(qū)域內(nèi)各城市及其周邊城鎮(zhèn)為主要依托載體，發(fā)揮它們推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵力量作用，在組建多種（公私）伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上，不同政府組織間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系聯(lián)盟、及其與各類社會(huì)組織間的合作網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步促進(jìn)形成制定和實(shí)施區(qū)域規(guī)劃的網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制已經(jīng)是當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前，并根據(jù)我國(guó)行政管理體系架構(gòu)的實(shí)際情況，特別是要建立中央政府與地方政府的縱向協(xié)調(diào)合作網(wǎng)絡(luò)、地方政府間的橫向協(xié)調(diào)合作網(wǎng)絡(luò)，使之成為實(shí)施我國(guó)跨省級(jí)行政區(qū)新概念區(qū)域規(guī)劃的必要制度基礎(chǔ)。

7.4.3　組織機(jī)制：設(shè)立制度化的區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)責(zé)任主體

如前所述，國(guó)內(nèi)外相關(guān)理論和實(shí)證有力地證明，規(guī)劃的互動(dòng)機(jī)制承認(rèn)多元的規(guī)劃主體之間的相互關(guān)系。區(qū)域規(guī)劃的主體既可以是一定政治體制安排下政府規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，也可以是某些社會(huì)組織。但是，L．芒福德曾經(jīng)指出，“如果區(qū)域發(fā)展想做得更好，就必須設(shè)立有法定資格的、有規(guī)劃和投資權(quán)利的區(qū)域性權(quán)威機(jī)構(gòu)。”Roberts，P．和Lloyd，G．也揭示了過(guò)去歐美國(guó)家區(qū)域規(guī)劃失敗案例的原因主要是缺乏具有區(qū)域規(guī)劃管理責(zé)任的固定體系。而且歐盟的成功經(jīng)驗(yàn)則進(jìn)一步驗(yàn)證：區(qū)域規(guī)劃與政策是政府治理區(qū)域的必備工具之一，但它的形成、貫徹與評(píng)估都的確需要一定的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。

目前，在我國(guó)現(xiàn)有的行政體制框架下，至少有十余個(gè)部門對(duì)區(qū)域空間具有規(guī)劃管理和決策權(quán)，而且“十五”時(shí)期以來(lái)呈現(xiàn)出競(jìng)相爭(zhēng)奪規(guī)劃空間的不合理現(xiàn)象。但是，至今缺乏對(duì)制定和實(shí)施區(qū)域規(guī)劃和政策負(fù)全面責(zé)任的部門。因此，我國(guó)新概念區(qū)域規(guī)劃的編制和實(shí)施，應(yīng)盡快建立或明確相關(guān)的權(quán)威性綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或機(jī)制，編制區(qū)域規(guī)劃的具體實(shí)施計(jì)劃，組織開(kāi)展對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的全過(guò)程評(píng)估，統(tǒng)一協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中涉及的各種重大問(wèn)題，并適時(shí)提出規(guī)劃的修訂方案，以利于區(qū)域規(guī)劃的順利推進(jìn)落實(shí)和執(zhí)行監(jiān)督。

7.5　小結(jié)

本章論證和闡明了新概念區(qū)域規(guī)劃具有增強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控區(qū)域發(fā)展的能力、促進(jìn)區(qū)域空間的可持續(xù)發(fā)展、加快區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程等功能作用，科學(xué)發(fā)展觀、主體功能區(qū)和空間治理等構(gòu)成新概念區(qū)域規(guī)劃的理念體系，區(qū)域觀、政策觀、協(xié)調(diào)觀、生態(tài)觀和倫理觀組成其主要的基本內(nèi)涵，以及由互動(dòng)機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)機(jī)制和組織機(jī)制組成的三大主要實(shí)施機(jī)制，初步探索和構(gòu)建了基于新區(qū)域主義的概念區(qū)域規(guī)劃基本理論框架。其中，科學(xué)發(fā)展觀提出的“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”和“五個(gè)統(tǒng)籌”發(fā)展方針，是貫穿構(gòu)建新概念區(qū)域規(guī)劃理論體系框架的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

另外，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景和條件下，結(jié)合我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)格局的現(xiàn)狀、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深刻變化以及社會(huì)利益格局的發(fā)展變遷，在我國(guó)現(xiàn)有行政管理體制框架下，新概念區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)揮增強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控區(qū)域發(fā)展的能力、促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程等功能作用。因此，新概念區(qū)域規(guī)劃的理論體系不僅涉及規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃任務(wù)、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃原則及規(guī)劃管理等諸多方面，而且它的形成和完善及其作用還將主要在未來(lái)區(qū)域規(guī)劃實(shí)踐過(guò)程中逐步得到實(shí)現(xiàn)與檢驗(yàn)。