推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是一個全新的命題，也是全面深化改革的焦點和亮點。過去十幾年里，國際社科文獻中最為流行的術(shù)語之一便是“治理”。但是相關(guān)概念進入我們黨的文件還是首次。其新意有二：一是首次把“國家治理”問題提上了國家建設(shè)的重要議事日程，意義重大；二是進一步提出國家治理體系和能力的現(xiàn)代化，大大豐富了我國現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)涵。本文擬從理論與實際、歷史與現(xiàn)實、國內(nèi)與國際相結(jié)合的角度，針對我國國家治理現(xiàn)代化的問題進行若干探討。

　　 不同語境下的“治理”涵義

　　 “治理”是20世紀末開始在國際上出現(xiàn)的一個政治與公共管理的新術(shù)語，是相對于“統(tǒng)治”而言的一種政治管理的新范式。在西方語境中，“治理”意味著“去國家化”、“去中心化”，以合作替代強制。從國際政治層面看，治理主要是顛覆以現(xiàn)代主權(quán)國家、民族國家為基礎(chǔ)的威斯特伐利亞秩序，強調(diào)無政府的治理，或者是后國家主義的世界秩序，淡化主權(quán)國家或者政府的作用，主張“全球治理”。從國內(nèi)政治層面看，強調(diào)的是“多元共治”或“多中心治理”，國家或者政府只是“多中心”當中的一個中心，這對現(xiàn)代以來以國家為中心的政府模式提出了挑戰(zhàn)。在政治制度上，主張顛覆代議民主制和理性官僚制，提出所謂的參與民主、協(xié)商民主等后現(xiàn)代的民主理論。

　　 “治理”彰顯了現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的沖突。它是西方后現(xiàn)代社會的概念，是試圖超越西方以往的現(xiàn)代性。西方國家已經(jīng)完成了政治現(xiàn)代化，其最重要的標志就是建立了民主政治中的代議制和公共行政中的官僚制。對西方而言，這些結(jié)構(gòu)已經(jīng)過于成熟了，需要稍微做一些“解構(gòu)”。這種背景下，西方一些學(xué)者關(guān)注的問題是，作為代議制主體的選舉競爭不足以充分表達民主政治的豐富內(nèi)涵，人民要有更多的參與渠道；官僚制非民眾所能控制，需要對此進行改造以期行政系統(tǒng)對人民更負責任?！爸卫怼钡母拍畋銘?yīng)運而生，其政治背景是多元共治，打破政府的壟斷性。當然治理概念也用在聯(lián)合國、世界銀行等組織針對第三世界提出的一些發(fā)展措施，這就和一般西方國家提的“治理”語境有所不同。

　　 在“治理”的框架中，政府不過是多元政治構(gòu)架中的一元，各個治理主體之間是平等的伙伴關(guān)系，而民主、法治還是承認政府的絕對優(yōu)勢，只不過要對政府的權(quán)力加以限制而已，所以治理的概念比民主和法治要激進得多。一直以來，國家的事就是政府說了算，現(xiàn)在政府和非政府組織以及社會的廣泛參與要形成一個多元共治的局面。但是這在西方也沒有完全做到，政府在國家事務(wù)中依然占據(jù)絕對優(yōu)勢，而不僅僅是多元中的一元。比如遇到金融危機，主要還是政府在“救市”，雖然西方的確更為多元，社會自治更為強大。在中國目前的時空條件下，更不可能一下子走到這一步，包括執(zhí)政黨在內(nèi)的政府力量在整個治理結(jié)構(gòu)中依然處在核心地位，這是中國與西方的“治理”在內(nèi)涵上的不同之處。

　　 因此，西方學(xué)術(shù)界的“治理”涵義，更多是后現(xiàn)代的產(chǎn)物；但是在中國，現(xiàn)代性問題或者說現(xiàn)代化的問題是第一位的問題。我們與西方國家相比所不同的地方在于，西方更多的是從現(xiàn)代社會向后現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型，而我們主要還處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程。

　　 在我國，“國家治理”概念的提出，重點應(yīng)當解決西方發(fā)達國家已經(jīng)完成的、而我們還沒完成的那些任務(wù)，包括民主法治，完善民主代議制，樹立法治的權(quán)威，建立理性官僚制度，政府依法行政，這些方面中國的路還很長。所以提出治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題，在中國首先還是解決政治現(xiàn)代性的問題，尤其是要建構(gòu)現(xiàn)代國家，而不是把重點放在國家以外。在國家制度完善的基礎(chǔ)上，形成市場、社會和公民參與的多中心“治理”局面。所以，中國面臨的是兩重任務(wù)，首先是把國家建設(shè)好；其次在國家建設(shè)的同時，發(fā)揮國家以外的力量參與治理。“治理”本來是側(cè)重于后者，但是我們有特殊的國情，國家自身的建設(shè)不能沒有。因此，盡管學(xué)界對于“國家治理”這個概念有爭議，因為“治理”本來應(yīng)當是去國家化、去中心化的，但是在中國，要實現(xiàn)良好的治理或者說“善治”，首先還是要解決國家自身的治理問題和現(xiàn)代化問題，因此提出“國家治理”的概念還是很有意義的。

　　 從這種語境出發(fā)，對于“國家治理”這一概念，可以分兩個層次理解：一是對國家進行治理，國家是治理的對象，這里的“國家”是一個廣義的概念，而“治理”則可以理解為多元共治，即國際上使用的governance；二是由國家進行治理，這里國家由治理的對象變成治理的主體，其含義是國家權(quán)力，與政府大體相同，而這里的“治理”則是“統(tǒng)治和管理”的縮寫，與governance聯(lián)系不大，基本上還是government的含義。因此，中國語境下的“國家治理”兼具“統(tǒng)治和管理”與“多元共治”的雙重含義，本質(zhì)上是現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的緊張關(guān)系。

　　 構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系要更加注重程序和制度

　　 可見，“國家治理”這個概念隱含著政治上的一元（國家中心） 與多元（多中心）、現(xiàn)代與后現(xiàn)代的內(nèi)在張力。在我國現(xiàn)階段，最需要關(guān)注的還是政治現(xiàn)代化的問題，是如何把國家（政府） 這個中心搞好的問題。

　　 有鑒于此，我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先需要政府自身的現(xiàn)代化，實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型。政府不轉(zhuǎn)型，市場在資源配置中就無法起決定性作用?？梢哉f，政府簡政放權(quán)的程度有多大，市場在資源配置中所起的決定性作用就有多大。當然，政府改革不完全等于簡政放權(quán)。有些權(quán)力要放掉，但有些職能還要加強。當前政府改革面臨的最大問題，就是政府不該管的管得太多，而該管的卻沒有管好。十幾年前，諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者弗里德曼就有一個很有見地的觀點，他說：中國的政府是究竟太大還是太??？答案是既太大又太小，在干預(yù)經(jīng)濟和控制投資方面太大；但是在提供法治、公共物品和公共服務(wù)方面又太小。十幾年過去了，他對中國政府存在的病癥，現(xiàn)在看來這個穴點得依然非常準，問題依然沒有解決，現(xiàn)在政府依然面臨大量的職能越位、缺位和錯位的狀況。因此，現(xiàn)在政府改革很重要的一點就是要進行合理的職能定位，把該管的管好，把不該管的堅決放掉。

　　 然而，光有政府治理的改善，還不是國家治理。改進政府治理只是完善國家治理體系的第一個層面。從“統(tǒng)治”到“治理”的一字之差，最基本的差異在于，統(tǒng)治的主體一定是源于國家的公共機構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機構(gòu)即政府，也可以是市場、社會和公民。傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”是國家或政府一個中心發(fā)揮關(guān)鍵作用，而“治理”則是多中心的，國家或政府只是治理的一個中心，市場經(jīng)濟體系和公司企業(yè)是第二個中心，以非政府組織為主的社會組織是第三個中心，而公民及其直接參與則是第四個中心。這么多中心連接在一起就是一個理想的治理結(jié)構(gòu)。從這個意義來講，我們國家治理體系的建構(gòu)，不僅要改革政府，而且要讓市場、社會和公民發(fā)揮重要功能。

　　 因此，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在我國實際上至少包含三個層面的內(nèi)容。第一，是形成國家政府、市場、社會以及公民共同參與、良性互動的治理結(jié)構(gòu)，盡管這些主體的作用不是等量齊觀的，政府總體上起著更為主要的作用；第二，是改善政府治理，深化政府改革，前面主要講的是這個問題，其“政府”的含義是狹義的；第三，從廣義的“政府”含義上說，也要形成一個合理的治理結(jié)構(gòu)。從廣義來說，政府治理不僅僅是行政機構(gòu)，而是包括黨、人大、政府、政協(xié)四套班子在內(nèi)的治理結(jié)構(gòu)。除此之外，還要包括紀委、法院、檢察院三套機構(gòu)，嚴格說是七套機構(gòu)。當然，主要是其中的四套班子應(yīng)當形成一個好的治理體系。如何把黨委揮手、政府動手、人大舉手、政協(xié)拍手的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)，改變?yōu)辄h委執(zhí)政、人大議政、政府行政、政協(xié)參政的治理結(jié)構(gòu)，這是全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化更為艱巨的任務(wù)。

　　 毋庸置疑，強調(diào)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也說明目前我國的治理水平還不能完全適應(yīng)時代的要求。首先，現(xiàn)代化的政治是程序政治，而非人格化的政治，但在中國，人格化的政治結(jié)構(gòu)起更大的作用，這是我國治理現(xiàn)代化所面對的最重要問題?，F(xiàn)代政治更講究程序，但是中國則更重實體。政治學(xué)和法學(xué)有實體正義和程序正義，民主里有實質(zhì)民主和程序民主。中國人的政治習慣更偏重前者，我們做過很多民調(diào)，一般的老百姓對民主的定義是：“民主就是政府給老百姓做實事做好事”，解決民生就是民主。民主更體現(xiàn)所謂的“為民”內(nèi)容。林肯曾經(jīng)把民主定義為“民有” （of the people）、“民治”（by the people）、“民享” （for the people）。中國人側(cè)重于民享，政府為老百姓做事就叫民主。這屬于實體性的東西，是結(jié)果性的東西。簡言之，更多人把“民主”定義為“民生”，政府為老百姓做主，核心的理念是“為民”。這其實是繼承發(fā)揚了中國傳統(tǒng)上豐厚的“民本”思想。中國比較缺乏by the people的政治理念，by 就凸顯了程序性，你要經(jīng)過人民認可，通過一個程序執(zhí)政。中國傳統(tǒng)則是可以不經(jīng)過人民，就像一個家長自然地就對孩子負責。其實在傳統(tǒng)政治里，“家長制”不是壞概念。家長會很好地照顧孩子，一心一意地保護孩子。但是家長為孩子好，是不需要給孩子發(fā)言權(quán)的，不需要所謂的“程序”。我讓你吃什么你就吃什么，讓你喝什么你就喝什么。傳統(tǒng)中國有一對很典型的政治概念，“父母官”和“子民”，這里其實反映的是一種政治倫理要求，當官的像愛自己的孩子一樣來愛老百姓。這是實體性的政治要求，老百姓并沒有參與權(quán)。中國實際缺的就是老百姓的政治參與和程序正義、程序民主。我們傳統(tǒng)政治缺這些，現(xiàn)在從政治文化角度講這點還是比較弱。通過民調(diào)可以發(fā)現(xiàn)，人民還是著重要求政府為人民服務(wù)，對選舉競爭、分權(quán)制衡等并不是很關(guān)心。黨和政府也更強調(diào)立黨為公、執(zhí)政為民，這其實都反映了這種政治文化傳統(tǒng)。但是怎么依靠人民、通過人民來執(zhí)政，我們做的還是比較欠缺的。

　　 從一定意義上說，民主和專制的區(qū)別就是程序政治的區(qū)別。專制不要太多的程序，因為幾個人或者一個人說了算；民主則需要集眾人之意志，眾人之意志怎么能夠形成？用盧梭的話來講，“公意”怎么形成？或者“眾意”怎么形成？如果沒有一套制度和程序，那么到底聽誰的呢？這就要有一套程序和規(guī)則，把眾人的意志集中起來。不以一兩個人的政治意志為主。如何聚合多數(shù)人的政治意志，就一定需要程序，所以民主政治一定是程序政治，專制政治則不需要太多的程序，或者可以簡化程序。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要建立程序和制度。

　　 克服國家治理的碎片化狀態(tài)

　　 我國國家治理存在的一個問題是，看起來國家權(quán)力很大，但實際上是碎片化狀態(tài)，正如美國著名中國問題專家李侃如所說，中國實際上就是“支離破碎的權(quán)威主義”（Fragmented

　　 Authoritarianism），該整合的沒有整合，該制約的沒有制約。這就形成了部門主義、分散主義、地方主義尾大不掉，以及“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益?zhèn)€人化”的現(xiàn)象。

　　 這種政治權(quán)威碎片化的情況確實嚴重阻礙了中國的發(fā)展。特別是在市場經(jīng)濟和公共服務(wù)領(lǐng)域，大家感受得非常強烈，都是地方和部門出政策，讓人感到阻礙重重，非常不方便。有的輿論就指出，這種地域和部門的隔斷，甚至讓人們懷疑中國是否是一個單一制國家。所以，中共十八屆三中全會的決議中，令人吃驚地27次提到“統(tǒng)一”，這還沒有把“統(tǒng)一戰(zhàn)線”等“統(tǒng)一”的字眼算進去，僅僅意指中央統(tǒng)一管理、統(tǒng)一權(quán)威、統(tǒng)一市場等含義上的“統(tǒng)一”，超過了眾人矚目的“治理”一詞所出現(xiàn)的24次。這就說明中央在關(guān)注國家治理的多元化的同時，也在關(guān)注一體化的問題，著力解決公共事務(wù)的碎片化。多元化和一體化并不矛盾，是國家治理相反相成的兩個方面。我們要統(tǒng)一市場，統(tǒng)一政令，統(tǒng)一司法，只有這些方面統(tǒng)一了，我們才可能講均等化。如果政治和行政都是碎片化的，怎么能保證政策不碎片化？政治和行政結(jié)構(gòu)是本，政策和服務(wù)是末，原因沒有解決，就不可能在結(jié)果上予以解決。

　　 但統(tǒng)一絕對不等于獨裁專制。在西方民主國家，市場統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、司法統(tǒng)一，司法的判決一定能生效，但依然是民主政治。民主與統(tǒng)一不僅不矛盾，而且相輔相成。中國的問題是，該民主的不民主，該制約的沒制約，該放權(quán)的沒放權(quán)，該集中的沒集中，地方主義、部門主義很嚴重。一件事很多部門在管，造成“五龍治水”，部門之間來回踢皮球。地方主義嚴重，令不行，禁不止。

　　 同時需要注意的是，中國是大國，發(fā)展不平衡是一個基本的國情。資源短缺，發(fā)展不平衡，因此要統(tǒng)一政令也很難。就拿公共服務(wù)均等化來說，一些發(fā)達城市曾經(jīng)考慮過給外來流動人口均等的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)，但還是擔心出現(xiàn)“洼地效應(yīng)”，最后難以承受。所以這個現(xiàn)實壓力———城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，區(qū)域發(fā)展不平衡，對于決策者而言是個現(xiàn)實難題。事實上，現(xiàn)階段中國也很難完全做到各方面公共服務(wù)均等化。問題在于，現(xiàn)實做不到，但是口號喊得卻很響亮，把人的胃口吊得很高。這就造成了很大的社會挫折感。鄧小平搞改革比較聰明的地方，就是先給出明確的心理預(yù)期，即讓一部分人先富起來，等經(jīng)濟發(fā)展水平上去了，國力提高了，再帶動大家一起富起來。這個心理預(yù)期，大家都清楚?，F(xiàn)在的情況就是我們說的太多，實際做的又太少，成了語言的巨人、行動的矮子，產(chǎn)生了強烈的反差。不僅是公共服務(wù)，而且民主政治也是這樣，比如我們經(jīng)常講要民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，即“四個民主”，這比發(fā)達國家還要高得多。西方國家實際上只做到了“一個半”：民主選舉算是基本做到了，民主監(jiān)督做到了半個，民主管理和民主決策則基本沒有做到也無法做到，所以他們把民主的底線定義為選舉競爭，非常貼近現(xiàn)實。包括“協(xié)商民主”，雖然也是少數(shù)西方學(xué)者提出的概念，但在發(fā)達國家主要還是停留在概念和小范圍試驗階段，主流民主理論和實踐依然是以選舉競爭為主的代議民主，“協(xié)商民主”是西方也不敢輕易做的。我們的民主概念已經(jīng)進入后現(xiàn)代了，但實際政治程序還沒解決現(xiàn)代性的問題。這個問題需要引起重視。

　　 中國幅員遼闊，各地有各地的特點，確實也會有自己的措施。但是，總體而言，現(xiàn)代政治治理是要建立普遍性的框架，而不是要去建立多個特殊性制度。一般來說，現(xiàn)代政治的這種普遍性設(shè)計就體現(xiàn)在就低不就高。要建立大家都能做到的東西，所以關(guān)鍵是做什么。

　　 梳理民主與民生的時序邏輯

　　 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要理清發(fā)展時序，加強頂層設(shè)計，拿出改革的路線圖和時間表，一步一步加以實現(xiàn)，先解決什么，后解決什么，把容易做的先做，最難的放在最后。中國目前的很多問題，還是摸著石頭過河，缺乏理性的設(shè)計，這樣下去很危險。

　　 一個大的戰(zhàn)略性問題，是我們現(xiàn)在十分關(guān)注民生問題，這當然是重要的。但是另一個重要的問題是民主。那么，民生和民主，首先要解決哪一個？理論上我們先不說，先從經(jīng)驗上看，有沒有一個國家，民主政治的問題還沒有徹底解決，就能先解決好民生的？政治學(xué)總結(jié)發(fā)達國家的政治發(fā)展進程，概括為“三步走”。第一步是解決國家統(tǒng)一的問題，打破封建諸侯割據(jù)，將權(quán)力集中到國王手中，建立專制主義國家，形成所謂的國家主權(quán)。我們國家在毛澤東時代，就是完成第一步。目前實際上還沒有徹底解決碎片化問題，該統(tǒng)一的還沒有統(tǒng)一。碎片化不意味著民主。民主意味著強大的國家治理能力，意味著能建立強政府，令不行禁不止不是民主，無政府主義也不是民主。我們過去有誤解，認為民主會削弱國家能力，其實恰恰相反，民主意味著國家能力的增強，成功的民主國家必然是有著強大的國家能力，整合性非常強。西方首先通過王權(quán)專制， 亦即專制主（absolutism），把國家權(quán)力統(tǒng)一起來，英國是都鐸王朝，法國則是波旁王朝完成這個過程。統(tǒng)一的權(quán)力形成之后，就面臨著如何解決君主專制的問題，以及集中的權(quán)力要得到更廣泛認可的問題和新興資產(chǎn)階級參政的問題，這就是民主化問題。這就是1640年英國革命開始，到1789年法國大革命要解決的問題，一直延續(xù)到20世紀初，仍然是西方各國政治發(fā)展首要的問題。到了二戰(zhàn)之后，民生的問題成為了主要問題。民主政治確立之后，照樣有貧富差距拉大，人民教育醫(yī)療乃至吃飯問題，這會反過來造成民主政治的不穩(wěn)定。所以二戰(zhàn)后福利國家興起了，醫(yī)療教育等民生問題成為核心問題。

　　 所以，西方國家政治現(xiàn)代化的過程很清楚，17世紀之前解決的是集權(quán)化問題，17世紀至20世紀上半葉解決的是民主化問題，20世紀后半葉開始解決的是福利化問題。第一階段就是前面所說的解決碎片化問題。這個方面暫且不論，民主和民生之間是有著清楚的邏輯順序的，也就是先解決民主再解決民生，這是歷史經(jīng)驗。為什么會是這樣？因為民生是民主的結(jié)果，人民有了發(fā)言權(quán)，有了投票權(quán)，就要求給老百姓解決問題。正因為有了民主，人民在國家政治中有了發(fā)言權(quán)，統(tǒng)治者就不能不關(guān)心人民的生活問題。其次，從資源能力看，民主政治是需要耗費資源的，比如大選需要花錢，但是相對而言，實現(xiàn)民主需要的資源要遠遠低于保障民生。一個國家經(jīng)濟發(fā)展沒有達到一定水平，實際上也搞不了福利國家建設(shè)。我們可以發(fā)現(xiàn)，西方國家的福利制度，按照現(xiàn)在的標準都是在人均GDP達到上萬美元之后才能建成的。所以不論從因果關(guān)系還是資源保障的角度，先民主后民生都更合乎邏輯。

　　 那么能否先民生再民主呢？首先理論上是說不通的，如果官員的位置不由人民決定，要讓官員對人民負責，把人民的疾苦放在首位，基本是不可能的。唯一能指望的就是官員有比較高的覺悟，有全心全意為人民服務(wù)的信念。而且從經(jīng)驗上看，先解決民生再解決民主的國家也很難找到。如果有，也是極個別現(xiàn)象，一般是國家超小且經(jīng)濟發(fā)展水平很高，如新加坡。而且新加坡也是有一定程度的選舉競爭的。我們找不到在大國中先民生再民主的例子。我們要解決民主和民生的問題，首先要把邏輯關(guān)系、因果關(guān)系、時序關(guān)系搞清楚。否則我們可能面對一個很宏大卻很難實現(xiàn)的目標。

　　 所以，改革的時候一定要把順序搞清楚，先把原因?qū)用娴膯栴}解決掉，然后再處理后果的問題。先有因再有果。我們往往是原因還沒有解決，卻集中精力去謀求相應(yīng)的結(jié)果。所以，現(xiàn)實是因果關(guān)系和邏輯順序顛倒了，缺少一個政治框架設(shè)計。

　　 從西方議會產(chǎn)生的過程中，可以進一步觀察集權(quán)與民主、經(jīng)濟和政治之間的張力與關(guān)系。國家統(tǒng)一的一個重要形式就是召開全國性的會議，這是個很有趣的現(xiàn)象，從英國議會、美國國會，到中國的人代會、黨代會，都是如此。什么時候臺灣當局派代表來參加全國人民代表大會了，我們國家就完全統(tǒng)一了。能召開全國性的會議是中央有權(quán)威的標志。著名的法國三級會議是腓力四世在1302年首次召開的，其目的是解決由于向教會增稅而與教皇的沖突，這次會議使得腓力四世得到了民眾的支持，結(jié)果是王權(quán)的加強和教會實力的削弱。而且西方最早的議會都是旨在商討稅收問題，可見政治和經(jīng)濟關(guān)系的密切。政治問題不解決，合理的經(jīng)濟分配也很難解決。議會雖然是國王集權(quán)的產(chǎn)物，但對國王也起到制約的作用。統(tǒng)一的王權(quán)一旦鞏固，議會對國王來說就沒有必要而且成為累贅，因此從路易十三到路易十六的專制主義時期，三級會議從1614到1789年中斷了175年。到1789年路易十六為解決財政困難不得不重開三級會議時，就點燃了火藥桶，法國大革命爆發(fā)了。同樣的故事也發(fā)生在英國，專制君主查理一世先是停掉議會十多年，到1640年查理一世為了解決稅收糾紛和財政困難迫不得已又重開議會時，即觸發(fā)了革命。所以國王開會是國家統(tǒng)一的象征，同時也把現(xiàn)代民主帶了進來。議會體現(xiàn)了王權(quán)和新興資產(chǎn)階級的博弈，內(nèi)含著政治和經(jīng)濟的復(fù)雜關(guān)系，英法革命都肇始于國王重開議會解決財政危機，集權(quán)和民主都與議會有關(guān)。

　　 代議民主制和理性官僚制不可或缺

　　 議會把不同地方、不同階層的代表集中到一起開會，最后形成統(tǒng)一的意志。這個政治意志一旦形成，各個地方、各個群體都必須承認，因為這是他們自己的意志，不是哪個或者哪幾個統(tǒng)治者的意志，所以大家都必須服從、遵照執(zhí)行。相反，專制制度下經(jīng)常會出現(xiàn)令不行禁不止，因為這不體現(xiàn)人民的意志，很多人覺得這是統(tǒng)治者強加給我的，因此就不聽你的。這就是代議民主制度的意義。

　　 除了代議制以外，還有理性的官僚制，這也被認為是現(xiàn)代政治治理的基本工具。目前中國的政治體制還無法做到把政務(wù)官和事務(wù)官加以區(qū)分，首先是因為中國沒有politician和bureaucrat兩個系統(tǒng)，也就是所謂的“政客”與“官僚”的分別，其實這兩個詞匯都是中性詞，但翻譯成漢語頗有貶義。西方的政務(wù)官是選舉產(chǎn)生，有任期的。事務(wù)官是考試錄用，終身任職，通過功績和年資晉升。我們國家干部的身份都是一樣的，選舉與非選舉官員之間沒有清晰界限，終身制與任期制之間的界限也不清晰，更沒有政治中立不中立之說。我們和西方政治最大的不同就是我們所有的官員都被認為是“官僚”，而西方僅指那些通過考試錄用、終身任職的文官。

　　 近些年來在中國政治研究和討論中，借用后現(xiàn)代的視角批評現(xiàn)代政治治理頗為流行，與之相仿的是，對傳統(tǒng)政治價值理念和治理方式的熱捧又很多。對此要有所警惕。如果借用黑格爾的辯證法———正、反、合的框架來分析，前現(xiàn)代傳統(tǒng)社會如果是“正”，現(xiàn)代就是“反”，后現(xiàn)代就是“合”，確實有些方面看似回歸了傳統(tǒng)，但不是簡單回到過去。這個回歸是在“反”的基礎(chǔ)上回歸，而不是拋開“反”的回歸。我們現(xiàn)在沒有經(jīng)過“反”，而希望走向“合”，這事實上只能往回走。

　　 以“民主”來論，古代的民主確實是直接民主，但出現(xiàn)了多數(shù)人的暴政和效率低下等問題，產(chǎn)生了很多弊端。所以現(xiàn)代民主政治實際上是代議政治的精英民主。西方進入后現(xiàn)代社會，一些人覺得代議民主還不過癮，人民的參與還不夠，又開始向“人民的統(tǒng)治”或某種程度的直接民主形式回歸，但是這種回歸是在代議制基礎(chǔ)上的回歸。西方的Deliberative Democracy，我們姑且翻譯為“協(xié)商民主”，主流理論最多認為這是在“代議制”基礎(chǔ)上的“協(xié)商”，不是所有問題都可以采用協(xié)商民主的方式，絕大部分問題還是要通過代議政治的過程來解決。協(xié)商民主充其量是對代議民主的補充而不是替代。再講“法治”，有人批評西方的法治有些走過頭了，既沒有人情味，也把官員都給捆死了，一點靈活性都沒有。在西方國家，確實也有人主張“松綁”，因為法治太嚴苛了，把政府“五花大綁”起來，國家缺乏能動性，政治領(lǐng)袖行動的空間很小，經(jīng)常被批評無能。所以有人主張給政府更大的自由裁量權(quán)。但這對于中國則不行，我們的問題是掌權(quán)者有太大的靈活性，對權(quán)力進行有效制約的這一關(guān)還沒有過去，必須要通過法治來限制官員的自由裁量權(quán)?？梢哉f我們依舊處于“反”的過程，政治現(xiàn)代化的過程遠沒有完成，還談不上對傳統(tǒng)的回歸問題。

　　 中國并沒有馬克斯·韋伯所定義的現(xiàn)代理性官僚制，韋伯定義的官僚制有七個特征。當然這是理想狀態(tài)，世界還沒有哪個國家能完全做到，只能說接近程度有差別。法治是這七個特征之一，也就是非人格化。這一點中國顯然是沒有做到，沒有達標。我們到現(xiàn)在行政過程依舊是領(lǐng)導(dǎo)人的意志起到?jīng)Q定性作用，領(lǐng)導(dǎo)人的批示比任何紅頭文件都有效。這種情況下，所謂的反官僚主義其實無從談起。西方的新公共管理運動，提出摒棄官僚制，是因為官僚制太成熟了，太按部就班了，尸位素餐成了一個大問題。中國則不同，權(quán)力太靈活了，誰也不能約束行政首長，只要行政首長想要做出決定，程序怎么走都可以。而且官僚制也是層級節(jié)制，上一級的主官只能管下一級主官，而不能直接管到更低的層級。但我們經(jīng)常出現(xiàn)主要領(lǐng)導(dǎo)人直接管到某個農(nóng)民工的某件具體問題，這種一竿子插到底的越級干預(yù)非常普遍。反過來，官僚體系也講究逐級向上請示，但是中國的實際情況是只要你有本事，就可以把請示越級送到最高層。所以我們反官僚制，實際上應(yīng)該是反這套不成熟的體系帶來的問題，首先是要建立程序。當然我們也有官僚機構(gòu)辦事效率低、吃拿卡要，甚至于腐敗、魚肉百姓等問題。但是這些問題不是理性化的官僚體制帶來的，而是目前的行政體制存在的一些弊端帶來的。

　　 缺乏非人格化的權(quán)力，沒有行政法治，沒有合理的政府分工體系和層級節(jié)制體系，也就沒有理性官僚制。我們國家離理性官僚制還有很大的距離，因此目前主要任務(wù)不是打破官僚制而是如何建構(gòu)理性官僚制的問題。

　　 代議制和官僚制的一個很重要的后果是建立了責任制。不是所有的官員都要對人民負責，僅僅是被選舉出來的政務(wù)官對人民負責。誰授權(quán)，對誰負責，這是政治運作的基本原理。你是民選官員，你就要對人民負責，然后你任命的官員，就對你負責。官僚系統(tǒng)對政務(wù)官負責，內(nèi)閣對行政首長負責，行政首長對人民負責或者通過議會間接對人民負責。我們經(jīng)常強調(diào)干部要對人民負責，從嚴格的政治學(xué)理論的角度說這是不完全正確的。如果每個公務(wù)員都對人民負責，那么誰對行政首長負責？誰還能對下發(fā)號施令呢？我們的責任體系不清楚，從上到下都要求每個公務(wù)員對人民負責，最后到底誰負責反而成了問題。實際的情況則基本上是都對上負責，因為你的權(quán)力是上級給的，誰授權(quán)向誰負責，這是基本的政治規(guī)律。為什么干部對上負責而不對下負責？根本就在于權(quán)力不是人民給的，同時也要明確不是所有官員的權(quán)力都應(yīng)該是人民給的。

　　 所以，國家治理現(xiàn)代化要求政治事務(wù)要分門別類，不同的權(quán)力有不同的授權(quán)方式。比如理論上我們一貫反對領(lǐng)導(dǎo)干部重用自己的親信，或者說任人唯親，但這也不能一刀切。行政首長的執(zhí)政班底必須用忠于自己的人，因為行政首長要對立法機構(gòu)或人民負責，就必須要有一個對自己負責的班子，否則政策很難貫徹下去，令不行禁不止，行政首長也無法對人民負責。但除了行政系統(tǒng)，像官僚、立法、司法機構(gòu)等，行政首長不能隨便用自己的人。我們的問題是，行政首長該有的法定用人權(quán)沒有，但實際上各種非法定的任人唯親現(xiàn)象又很嚴重，甚至涉及立法和司法機構(gòu)。所以政治上分類管理很重要，如果都按照一種模式操作是不行的。對中國當下治理現(xiàn)代化而言，建立責任制政府要比服務(wù)型政府更重要。責任與回應(yīng)是現(xiàn)代民主政治的基石，也是現(xiàn)代政府最重要的要素，服務(wù)則是責任和回應(yīng)的一個邏輯結(jié)果。政府真正負責并可被問責了，及時回應(yīng)人民的訴求了，離服務(wù)型政府就不遠了。

　　 正確把握政治現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的關(guān)系

　　 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，蘊含著現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的巨大張力。中國社會目前的情況很復(fù)雜，同時具有前現(xiàn)代、現(xiàn)代和后現(xiàn)代的特征。雖然總體上是處于現(xiàn)代化的過程，但也受到后現(xiàn)代思潮的強大挑戰(zhàn)。在政治現(xiàn)代化的任務(wù)還沒有完成的時候，對政治的現(xiàn)代性又提出了質(zhì)疑，作為政治現(xiàn)代性最重要標志的代議制和官僚制也受到批評。因此，中國在現(xiàn)代化的過程中遇到了全球化的沖擊，在現(xiàn)代性建構(gòu)還沒完成的時候，過早卷入后現(xiàn)代的潮流。中國的后現(xiàn)代主義政治思潮和現(xiàn)實運動主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　 第一，存在直接民主壓過代議民主的傾向，公民直接介入政策制定成為潮流。其中典型案例之一就是PX項目中的“鄰避主義”現(xiàn)象?，F(xiàn)在各地只要是建PX項目基本上都建不成，而日本和韓國趁著中國上不了這類項目大量地上PX項目。這里面一個很大的悖論就是，我們被西方說成是“獨裁國家”，一個“獨裁國家”上不了PX項目，而那些民主國家可以上PX項目，這不是怪事嗎？說到底，是民主的制度不同，我們在代議民主還沒有健全的時候，過多地卷入了非制度化的參與民主。

　　 第二，具有共識主義代替多數(shù)主義的趨勢，使決策陷入低效和困境。表面看，“共識決”優(yōu)于“多數(shù)決”，因為它體現(xiàn)全體成員的意志，似乎更“民主”。問題是，“共識決”代價很高，難以操作，不大可行，這是現(xiàn)代民主制度一般不采取“共識決”的主要原因。協(xié)商民主就是主張用共識主義代替多數(shù)主義，這在西方是左翼，而在中國卻是主流。而且，“共識決”表面上很民主，實際上否定了多數(shù)人的權(quán)利，因為極少數(shù)人的否決就可以導(dǎo)致政策流產(chǎn)。中國目前已經(jīng)逐步陷入到因少數(shù)人反對而政策無法實施的困境。

　　 第三，網(wǎng)絡(luò)參與、網(wǎng)絡(luò)民主風起云涌。西方的網(wǎng)絡(luò)主要用于娛樂，而中國過多用于參政。美國芝加哥大學(xué)教授凱斯·桑斯坦對于網(wǎng)絡(luò)對民主發(fā)展的影響進行了深刻的分析，在不少人為網(wǎng)絡(luò)民主歡欣鼓舞時，他卻指出：新媒體有可能造成一個分裂的傳播世界，互聯(lián)網(wǎng)上的“群體極化”和極端主義也更容易發(fā)生，危及西方社會的民主體制。尤其在我國當下，互聯(lián)網(wǎng)的“放大效應(yīng)”使少數(shù)派貌似享有普遍的“民意”，進而轉(zhuǎn)化為“多數(shù)人的暴政”，使網(wǎng)絡(luò)民粹主義和多數(shù)人的暴政相互助長。相形之下，西方發(fā)達國家對網(wǎng)絡(luò)民主更為謹慎，而中國更為樂觀；國內(nèi)學(xué)術(shù)界更為謹慎，而政府和社會公眾更為樂觀。這種反差本身，就足以引起我們的思考。

　　 第四，NGO、NPO聲名鵲起。應(yīng)該說，相比于上述幾方面，NGO、NPO的興起更具有積極意義。但是，它們怎樣嵌入現(xiàn)行體制卻懸而未決。在西方，歷史上就有公民社會的存在，可以說是一個現(xiàn)代性的問題，但大量的NGO、NPO出現(xiàn)并成為波瀾壯闊的社會運動，是后現(xiàn)代現(xiàn)象，而且NGO、NPO這一概念本身是后現(xiàn)代才出現(xiàn)的。西方大量的NGO、NPO是嵌入其自由主義民主制度的，基本構(gòu)不成反體制力量。中國則不然，其現(xiàn)實政治沖擊不容小視。第五，政治傳播特別是互聯(lián)網(wǎng)傳播主導(dǎo)民意，“信息轟炸”和“信息欺騙”大行其道，在很大程度上能夠影響甚至操縱民意。現(xiàn)代平面媒體的作用在中國比在西方下降得更快。

　　 這些特征形成后現(xiàn)代主義的巨大挑戰(zhàn)，雖然其中并非沒有積極意義，但其潛在的問題更值得關(guān)注，如民粹主義開始盛行。民粹主義在人類歷史上危害很大，即使在有穩(wěn)固的代議民主制度存在的情況下也很難杜絕?，F(xiàn)代代議制是化解民粹主義的良方。但民主政治即使有了代議制的構(gòu)架，也不能完全根除民粹主義；而如果沒有代議制的支撐，則百分百會產(chǎn)生民粹主義和多數(shù)人的暴政。中國目前的社會思潮不是在往代議民主發(fā)展，而是往民粹主義發(fā)展，這是非常危險的。

總之，中國現(xiàn)在面臨雙重任務(wù)。第一重任務(wù)是從前現(xiàn)代社會向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型，即建構(gòu)政治的現(xiàn)代性，實現(xiàn)政治現(xiàn)代化，包括建立現(xiàn)代的代議制和官僚制，其核心是實現(xiàn)現(xiàn)代的民主與法治。第二重任務(wù)是如何應(yīng)對后現(xiàn)代性的挑戰(zhàn)，怎么引導(dǎo)和釋放互聯(lián)網(wǎng)沖擊的壓力、公民直接參政的壓力、NGO和NPO大量涌現(xiàn)的壓力、社會多元共治的壓力等等。應(yīng)該說上述第一重任務(wù)還是主要的，即推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，但第二重任務(wù)也無法回避，雖然它過早地到來了。如何平衡這雙重任務(wù)，對于中國領(lǐng)導(dǎo)人是巨大的考驗。