(一)現(xiàn)實(shí)背景

眾所周知，政府作為公共利益代表的獨(dú)特地位，決定了其必然是社會(huì)最主要的信息生產(chǎn)者、使用者和發(fā)布者，其所生產(chǎn)并管理的信息占社會(huì)信息總量的絕對(duì)主導(dǎo)地位，信息資源主要集中在政府手中。但政府信息資源管理過(guò)程中所存在的種種問(wèn)題表明，政府并不是全能的，公共信息資源管理體系需要注入新的主體、新的視角。

1.觀念的誤區(qū):公共信息資源管理概念的狹窄化

社會(huì)結(jié)構(gòu)按照公共利益與私人利益被無(wú)一例外地劃分為公域和私域兩部分，社會(huì)信息資源可由此分為公共信息資源和私人信息資源，二者的有效管理與協(xié)調(diào)發(fā)展共同促進(jìn)了社會(huì)信息化水平的提高，最終實(shí)現(xiàn)信息的效用價(jià)值，促進(jìn)信息共享直至影響經(jīng)濟(jì)的繁榮和社會(huì)的發(fā)展(如圖1-1所示)。

綜觀大眾傳媒、政府文件、政府網(wǎng)站，公共信息、公共信息資源等概念并不是什么新名詞，隨著信息時(shí)代的來(lái)臨，其出現(xiàn)的概率越來(lái)越高，僅在百度中搜索有關(guān)“公共信息資源”的網(wǎng)頁(yè)就有8830篇。但無(wú)論是在西方國(guó)家還是在中國(guó)，人們習(xí)慣上均以政府信息資源統(tǒng)合公共信息資源，這不僅是一種傳統(tǒng)觀念，認(rèn)為公共物品只能由政府來(lái)提供，而且也與全能控制型的政府管理職能有密切關(guān)系，其后果是部分公共信息資源處于政府信息資源管理與企業(yè)和社會(huì)信息資源管理的邊緣化地帶，信息壟斷、信息尋租嚴(yán)重抑制了公共信息資源效用價(jià)值的充分發(fā)揮。

圖1-1　信息社會(huì)發(fā)展的邏輯結(jié)構(gòu)圖

盡管人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了信息資源在社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的關(guān)鍵地位，美國(guó)把公共信息資源視做國(guó)家重要的戰(zhàn)略資源，歐洲則將包括政府信息在內(nèi)的所有公共領(lǐng)域的信息資源作為當(dāng)今社會(huì)最主要的還未開(kāi)發(fā)的資產(chǎn)，同時(shí)也是阻礙信息社會(huì)“新經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的基本因素，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府公共信息管理職能的發(fā)揮。但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，信息資源管理的工具性價(jià)值表現(xiàn)得更為突出，人們往往把公共信息資源管理視為一項(xiàng)純粹的、技術(shù)性很強(qiáng)的政府業(yè)務(wù)管理活動(dòng)，把信息當(dāng)成被動(dòng)的管理要素和行政工具，僅側(cè)重于技術(shù)的提升和推進(jìn)，突出信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息系統(tǒng)的推廣，而忽視了上述投入所圍繞的中心是滿足用戶需求的信息資源的獲取與利用，信息資源開(kāi)發(fā)建設(shè)的原動(dòng)力明顯不足。

2.政府公共信息資源管理的低效

便利而公平地獲取公共信息和公共服務(wù)永遠(yuǎn)是開(kāi)放和民主政府的一個(gè)目標(biāo)^[1]，但長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)公共信息資源管理概念、內(nèi)容、方式、渠道以及程序等認(rèn)識(shí)的片面，不僅導(dǎo)致政府行政系統(tǒng)內(nèi)部公共管理與公共決策所需信息資源因過(guò)剩閑置缺少協(xié)調(diào)與專業(yè)化服務(wù)而浪費(fèi)，而且單一化的政府信息資源管理體制、運(yùn)行機(jī)制也使掌握在政府手中的公共信息資源一直處于封閉或半封閉狀態(tài)，難以為社會(huì)所利用，公眾無(wú)法通過(guò)簡(jiǎn)便正常的途徑獲取本應(yīng)公開(kāi)的公共信息資源。一方面，在客觀上造成了大量公眾急需的信息資源匱乏，并由此導(dǎo)致公共信息資源配置的失衡、信息資源管理成本攀升甚至信息尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)等，公共信息資源共享性程度大大降低;另一方面，“政府的行政機(jī)制本身并非不要成本，實(shí)際上有時(shí)它的成本大得驚人”。^[2]如火如荼的信息化浪潮也加大了政府信息資源管理的開(kāi)支和機(jī)構(gòu)人員的增加，單純從資金及組織規(guī)模角度判斷，政府已經(jīng)成為當(dāng)前各國(guó)信息市場(chǎng)的第一大客戶。但是，“政府網(wǎng)站如果不能運(yùn)用新的技術(shù)使政府信息和服務(wù)為所有公眾所獲取利用，就會(huì)帶來(lái)新的社會(huì)排斥和直接獲取政府服務(wù)的壟斷”。^[3]我國(guó)一些政府部門(mén)在硬件設(shè)施上不計(jì)成本的盲目投資與支撐電子政務(wù)的公共信息資源供給的嚴(yán)重匱乏已經(jīng)成為鮮明對(duì)照。

在美國(guó)，電子政務(wù)的成功進(jìn)一步提升了政府公共信息服務(wù)水平，政府官員的重要活動(dòng)及演講、政府工作的最新動(dòng)態(tài)、與民眾生活息息相關(guān)的公共服務(wù)信息、政府工作相關(guān)研究等，都能及時(shí)通過(guò)各類政府網(wǎng)站與公眾見(jiàn)面，據(jù)調(diào)查，有3/4的電子政府用戶表示電子政府使他們獲取政府公共服務(wù)信息變得更為簡(jiǎn)易和便利。這也說(shuō)明，控制和占有公共信息并不能推動(dòng)政府組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，公共信息資源的全社會(huì)共享是提升政府效能、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的必然途徑，但“從信息型電子政府到交互型電子政府的轉(zhuǎn)變是巨大的，這種轉(zhuǎn)變需要以政府和公眾之間有效的信息交換為基礎(chǔ)”。^[4]

在我國(guó)，出于安全保密和部門(mén)小團(tuán)體利益的需要，行政信息透明度不高，政府公共信息資源管理存在著嚴(yán)重缺陷，如“北京市政協(xié)2005年請(qǐng)市民挑選重點(diǎn)督辦提案的活動(dòng)，引來(lái)市民的熱情參與。但有些出人意料的是，市民最希望加強(qiáng)政府網(wǎng)站的政務(wù)公開(kāi)”。^[5]盡管1999年40多家國(guó)家部委共同倡議發(fā)起了“政府上網(wǎng)工程”，電子政務(wù)建設(shè)步伐大大加快，根據(jù)“2006年中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估報(bào)告”，截至2006年11月，我國(guó)各級(jí)政府網(wǎng)站平均擁有率已達(dá)85.6%，其中，國(guó)務(wù)院部門(mén)網(wǎng)站擁有率為96.1%，省級(jí)政府網(wǎng)站擁有率達(dá)96.9%，增長(zhǎng)迅速。但從政府網(wǎng)站的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，政府日常辦公事務(wù)與網(wǎng)站相關(guān)服務(wù)結(jié)合比較緊密和非常緊密的政府網(wǎng)站比例為13%和52.2%，結(jié)合不太緊密的政府網(wǎng)站比例為27.2%，基本沒(méi)有結(jié)合的政府網(wǎng)站比例為4.3%。^[6]許多政府網(wǎng)站基本上屬于裝飾性的現(xiàn)代“形象工程”，不僅政府系統(tǒng)內(nèi)部站點(diǎn)之間信息資源共享程度低，信息失真、不對(duì)稱現(xiàn)象嚴(yán)重，而且信息公開(kāi)制度不夠完善，面向公眾的信息服務(wù)項(xiàng)目少，信息適用性不強(qiáng)，更新速度慢，“空超級(jí)鏈接”等成為當(dāng)前政府網(wǎng)站的軟肋，政府與社會(huì)之間雙向互動(dòng)式信息交流并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，公共信息資源的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益難以充分發(fā)揮。

除上述問(wèn)題外，政府公共信息資源管理的模式方法對(duì)整個(gè)社會(huì)信息資源的開(kāi)發(fā)建設(shè)還具有直接放大效應(yīng)，在制度提供、管理體制以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面牽制和影響社會(huì)其他部門(mén)信息資源開(kāi)發(fā)建設(shè)的總體步伐，并對(duì)我國(guó)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及社會(huì)信息化程度的提高有促進(jìn)和帶動(dòng)作用(見(jiàn)表1-1、表1-2)。因此，《信息產(chǎn)業(yè)“十五”計(jì)劃綱要》中把我國(guó)信息資源開(kāi)發(fā)利用滯后的主要原因歸結(jié)為“信息資源開(kāi)發(fā)和有償使用的市場(chǎng)機(jī)制還未形成，信息知識(shí)產(chǎn)權(quán)缺乏保障;對(duì)信息資源開(kāi)發(fā)利用的深度不夠，整體認(rèn)識(shí)不足;信息資源開(kāi)發(fā)管理體制不健全;基礎(chǔ)工作薄弱，信息服務(wù)業(yè)弱小”。同時(shí)，政府信息資源管理體制的變革需要以成熟的社會(huì)環(huán)境為依托，公共信息資源開(kāi)發(fā)利用的社會(huì)化會(huì)推動(dòng)和促進(jìn)政府信息資源管理制度的健全與完善。

表1-1　中國(guó)政府網(wǎng)站政務(wù)信息、公眾服務(wù)建設(shè)情況^[7]

表1-2　中國(guó)城市政府門(mén)戶網(wǎng)站在線服務(wù)力情況

注:數(shù)據(jù)來(lái)源于2004年中國(guó)城市政府門(mén)戶網(wǎng)站調(diào)查

3.第三部門(mén)的崛起，公共信息資源管理不得不正視的話題

長(zhǎng)期以來(lái)，政府公共信息資源管理的絕對(duì)性地位被默認(rèn)為不可移易的原則，因而，圍繞信息化浪潮所展開(kāi)的一系列組織管理變革均將重心放在政府，似乎只有政府才能夠滿足公眾信息需求，履行公共信息資源管理的職責(zé)。然而，由于個(gè)人信息向公共信息的自然轉(zhuǎn)化以及公共信息向個(gè)人信息的延伸，純粹公域和私域的界限日漸模糊，“并不是所有的公共信息資源必然存在于社會(huì)公共領(lǐng)域”。^[8]信息資源的公共性也只能是相對(duì)意義上的公共性，往往是針對(duì)特定對(duì)象和用途的公共信息資源，有些甚至是從個(gè)人信息資源轉(zhuǎn)化而來(lái)，在管理的主體和運(yùn)行方式上為其他組織和市場(chǎng)模式的介入打開(kāi)了方便之門(mén)。

相對(duì)于政府而言，占社會(huì)絕大多數(shù)的公眾由于個(gè)體的分散性和信息素質(zhì)、觀念認(rèn)知差異，在公共信息資源的搜集、整理以及獲取等方面，始終處于弱勢(shì)地位，需要有掌握基層信息需求、能夠靈活提供簡(jiǎn)單信息服務(wù)并對(duì)政府信息行為有一定監(jiān)督能力的社會(huì)信息機(jī)構(gòu)(主要是第三部門(mén))來(lái)填補(bǔ)空白。從政治學(xué)的角度看，“現(xiàn)代政府與現(xiàn)代社會(huì)是互相依存、互為條件的。有一個(gè)擁有無(wú)限權(quán)利、包攬全部社會(huì)事務(wù)的全能政府，就不可能同時(shí)存在一個(gè)自主、發(fā)達(dá)的社會(huì)”。^[9]20世紀(jì)80年代以來(lái)，伴隨著“全球化的社團(tuán)革命”，第三部門(mén)在世界范圍內(nèi)得到空前發(fā)展，國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力格局也發(fā)生了變遷，新公共管理運(yùn)動(dòng)以及公共服務(wù)的民營(yíng)化等都需要依托企業(yè)和第三部門(mén)的積極介入。同時(shí)，“公益物品和服務(wù)的提供與其生產(chǎn)相區(qū)分，開(kāi)啟了最大的可能性，來(lái)重新界定其公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)職能。在服務(wù)提供方面，根據(jù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)可以維持公共控制，同時(shí)還允許在生產(chǎn)公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)之間發(fā)展越來(lái)越多的競(jìng)爭(zhēng)”。^[10]政府公共信息資源管理職能的履行并不等同于政府公共信息資源的壟斷式管理，公共信息資源開(kāi)發(fā)建設(shè)中大量的社會(huì)性、群眾性、公益性甚至是服務(wù)性職能事實(shí)上可以并已經(jīng)由企業(yè)及非營(yíng)利性組織承擔(dān)，公共信息資源管理的社會(huì)化市場(chǎng)化條件已經(jīng)具備。2000年7月，八國(guó)集團(tuán)在日本沖繩發(fā)起并成立的“數(shù)字機(jī)遇特別工作組”(Digital Opportunities Task Force，DOT Force)不僅由八國(guó)集團(tuán)成員和一些發(fā)展中國(guó)家政府代表組成，而且還吸引了11個(gè)私人部門(mén)的代表、7個(gè)國(guó)際組織和8個(gè)民間組織、非政府組織和非營(yíng)利組織的代表參加，表明公共信息資源開(kāi)發(fā)利用的政府界限已經(jīng)突破，政府組織與非政府組織圍繞信息資源各環(huán)節(jié)的廣泛合作勢(shì)在必行。

隨著政府機(jī)構(gòu)改革的不斷深入和單位制的解體，我國(guó)原有的國(guó)有事業(yè)型單位或者成為非政府公共機(jī)構(gòu)，或者成為企業(yè)或民辦非企業(yè)單位，這三者都是構(gòu)成中國(guó)第三部門(mén)的重要組成部分。在公共信息資源管理方面，第三部門(mén)所發(fā)揮的作用不容忽視，如中國(guó)科學(xué)院不僅有數(shù)量眾多的研究機(jī)構(gòu)信息中心，也有多個(gè)專門(mén)的數(shù)據(jù)資源中心，中科院科學(xué)數(shù)據(jù)庫(kù)已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)信息量最大、學(xué)科專業(yè)最廣、服務(wù)層次最高、綜合性最強(qiáng)的科技信息服務(wù)系統(tǒng)。早在1999年，我國(guó)8家著名的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站宣布成立“中國(guó)ICP聯(lián)合發(fā)展高層會(huì)議”，成為國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)第一個(gè)行業(yè)自律性組織，來(lái)自社會(huì)的第三部門(mén)把信息技術(shù)背景與社會(huì)資金管理等優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，在公共信息資源的開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

盡管如此，與等待開(kāi)發(fā)的龐大公共信息資源相比，由于管理體制、觀念習(xí)慣乃至資金技術(shù)等因素的制約，特別是未能理順政府信息資源管理與公共信息資源開(kāi)發(fā)建設(shè)的關(guān)系，導(dǎo)致第三部門(mén)以及企業(yè)組織參與公共信息資源開(kāi)發(fā)建設(shè)的外在條件與環(huán)境并未成熟，因而，作用領(lǐng)域十分有限，公共信息資源開(kāi)發(fā)水平不高，也暴露出一些問(wèn)題，甚至在個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了公共信息資源私有化的傾向，同時(shí)遇到了諸如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法律規(guī)范以及行業(yè)準(zhǔn)入等障礙，公共信息資源短缺與閑置狀態(tài)并存，第三部門(mén)和企業(yè)參與公共信息資源管理的廣度、深度與公眾信息需求不相適應(yīng)。

4.公共信息獲取的非均衡趨勢(shì)加劇

國(guó)外有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，“信息獲取的改進(jìn)會(huì)使政府更加透明，但假如公眾缺少參與政治過(guò)程的相關(guān)知識(shí)，他們將很快地被單純的海量信息所淹沒(méi)”。^[11]與私人信息資源相比，公共信息資源具有天然的共享性，只有最大范圍地傳播利用從而產(chǎn)生新的信息、知識(shí)和生產(chǎn)力才能真正實(shí)現(xiàn)其效用價(jià)值。2003年9月，聯(lián)合國(guó)信息素質(zhì)專家會(huì)議發(fā)表的《布拉格宣言:走向信息素質(zhì)社會(huì)》，明確提出信息技術(shù)、信息資源和信息素質(zhì)是現(xiàn)代信息社會(huì)的主要構(gòu)成要素。然而，與信息資源表現(xiàn)形式的多樣化、數(shù)字信息資源的日趨豐富相比較，因體制、機(jī)制原因以及信息素質(zhì)差距等導(dǎo)致的公眾信息獲取能力并沒(méi)有較大改觀。

一方面，公共信息資源的非均衡分布狀態(tài)并沒(méi)有改善，政府依然占據(jù)著80%以上的社會(huì)信息資源，能公開(kāi)查詢利用的比例依然很低，政府與公眾之間的信息不對(duì)稱情況無(wú)法根除。另一方面，不同國(guó)家間、地區(qū)間以及不同社會(huì)階層間的信息獲取、利用程度反差較大，據(jù)2006年全球互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)信息跟蹤報(bào)告顯示，全世界網(wǎng)民總數(shù)已達(dá)1 076 203 987，而整個(gè)非洲大陸只有32 765 700，北美卻達(dá)到231 001 921，是非洲網(wǎng)民數(shù)的7倍，與互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量的非均衡擴(kuò)散相一致的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共信息資源獲取利用能力的地區(qū)差異(見(jiàn)圖1-2)。^[12]萬(wàn)維網(wǎng)聯(lián)盟估計(jì)對(duì)于殘疾人用戶而言，超過(guò)90%的網(wǎng)站是不可獲取信息的，特別是電子政府網(wǎng)站，98%的電子政府網(wǎng)站不能獲取信息。^[13]我國(guó)第19次互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告表明，在不同職業(yè)的網(wǎng)民數(shù)量分布中，學(xué)生、企事業(yè)單位工作人員成為主流，占70.8%，而農(nóng)民只占0.4%，在地區(qū)分布上，寧夏、青海、西藏三省區(qū)的網(wǎng)民總數(shù)合計(jì)只有95萬(wàn)人，只是廣東省網(wǎng)民數(shù)的5.19%，城鄉(xiāng)之間東西部地區(qū)間的信息獲取差距十分突出。

由信息獲取和信息擁有導(dǎo)致的貧富差距即信息鴻溝問(wèn)題已經(jīng)引起國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注，目前，對(duì)網(wǎng)上信息和服務(wù)的平等獲取已經(jīng)成為當(dāng)前社會(huì)公平的新的重要領(lǐng)域，2000年7月在日本沖繩召開(kāi)的八國(guó)峰會(huì)上通過(guò)的《全球信息社會(huì)沖繩憲章》指出，全球“數(shù)字鴻溝”的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大，已經(jīng)成為嚴(yán)重的世界性問(wèn)題。2003年12月在日內(nèi)瓦召開(kāi)的世界信息社會(huì)高峰論壇強(qiáng)調(diào)信息社會(huì)的根本目標(biāo)在于提高個(gè)人、組織和社區(qū)的知識(shí)和信息獲取能力，要加強(qiáng)信息資源開(kāi)發(fā)與協(xié)作，促進(jìn)信息資源共享，保障信息獲取與表達(dá)的基本人權(quán)，并倡議發(fā)達(dá)國(guó)家每年以不少于GDP 0.7%的額度向不發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)提供信息和教育幫助?！?005聯(lián)合國(guó)全球電子政務(wù)準(zhǔn)備情況報(bào)告》指出，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間存在著嚴(yán)重的信息獲取分化，并提出建立一個(gè)為所有公民平等獲取信息機(jī)會(huì)的包容性社會(huì)。

圖1-2　全球不同地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)用戶普及比例的比較

(注:我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)普及率只有9.4%)