第二節(jié)　森林資源管理

新中國成立以來，黨和政府非常重視森林資源管理工作，經(jīng)過50多年的不懈努力，森林資源管理工作取得了巨大成績。全國已基本形成了以行政管理為主體，以資源監(jiān)測(cè)、資源監(jiān)督為兩翼的森林資源管理體系；初步創(chuàng)建了以森林利用管理、林地保護(hù)、森林資源消長監(jiān)測(cè)等為主要內(nèi)容的一整套有中國特色的管理制度；林業(yè)法律、法規(guī)體系日益健全，逐步形成了較為完善的森林資源管理法律體系。森林資源管理的日益加強(qiáng)，為實(shí)現(xiàn)森林資源可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧相處提供了重要保障。

一、森林資源管理體系

森林資源管理是林業(yè)行政管理的重要組成部分。目前，日臻完善的森林資源管理體系，為落實(shí)“嚴(yán)管林”的要求，依法強(qiáng)化森林資源的科學(xué)經(jīng)營和持續(xù)利用，提供了有力的組織保障。

目前我國已初步形成的森林資源管理體系有三大部分，一是森林資源監(jiān)測(cè)體系，主要包括森林資源連續(xù)清查、森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查、森林資源生態(tài)狀況監(jiān)測(cè)等六部分；二是森林資源行政管理體系，主要包括林地管理、林權(quán)管理、森林資源利用管理、森林資源調(diào)查管理和森林資源管理政策法律體系；三是森林資源監(jiān)督，主要包括森林資源監(jiān)督、專項(xiàng)檢查、專項(xiàng)調(diào)查、監(jiān)督報(bào)告等。如圖3-1所示。

圖3-1　森林資源管理體系

二、森林資源管理體制

目前，我國從上至下森林資源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置為國家林業(yè)局—森林資源管理司—?。▍^(qū)、市）林業(yè)廳（局）—地（市）林業(yè)局森林資源管理科—縣（市）級(jí)林業(yè)（管）局森林資源管理股。寧夏賀蘭山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局為國家法律法規(guī)授權(quán)行政管理職能的公共效益型全額撥款事業(yè)單位，直屬寧夏回族自治區(qū)林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)，森林資源管理機(jī)構(gòu)按局—站—點(diǎn)設(shè)置。

賀蘭山森林資源行政管理的主要任務(wù)包括宣傳貫徹林業(yè)政策法規(guī)，審核林地征用占用，規(guī)劃林業(yè)土地利用，管理木材經(jīng)營加工單位的審批管理，林政稽查和木材檢查管理；森林采伐限額編制，森林資源統(tǒng)計(jì)年報(bào)，林木采伐許可證管理和核發(fā)，森林資源調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)及調(diào)查隊(duì)伍管理，森林經(jīng)營方案編制與實(shí)施，森林資源管理新技術(shù)的開發(fā)、研究、試驗(yàn)、推廣及資源管理人員的培訓(xùn)，破壞森林資源案件的行政查處，森林資源管理實(shí)績考評(píng)等。

為適應(yīng)林業(yè)建設(shè)發(fā)展的需要，1989年，林業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于建立全國森林資源監(jiān)測(cè)體系的通知》，開始在全國范圍內(nèi)建立由國家森林資源監(jiān)測(cè)、地方森林資源監(jiān)測(cè)和資源信息管理系統(tǒng)組成的全國森林資源監(jiān)測(cè)體系，并在直屬4個(gè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院的基礎(chǔ)上設(shè)立了東北、華東、西北、中南4個(gè)區(qū)域森林資源監(jiān)測(cè)中心，逐步形成了比較完善的森林資源監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。賀蘭山森林資源監(jiān)測(cè)體系在寧夏林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院的技術(shù)指導(dǎo)下于1990年建立。

賀蘭山森林資源監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)本區(qū)域森林資源清查、森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查、作業(yè)設(shè)計(jì)調(diào)查、年度森林資源專項(xiàng)核（調(diào)）查、專業(yè)調(diào)查和森林資源與生態(tài)狀況的監(jiān)測(cè)等，完成森林資源監(jiān)測(cè)任務(wù)，為本區(qū)域宏觀決策、林業(yè)規(guī)劃計(jì)劃編制、林業(yè)生產(chǎn)單位的經(jīng)營活動(dòng)等提供技術(shù)支撐和信息服務(wù)。

三、森林資源管理制度

森林資源管理制度是森林資源管理的基礎(chǔ)保障，森林資源管理制度的制定和完善是森林資源管理工作中的重要部分。目前我國森林資源管理制度，主要有林地林權(quán)管理制度、森林資源利用管理制度、森林資源監(jiān)督制度、森林資源監(jiān)測(cè)制度等組成。

20世紀(jì)80年代以來，國家先后出臺(tái)了《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《防沙治沙法》《農(nóng)村土地承包法》等6部與森林資源經(jīng)營管理直接相關(guān)的法律；《森林法實(shí)施條例》《退耕還林條例》《森林采伐更新管理辦法》等14部林業(yè)行政法規(guī)；《林木林地權(quán)屬登記管理辦法》《占用征用林地審核審批管理辦法》《林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》等31件林業(yè)部門規(guī)章。此外，各地還出臺(tái)了地方性法規(guī)、規(guī)章300余件。森林資源管理政策法律法規(guī)為依法強(qiáng)化森林資源管理提供了法律依據(jù)，也是森林資源管理其他制度的前提和基礎(chǔ)，而林地林權(quán)管理制度、森林資源利用管理制度、森林資源監(jiān)督制度、森林資源監(jiān)測(cè)制度則是森林資源管理中各個(gè)側(cè)面的系列制度，這兩部分內(nèi)容是一個(gè)整體，相互補(bǔ)充。

（一）林地林權(quán)管理制度

林地是林木資源發(fā)展與培育的基礎(chǔ)，是進(jìn)行林業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的重要物資條件。我國林地林權(quán)管理主要包括：

1.林地管理制度

林地，即林業(yè)用地的簡稱。是森林資源的核心組成部分，也是森林、林木和依托森林生存的野生動(dòng)物、植物、微生物等生長發(fā)育的基礎(chǔ)。林地管理的核心是用途管制，《森林法》和《森林法實(shí)施條理》對(duì)林地使用、管理、林地權(quán)屬證書的發(fā)放作了明確的規(guī)定，把保護(hù)林地作為保護(hù)和培育森林資源的重要內(nèi)容，納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)管理責(zé)任制的政績考核指標(biāo)之一，對(duì)制止毀林開墾、濫用、占用林地起到了積極的作用。

隨著林地管理制度的完善和林地管理的逐漸規(guī)范，我國相繼出臺(tái)了《占用征用林地審核審批管理辦法》（2001）、《占用征用林地審核審批規(guī)范》（2001）、《森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理暫行辦法》（2002）等，對(duì)征占用林地審核審批的權(quán)限、程序和森林植被恢復(fù)費(fèi)的征收、使用管理等都作出了詳細(xì)的規(guī)定。林地管理工作不斷加強(qiáng)，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范林地所有權(quán)和使用權(quán)的登記工作，維護(hù)林地所有者和使用者的合法權(quán)益，保持林地的穩(wěn)定性起到了法律保障作用。

2.林權(quán)管理制度

林權(quán)是指森林、林木、林地的所有者和使用者依法對(duì)森林、林木、林地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，即森林資源所有權(quán)和使用權(quán)。林權(quán)管理是指各級(jí)人民政府及其林業(yè)主管部門依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，對(duì)森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)實(shí)施保護(hù)和管理的行為。

新中國的林權(quán)管理始于1950年的《憲法》關(guān)于“森林屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外”的規(guī)定。1981年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，要求開展穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)，劃定自留山，制定和落實(shí)林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制為主的林業(yè)“三定”工作。1998年頒布修正的《森林法》和2000年出臺(tái)的《森林法實(shí)施條例》，進(jìn)一步對(duì)林權(quán)管理和林權(quán)證發(fā)放等作出了明確具體的規(guī)定。為進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)登記發(fā)證工作，國家林業(yè)局2000年發(fā)布了《林木、林地權(quán)屬登記管理辦法》，并制定了全國統(tǒng)一的林權(quán)證式樣。

（二）森林資源監(jiān)測(cè)制度

森林資源監(jiān)測(cè)是森林資源經(jīng)營管理的核心工作之一，也是林業(yè)管理的重要基礎(chǔ)性工作。開展森林資源監(jiān)測(cè)，定期掌握森林資源消長和生態(tài)狀況變化情況，是《森林法》及《森林法實(shí)施條例》賦予林業(yè)部門的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》賦予各級(jí)政府的一項(xiàng)重要使命。因此，加強(qiáng)賀蘭山森林資源監(jiān)測(cè)工作，建立適應(yīng)林業(yè)快速發(fā)展的森林資源與生態(tài)狀況綜合監(jiān)測(cè)體系，是落實(shí)“依法治林、科技興林”方針的前提和重要內(nèi)容。

賀蘭山森林資源監(jiān)測(cè)工作從20世紀(jì)50年代在國有林區(qū)開展森林經(jīng)理調(diào)查開始，20世紀(jì)60年代引入了以數(shù)理統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)的抽樣技術(shù)，20世紀(jì)90年代以來，在“四五”“五五”“六五”清查的基礎(chǔ)上，將賀蘭山森林資源納入寧夏森林資源總體，建立了森林資源清查體系。隨著林業(yè)的發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的日益重視和加強(qiáng)，寧夏按照國家林業(yè)局的要求，又陸續(xù)開展了野生動(dòng)植物資源、濕地資源、荒漠化、沙化土地資源、森林自然災(zāi)害以及森林生態(tài)環(huán)境定位觀測(cè)等監(jiān)測(cè)內(nèi)容。為適應(yīng)森林經(jīng)營管理和林業(yè)建設(shè)的需要，第六次森林資源清查增加了林木權(quán)屬、病蟲害等級(jí)等項(xiàng)內(nèi)容，擴(kuò)充了清查信息內(nèi)涵。特別是2004年啟動(dòng)的第七次全國森林資源清查，為適應(yīng)林業(yè)五大轉(zhuǎn)變和跨越式發(fā)展的需要，增加了反映森林生態(tài)、森林健康、土地退化等方面的指標(biāo)和評(píng)價(jià)內(nèi)容，遙感、 GPS等高新技術(shù)得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。

50多年來，國家先后制定頒布了60多項(xiàng)森林培育、經(jīng)造利用、資源監(jiān)測(cè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程和規(guī)范。逐步形成了每5年一次的全國森林資源清查制度，每10年一次的森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查和森林資源檔案年度更新制度，為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的作業(yè)設(shè)計(jì)調(diào)查制度，每年進(jìn)行的全國森林資源采伐限額執(zhí)行情況檢查、全國營造林綜合核查、林地征占用調(diào)查等核（調(diào)）查制度以及林業(yè)專業(yè)調(diào)查制度等為主要內(nèi)容的森林資源監(jiān)測(cè)制度。基本形成了以全國森林資源連續(xù)清查為主體，以專項(xiàng)核（調(diào)）查和林業(yè)專業(yè)調(diào)查為補(bǔ)充，以地方森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查為輻射的全國森林資源監(jiān)測(cè)體系。賀蘭山森林資源監(jiān)測(cè)也隨著國家監(jiān)測(cè)體系的完善逐步建立。