在東亞“四小龍”中，新加坡與香港可謂兩條“城市小龍”。一個(gè)令人矚目、令人困惑、又令人著迷的問(wèn)題是它們的住房問(wèn)題。香港政府素以創(chuàng)造了“世界上最自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”而聞名，卻對(duì)住房這一最大宗的社會(huì)消費(fèi)品進(jìn)行了密集的干預(yù)。與之類似，新加坡政府被認(rèn)為創(chuàng)造了“世界排名第二的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，但它對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行了更極端的干預(yù)，至今其居民的九成住在政府資助的“組屋”內(nèi)。在新加坡，這九成中有八成是業(yè)主，而香港的五成中有七成是租戶?？梢钥吹剑录悠?、香港政府積極干預(yù)當(dāng)?shù)刈》渴袌?chǎng)的情形類似，效果亦相仿。那么，兩地獨(dú)特的住房干預(yù)模式有什么共同之處？其背后的作用機(jī)制是什么？對(duì)我們又有一些什么啟示呢？

新加坡、香港的住房都可以分為兩大類：公共住房和私營(yíng)住宅。其中，公房是政府通過(guò)公房一級(jí)市場(chǎng)有計(jì)劃提供，供廣大中低收入家庭長(zhǎng)期自住的廉價(jià)和廉租住房。私宅是指私人房地產(chǎn)商投資興建，完全按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的，供應(yīng)高中收入群體的高級(jí)住宅。在土地由政府控制的基礎(chǔ)上，政府以福利價(jià)提供公房，私宅市場(chǎng)以市場(chǎng)價(jià)提供私宅。新加坡、香港政府對(duì)最低標(biāo)準(zhǔn)線以下的住戶提供廉租公房，對(duì)中下收入群體則盡量資助其購(gòu)買公房，對(duì)高中收入群體采取“有益的疏忽”態(tài)度，讓他們自行購(gòu)置市場(chǎng)提供的私宅。

一元決策模式：政府公共住房的發(fā)展和管理事權(quán)都集中到一個(gè)法定部門手中

在新加坡，建屋發(fā)展局作為法定機(jī)構(gòu)，是根據(jù)國(guó)會(huì)1960年《建屋發(fā)展法案》設(shè)立的，在行政上隸屬于國(guó)家發(fā)展部。建屋局設(shè)委員會(huì)，由主席、副主席以及3-5名委員組成，成員由國(guó)家發(fā)展部長(zhǎng)任命，為建屋發(fā)展進(jìn)行政府貸款的批準(zhǔn)權(quán)、年度或追加預(yù)算報(bào)告的否決權(quán)也隨之由議會(huì)轉(zhuǎn)到國(guó)家發(fā)展部長(zhǎng)手里。委員會(huì)下設(shè)局長(zhǎng)（Chief Executive Officer），負(fù)責(zé)與委員會(huì)溝通聯(lián)絡(luò)和對(duì)所屬各部處的日常管理工作，建屋局職員不是國(guó)家公務(wù)員，在擔(dān)任國(guó)會(huì)議員和政府公務(wù)員之前必須辭職。1974年有職員6540人，1985年達(dá)到1.4萬(wàn)人，1993年降為7514人（內(nèi)含下屬機(jī)構(gòu)土地管理局155人），平均每萬(wàn)新加坡人中有25人在管理公共住房事務(wù)。

在香港，房屋委員會(huì)是因應(yīng)龐大的“麥里浩十年建屋計(jì)劃”、根據(jù)立法局《房屋條例》于1973年成立的，其前身是1954年成立的屋宇建設(shè)委員會(huì)。把市政局的徙置事務(wù)處和市政事務(wù)署的屋宇建設(shè)處合并成房屋署，作為房委會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。房委會(huì)主席由港督任命的政府“房屋科”長(zhǎng)官“房屋司”擔(dān)任，副主席由房屋署署長(zhǎng)擔(dān)任。1988年，為應(yīng)對(duì)“長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋策略”的需要，房委會(huì)改組成自負(fù)盈虧的法定機(jī)構(gòu)，“房屋科”與“房屋司”被取消，主席一職由政府委任非官方人士擔(dān)任。但不久即設(shè)置政府“房屋局”（1991年），重置“房屋司”（1994年）。2002年，根據(jù)《公營(yíng)房屋架構(gòu)檢討報(bào)告書》的建議，政府“房屋局”并入房屋署。房屋及規(guī)劃地政局局長(zhǎng)兼任房委會(huì)主席，成為香港總領(lǐng)房屋事務(wù)的問(wèn)責(zé)官員。房委會(huì)成員包括主席、副主席、2名官方及28名非官方委員，全部由行政長(zhǎng)官委任。所有非官方委員都是以個(gè)人身份接受委任，在房委會(huì)中并不代表他們所屬之機(jī)構(gòu)或團(tuán)體。與新加坡不同，房屋署職員屬于公務(wù)員，但是人數(shù)相當(dāng)，2001年達(dá)到1.2萬(wàn)名，平均每萬(wàn)港人中有18人在管理公共住房事務(wù)。

二元發(fā)展模式：以政府公共住房為主、以私宅市場(chǎng)提供為輔的住房供給體制

在香港，房屋委員會(huì)是最大的住房提供者。香港政府提出的建屋計(jì)劃，比較突出的是以十年建屋計(jì)劃為主的中長(zhǎng)期計(jì)劃，比如“屋宇建設(shè)委員會(huì)十年建屋計(jì)劃”、“麥里浩十年建屋計(jì)劃”（1972-1983年）、“長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋策略”（1987-2001年）以及“特區(qū)政府十年房屋計(jì)劃”（1997-2008年）。就計(jì)劃的落實(shí)來(lái)說(shuō)，僅1964-1972年間就新提供公共住房20.3萬(wàn)套，使公屋占到住房總數(shù)的53%，而同期私宅市場(chǎng)僅提供12.9萬(wàn)套，私宅占住房總數(shù)47%。后來(lái)，公共住房無(wú)論存量還是增量，都長(zhǎng)期占到半數(shù)。盡管戰(zhàn)后香港人口增長(zhǎng)很快，但是政府為半數(shù)港人成功提供公共住房，這一記錄從1972年開始基本保持至今（參見表1）。

表1 英美傳統(tǒng)影響下的住房消費(fèi)格局

在新加坡，建屋發(fā)展局是最大的建筑商。建屋發(fā)展局成立之初，就到香港取經(jīng)，考察其廉租公屋的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并制定了第一個(gè)五年建屋計(jì)劃（1961-1965年）。而新加坡第一個(gè)完備的都市發(fā)展基礎(chǔ)規(guī)劃“通盤規(guī)劃”（the Master Plan），早于1959年獲得議會(huì)通過(guò)，涵蓋1953-1972年達(dá)20年時(shí)間。1971年“概念規(guī)劃”（the Concept Plan）出臺(tái)，設(shè)計(jì)目標(biāo)是滿足人口從340萬(wàn)增長(zhǎng)到400萬(wàn)可能帶來(lái)的需求。新加坡的建屋計(jì)劃以五年計(jì)劃見長(zhǎng)。就計(jì)劃的落實(shí)來(lái)看，在1966-1980年間，建屋局提供的組屋從占全體住房類型的25%，上升到67%，而私宅則僅僅由11.1%上升為12.9%。而住進(jìn)組屋的人口比例由1960年的9%上升到1965年的23%。1974/1975年度，組屋居住人口占50%。1976年，建屋局已經(jīng)成功地為占人口80.2%的工人提供了住房。1982/1983年度，組屋居住人口占75%，1985年3月，居民對(duì)所住組屋的自有率占74.4%。

三大板塊模式：形成與社會(huì)階層相適應(yīng)的“住房階梯”，力避“住房旋轉(zhuǎn)門政策”

在新加坡，起初主要建設(shè)用于出租的小套型住宅，1964年實(shí)行“居者有其屋政策”，對(duì)象是月收入少于1000元的家庭。“三五計(jì)劃”開始興建四室一套（25層以上樓房，75平米）的住宅。另外，在1968年，裕廊管理局（Jurong Town Council）開始提供類似組屋的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)住房。從1974年開始，新加坡房屋與城市發(fā)展公司（HUDC）專門負(fù)責(zé)興建大型居室住宅（HUDC?SUITE，青年公寓，大型五室一套，120平米），比組屋貴比市價(jià)便宜，供應(yīng)家庭月收入4000元以下的中等收入群體。1979年，建屋局宣布開始建設(shè)樓面面積145平米的高級(jí)公寓組屋。從1982年開始，無(wú)論是建屋局自己主持建造的一般公共住房和高級(jí)行政人員住房（由直屬建筑公司、中標(biāo)建筑商或外資公司興建），還是上述其他類型的公共住房，其出租與出售事宜都?xì)w建屋局統(tǒng)一管理。1995年吳作棟在國(guó)慶集會(huì)上正式公布了“執(zhí)行共管公寓計(jì)劃”（Executive Condominiums），這是國(guó)家發(fā)展部精心設(shè)計(jì)的產(chǎn)物。它使業(yè)主擁有停車場(chǎng)等設(shè)施，物業(yè)由管理法團(tuán)管理和維護(hù)，其設(shè)計(jì)和設(shè)施可與私人公寓相媲美，但價(jià)錢更便宜，價(jià)位介于私人公寓（Private Condominiums,PC）和組屋高級(jí)行政人員住房（Executive Flats）之間，政府補(bǔ)貼一些受過(guò)高等教育的專業(yè)人士居住。這可以新加坡職工總會(huì)所建“共管式公寓”為代表，一部分供應(yīng)會(huì)員，大部分提供給建屋局出售。

在香港，公營(yíng)住房的建設(shè)和管理一開始也沒(méi)有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來(lái)做，直到1973年房屋委員會(huì)的成立。1954年，根據(jù)《徙置條例》成立徙置事務(wù)處，在石硤尾火災(zāi)原地興建徙置大廈，安置災(zāi)民。同年，根據(jù)《房屋條例》成立屋宇建設(shè)委員會(huì)，興建公共屋村廉租屋，對(duì)象是月收入900港元以下的中低收入家庭。1961年，又推出政府廉租屋計(jì)劃，由政府工務(wù)科興建、屋宇建設(shè)委員會(huì)管理，對(duì)象是月收入400港元以下的家庭。房委會(huì)成立后，除了把上述不同類型公共住房的管理權(quán)收歸自己掌握，大力建設(shè)供出租的公屋之外，還推出了供出售的新型公屋——“居屋”。在新加坡1964年開始實(shí)行的“居者有其屋”，在香港直到1978年才推出。據(jù)當(dāng)時(shí)擔(dān)任房委會(huì)助理秘書長(zhǎng)的鐘麗幗回憶，1975年她和幾位同事一起策劃了“居者有其屋計(jì)劃”，其對(duì)象是月收入3500-5000元的家庭。與公屋輪候方式不同，采用了與新加坡抽簽制度類似的公開搖珠方式?jīng)Q定配售對(duì)象。居屋居住不滿10年要以原福利價(jià)賣回房委會(huì)，住滿10年并且補(bǔ)地價(jià)后才能自由出售，在未補(bǔ)地價(jià)前甚至不能私自出租。計(jì)劃推出一年后，接受“地產(chǎn)大亨”李嘉誠(chéng)的建議，把拍賣官地的做法倒轉(zhuǎn)，由私人開發(fā)商以最低價(jià)投標(biāo)獲得部分居屋發(fā)展權(quán)，這樣又推出“私人參與居屋發(fā)展計(jì)劃”。另外，非營(yíng)利組織住房協(xié)會(huì)推出的面向中高收入群體的“住宅發(fā)售計(jì)劃”和“夾心階層計(jì)劃”住房，也按照房委會(huì)的公屋發(fā)售政策執(zhí)行：對(duì)于購(gòu)買滿2年的房協(xié)住房，不需補(bǔ)地價(jià)就可以發(fā)售給房委會(huì)的公屋租戶，但是該租戶必須把原居公屋交回房協(xié)或房署。

公房消費(fèi)模式：在新加坡以出售為主、在香港以出租為主，但都堅(jiān)持公共住房的大眾福利性

在新加坡，建屋發(fā)展局出售組屋的價(jià)格由政府確定，不僅不包括征地成本，而且低于建筑成本。例如，按照建屋發(fā)展局的規(guī)定，1981年申請(qǐng)購(gòu)買組屋的家庭月收入不得高于2500元。我們可以看到，80年代組屋價(jià)格比私人公寓低50%-70%。另?yè)?jù)1982-1983年建屋發(fā)展局年度報(bào)告，新鎮(zhèn)組屋3室和4室新房型建筑成本分別是3.8萬(wàn)元和5.193萬(wàn)元，而售價(jià)分別是3.04萬(wàn)元和4.64萬(wàn)元，分別是建筑成本的80%和90%。加之“月供”占月收入的比例并不高（低于20%，少于公積金余額），新加坡公眾普遍感覺(jué)購(gòu)房壓力不大。在新加坡，廉租房以家庭為申請(qǐng)資格單位，對(duì)象是月收入低于800新元的家庭，而且允許以折扣價(jià)、公積金方式購(gòu)買所租住房，到1982年，三室的月租金只是略低于購(gòu)屋所需的分期付款額，住進(jìn)組屋反而激發(fā)了人們努力就業(yè)增收的熱情。總之，“居者有其屋計(jì)劃”是使大部分中低收入家庭都有能力購(gòu)買政府組屋的政策。

在香港，從1947年“房租凍結(jié)法令”開始，香港對(duì)私宅租賃市場(chǎng)進(jìn)行低房租控制。一般來(lái)說(shuō)，舊公屋租金只占家庭收入的7%，新市鎮(zhèn)新公屋占13%，市區(qū)新公屋占15%，一般相當(dāng)于市值租金的1/3，而公屋售價(jià)比同類私宅低30%，在新鎮(zhèn)又比市區(qū)低10%-25%，居屋折扣30%-40%。這就基本保證了公共住房的大眾福利性。但是還應(yīng)該看到，1962年新加坡郊區(qū)的強(qiáng)占定居者有25萬(wàn)人。與之不同，大陸移民在香港的強(qiáng)占定居者1954年為30萬(wàn)人，到1965年漲到60萬(wàn)人。這些人并非都是窮人，很多是機(jī)會(huì)主義者，企圖利用都市拆遷項(xiàng)目獲得住房。這在一定程度上反映了香港當(dāng)時(shí)拆遷安置政策的疏漏。另?yè)?jù)1986年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有45%的公屋租戶，其家庭收入已經(jīng)超過(guò)公屋的入息限額，但只有少數(shù)遷出。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一個(gè)重要原因是：香港公屋相對(duì)的低租金、高售價(jià)使香港租戶更傾向于留置其中。為了克服公共住房租售政策的這種分割性，1987年實(shí)施“公屋租戶資助政策”，對(duì)于公屋居住滿十年的租戶，須每?jī)赡晟陥?bào)一次家庭收入，超過(guò)限額的租戶須繳付額外租金。1996年實(shí)施的“維護(hù)公屋資源合理分配政策”也規(guī)定，超過(guò)限額的租戶須繳付市值租金，并于一年內(nèi)騰出所住的公屋。

公房市場(chǎng)化模式：公房私有化進(jìn)程循序漸進(jìn)，把私宅市場(chǎng)的作用局限于為公共住房的發(fā)展和定價(jià)提供參照

在新加坡，建屋局對(duì)私宅市場(chǎng)的態(tài)度基本屬于一種“有益的疏忽類型”。組屋市場(chǎng)與私宅市場(chǎng)在住房供給上的結(jié)合，體現(xiàn)的是一種“錨”與“帆”、“韁繩”與“動(dòng)力”的關(guān)系。一方面，私宅市場(chǎng)創(chuàng)新了多樣的住房類型，并充當(dāng)了住房市場(chǎng)的體溫表。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入增長(zhǎng)，申請(qǐng)購(gòu)買新建組屋的家庭月收入上限標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高：1971年1500元，1979年2000元，1982年3500元，1989年6000元，1994年為8000元。這也就相應(yīng)規(guī)定了自購(gòu)私宅的最低收入標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)線以上的家庭由私宅市場(chǎng)解決住房。大量提供、不斷升級(jí)的組屋實(shí)際上提供了牽制私宅市場(chǎng)的一條“韁繩”。組屋市場(chǎng)化是兩個(gè)市場(chǎng)的連接部分，但是新加坡的公共住房市場(chǎng)化并沒(méi)有操之過(guò)急，它經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期，且有比較嚴(yán)密的制度保障。以1987年“特準(zhǔn)住宅產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”為標(biāo)志（允許居民把住房作為一份產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資，收取房租補(bǔ)貼家用），開始了組屋資本化的進(jìn)程，并把1975年開始的組屋市場(chǎng)化推向高潮。

可以看到，1975年以前組屋戶主對(duì)于已經(jīng)居住了5年的組屋要出售必須按原買價(jià)賣給建屋局或以建屋局同意的條件賣給買主。1975年建屋局對(duì)組屋的轉(zhuǎn)售放松了限制，規(guī)定對(duì)于居住了5年的組屋或青年公寓可按市價(jià)自由出售，但是青年公寓要交售價(jià)30%的稅，三、四、五室組屋要分別交10%、15%、20%的轉(zhuǎn)售稅。后來(lái)轉(zhuǎn)售稅率調(diào)整到二室組屋15%，三室20%，四室22.5%，五室和公寓式組屋25%。1985年7月規(guī)定：對(duì)于從轉(zhuǎn)售市場(chǎng)自購(gòu)組屋或自購(gòu)私宅的組屋住戶，出售現(xiàn)住組屋不再征收轉(zhuǎn)售稅，但對(duì)于售后還要申購(gòu)新組屋的住戶仍要征稅，另外把“轉(zhuǎn)售組屋”最低居住年限降為2.5年，組屋轉(zhuǎn)售市場(chǎng)進(jìn)一步放開。1989年8月，建屋局規(guī)定購(gòu)買“轉(zhuǎn)售組屋”取消收入限制，“轉(zhuǎn)售組屋”的所有者被允許投資私人居住產(chǎn)業(yè)，私人房地產(chǎn)的所有者也可以購(gòu)買“轉(zhuǎn)售組屋”，但不能居住在原來(lái)私人產(chǎn)業(yè)內(nèi)，而必須居住在組屋內(nèi)。1999年“科技企業(yè)家住宅辦公計(jì)劃”更進(jìn)一步，鼓勵(lì)人們利用住家地址注冊(cè)公司創(chuàng)業(yè)，進(jìn)行以知識(shí)產(chǎn)權(quán)、科技產(chǎn)品的開發(fā)和服務(wù)為主的高增值商業(yè)活動(dòng)。這改變了70年代中期以來(lái)禁止在組屋從事實(shí)業(yè)商務(wù)活動(dòng)的政策，組屋成為完全意義上的個(gè)人投資產(chǎn)業(yè)，意義重大。

但是，隨著80年代中期大量的組屋轉(zhuǎn)為私有資產(chǎn)，加之1994年新加坡引進(jìn)以消費(fèi)稅為核心的稅制改革（規(guī)定對(duì)于私宅的銷售和出租收入免交消費(fèi)稅），這些都促使房地產(chǎn)投機(jī)活動(dòng)在90年代中期達(dá)到高潮，1990-1996年組屋轉(zhuǎn)售價(jià)上漲四倍還多，私宅市場(chǎng)也在1996年初達(dá)到一直以來(lái)的最高價(jià)位，投機(jī)過(guò)熱導(dǎo)致價(jià)格“脫韁”——房產(chǎn)漲價(jià)增幅曲線大大偏離經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率曲線（參見圖1）。1996年5月14日，政府推出三項(xiàng)干預(yù)住房市場(chǎng)的新方案。這被認(rèn)為是建屋局成立以來(lái)最嚴(yán)重的一次“凍結(jié)”住房市場(chǎng)的行為。第一，賣樓利潤(rùn)中要征收所得稅，購(gòu)樓后，一年內(nèi)出售要全繳，第二年繳2/3，第三年1/3，三年后不用繳。第二，印花稅。除一般的印花稅外，出售或轉(zhuǎn)售未完成的住房以及在買樓后三年內(nèi)出售也要繳。第三，購(gòu)樓貸款最高為房?jī)r(jià)80%。1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)爆發(fā)后，國(guó)家發(fā)展部宣布從9月1日起大幅度提高居住用地和商業(yè)用地的開發(fā)費(fèi)，增加開發(fā)用地?cái)?shù)量（從47到108塊），政府還拿出資金控制市場(chǎng)房?jī)r(jià)和租金。

圖1 私有住房?jī)r(jià)格走勢(shì)（RPPI）與實(shí)際國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的偏離曲線圖

雖然新加坡在東南亞各國(guó)中受危機(jī)損害最小，但考慮到轉(zhuǎn)售組屋的投機(jī)性，2002年仍作出規(guī)定：從2003年1月1日起，沒(méi)有向建屋發(fā)展局貸款，也沒(méi)有領(lǐng)取公積金購(gòu)屋津貼（housinggrant）的屋主，可在住滿1年后出售或住滿10年后出租整套轉(zhuǎn)售組屋。這是建屋發(fā)展局為了促進(jìn)組屋貸款市場(chǎng)化，決定不再提供市場(chǎng)利率貸款的配套政策。雖然新建組屋的居住年限仍然是5年，但是1.5萬(wàn)名屋主由此獲權(quán)出租整套組屋。對(duì)此，國(guó)家發(fā)展部部長(zhǎng)馬寶山在國(guó)會(huì)通過(guò)《建屋發(fā)展（修正）法案》時(shí)強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“政府沒(méi)有放棄‘組屋是供屋主長(zhǎng)期自住’的基本原則。因此我們并沒(méi)有完全取消出租組屋和最低居住期限的限制?！?/p>

在香港，申請(qǐng)“居屋”家庭的月收入限額也不斷提高：1980年5000元，1989年10000元，1992年18000元。但是，公屋的市場(chǎng)化遠(yuǎn)比新加坡為晚。房委會(huì)1992年推出“出售公屋予住戶計(jì)劃”，直到1997年6月才成立“居屋二級(jí)市場(chǎng)”，允許居屋在首次出售日起滿2年后，出售給現(xiàn)公屋住戶或公屋輪候人士，不過(guò)買方必須承擔(dān)將來(lái)在公開市場(chǎng)出售補(bǔ)地價(jià)的責(zé)任。但是，時(shí)機(jī)選擇似乎很不好，正趕上香港樓市高峰期：1986-1996年房?jī)r(jià)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)不合拍，指數(shù)為2.4，而1997年8月相對(duì)年初則達(dá)到3.6-5.0.為了打壓房?jī)r(jià)，剛剛成立不久的特區(qū)政府提出了每年提供8.5萬(wàn)套公私住房的嚴(yán)厲措施。加之東南亞金融危機(jī)的沖擊，住房市場(chǎng)陷入長(zhǎng)期低迷狀態(tài)。這使隨后出臺(tái)的旨在促進(jìn)公屋私有化的兩大措施都沒(méi)能顯現(xiàn)出多大成效：一個(gè)是1997年12月推出的“租者置其屋計(jì)劃”，該計(jì)劃提出至2007年的10年內(nèi)，讓至少25萬(wàn)個(gè)公屋家庭以折扣價(jià)購(gòu)買現(xiàn)租住的公屋；另一個(gè)是1999年推出的“可租可買計(jì)劃”，其政策目的是為公屋輪候冊(cè)上的準(zhǔn)租戶提供協(xié)助，讓他們能夠購(gòu)買輪候到的公屋。之后，則出現(xiàn)了很大的政策逆轉(zhuǎn)：居屋的“售轉(zhuǎn)租”，停售乃至停建居屋。2000年6月，港府宣布未來(lái)4年內(nèi)把1.6萬(wàn)套居屋轉(zhuǎn)為出租，把已經(jīng)落成的1.2萬(wàn)個(gè)居屋，半數(shù)于本年度出租，半數(shù)推遲出售。2001年，房委會(huì)宣布停售“居屋”及“私人參建居屋“10個(gè)月，直至2002年6月底。為與市民共度時(shí)艱，還宣布公屋住戶豁免租金一個(gè)月?？梢钥吹?，從1999/2000年度開始，公共出租住房建屋量超過(guò)公共出售住房建屋量，2002/2003年度、2004/2005年度、2005/2006年度公共出售單位建屋量甚至銳減為零。這樣，從1995-2005年的10年間，私宅的租售比基本沒(méi)變，由13%∶40%變?yōu)?4%∶41%，而公屋的租售比雖然由37%∶10%變?yōu)?9%∶16%，但是售出僅僅增加了6個(gè)百分點(diǎn)，維持了公屋和私宅的大致均衡。

公房收支平衡模式：住房政府補(bǔ)貼不等于財(cái)政虧損，其關(guān)鍵在于摒棄“居者有其地”，實(shí)行“以地補(bǔ)屋”

在新加坡，政府不僅要給建屋局虧損津貼，還要給居民購(gòu)房補(bǔ)貼、翻新補(bǔ)貼。但是大量的補(bǔ)貼并沒(méi)有導(dǎo)致政府財(cái)政虧空。原因何在呢？拿地產(chǎn)稅支撐財(cái)政補(bǔ)貼是其一大奧秘。建屋局每年向政府交納的地產(chǎn)稅，再加上私宅地產(chǎn)稅，不僅補(bǔ)虧，還有盈余。在新加坡，國(guó)家是最大的土地所有者?！锻恋卣饔梅ò浮罚═he Lands Acquisition Act,1966）規(guī)定：發(fā)生火患后非法木屋區(qū)的木屋即使還在，建屋發(fā)展局也有權(quán)以無(wú)需包空的價(jià)格征購(gòu)有關(guān)土地，實(shí)際上僅付包空價(jià)的1/3；建屋發(fā)展局有權(quán)強(qiáng)制購(gòu)買任何用于建屋發(fā)展的私地，價(jià)格低于市價(jià)20%。這樣，政府擁有的土地從1968年的26.1%上升到1980年67%，1985年達(dá)到75%。當(dāng)然，征用土地的賠償標(biāo)準(zhǔn)也并非一成不變，先后以1973年、1986年、1992年、1995年的地價(jià)為依據(jù)進(jìn)行調(diào)整，使之更接近市價(jià)，從而使私人地主也從土地的增值中獲益。從法律傳統(tǒng)上來(lái)看，無(wú)論是1825-1869年間授予的999年期地產(chǎn)，還是1869年后授予的99年期地產(chǎn)，上面修建的房屋在租期內(nèi)都神圣不可侵犯，政府無(wú)權(quán)采取開發(fā)和治理措施。隨著國(guó)家掌控的土地越來(lái)越多，地契年限也被大大縮短，雖然還有永久地契、999年地契，但是大量實(shí)行的是99年組屋或私宅地契。一般來(lái)說(shuō)，同樣的私宅，有沒(méi)有地產(chǎn)其房?jī)r(jià)相差20%-30%。1994年3月1日，新的“地契法令”生效。與習(xí)慣法地契制度相同，已占據(jù)有關(guān)土地12年者可申請(qǐng)獲得土地。但是，不滿12年者則再也無(wú)權(quán)申請(qǐng)。這改變了“反向占據(jù)“——”居者有其地”的英國(guó)殖民傳統(tǒng)。

在香港，政府是唯一的土地所有者，以批租的形式交給私人開發(fā)商或房屋委員會(huì)使用。對(duì)于無(wú)主爭(zhēng)議地，一般人的訴訟期為20年，港府的追索期是60年，超過(guò)時(shí)限就實(shí)行“先占先得”。對(duì)于政府官地，批租雖然還有999年期、99年期，但是主要是75年期或者再續(xù)75年期?！?973年官地租約條例》規(guī)定，續(xù)期土地不再支付一次性的地價(jià)，但是要每年以差餉稅的3%支付地稅。自20世紀(jì)60年代起，政府總收入中有超過(guò)21%來(lái)自賣地、印花稅、差餉及物業(yè)稅，70年代后期達(dá)30%-40%。香港私宅建筑總成本中，地價(jià)占到80%。政府對(duì)私人開發(fā)商用地的這種“高地價(jià)”政策，一方面保證了對(duì)公屋建設(shè)用地的“免費(fèi)”批租，使房委會(huì)租屋或居屋價(jià)格中都不包含地價(jià)（只是將地價(jià)記入房委會(huì)的資產(chǎn)負(fù)債表中，作為對(duì)房委會(huì)的資助），另一方面保證了政府公屋發(fā)展基金的充足，基金貸款為40年期，年息5%（利息也是只記賬不支付）。但是，房委會(huì)租金收入往往不能彌補(bǔ)自身總支出，用與公共屋村配套的工商物業(yè)以及停車場(chǎng)的出租收入來(lái)抵補(bǔ)，是其基本實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧的重要一環(huán)。應(yīng)該看到，即使如此，房委會(huì)很多年份還是出現(xiàn)很大的虧空。這就說(shuō)明，香港政府把房地產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)支柱并不等于把經(jīng)濟(jì)適用類住房建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)支柱，后者在總體上是需要政府補(bǔ)貼維持收支平衡的。

新加坡和香港何以如此大規(guī)模地干預(yù)住房市場(chǎng)，進(jìn)而形成了同構(gòu)性很強(qiáng)的住房市場(chǎng)模式呢？

對(duì)此的回答，存在著幾種不同的觀點(diǎn)：一是“災(zāi)變論”。難民潮和火災(zāi)、病災(zāi)的多發(fā)可以歸入此觀點(diǎn)，其不足之處是沒(méi)有看到災(zāi)害的發(fā)生往往只是政策變化的導(dǎo)火索。二是“工業(yè)化論”。轉(zhuǎn)口貿(mào)易蕭條、初級(jí)工業(yè)化成長(zhǎng)需要降低工業(yè)成本，因此公共住房的低房?jī)r(jià)、低房租、免地價(jià)政策應(yīng)運(yùn)而生，這確實(shí)有一定的說(shuō)服力，但是純經(jīng)濟(jì)主義的觀點(diǎn)往往忽視了政策變化的政治社會(huì)條件。三是私人地產(chǎn)市場(chǎng)的“供給不足論”。資金的限制、房租的管制導(dǎo)致了這種不足，而開出的藥方往往是放松管制。香港房屋署署長(zhǎng)苗學(xué)禮1997年的自問(wèn)自答，可謂對(duì)這幾種觀點(diǎn)的綜合。他說(shuō)：“政府當(dāng)初興建房屋，乃為應(yīng)付燃眉之急。數(shù)以十萬(wàn)計(jì)從內(nèi)地涌至的難民急需棲身之所，卻適逢聯(lián)合國(guó)對(duì)中國(guó)實(shí)施禁運(yùn)，截?cái)嗔宋覀円幌蛸囈跃S生的方式，令香港的經(jīng)濟(jì)陷入困境，當(dāng)時(shí)實(shí)在沒(méi)有發(fā)展商具備雄厚的資本擔(dān)當(dāng)興建房屋這項(xiàng)重任。經(jīng)濟(jì)蕭條之余，再加上接二連三的難民潮，令住屋問(wèn)題火上加油。直至70年代中期，才冒起一批能夠籌措足夠資金進(jìn)行大規(guī)模發(fā)展項(xiàng)目的發(fā)展商。時(shí)至今日，發(fā)展商在新市鎮(zhèn)興建大型私人屋村只是平常事，但猶記當(dāng)年，又有幾多人想到會(huì)有美孚新村，甚至在太古及黃埔船塢原址興建私人住宅。”

我們要問(wèn)的是，這些因素都存在，也確屬實(shí)情，但它們是否就是政府直接介入住房市場(chǎng)的最主要原因呢？恐怕還很難這么說(shuō)。

可以看到，在自由港制度下，香港主要是通過(guò)干預(yù)社會(huì)再分配尤其是住房干預(yù)政策來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)干預(yù)不足的缺失。在整個(gè)60年代，財(cái)政司郭伯偉以異常的誠(chéng)意來(lái)推行“自由放任主義的經(jīng)濟(jì)政策”。但是，當(dāng)他1962年對(duì)將要實(shí)行的新的住宅租務(wù)管制政策提出異議時(shí)，政府的態(tài)度是：管制是必要的，因?yàn)檫@是一個(gè)“當(dāng)前存在困難和潛在危險(xiǎn)的方面”，經(jīng)濟(jì)考慮必須退居次要位置。在西方福利國(guó)家，住房被視為是公民的一項(xiàng)“社會(huì)權(quán)利”。應(yīng)該說(shuō)，港督麥里浩受到了這種住房權(quán)利思想和中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)“行仁政”思想的雙重影響。他在提出“十年建屋計(jì)劃”的《施政報(bào)告》（1972年）中就說(shuō)：“房屋的短缺和不足夠……是我們現(xiàn)今社會(huì)里眾多官民摩擦和不悅事件之中最常見的一個(gè)根源。這不單侮辱了我們?nèi)祟惖淖饑?yán)及民權(quán)，以致良好的政治意識(shí)……總之，這樣的一個(gè)處境是我們不能夠長(zhǎng)此地容忍的?！碑?dāng)1977年財(cái)政司夏鼎基提出“積極的不干預(yù)主義”時(shí)，政府已經(jīng)在著手制定一個(gè)從1976/1977到1980/1981年度的全面性的五年發(fā)展計(jì)劃（被分為16個(gè)領(lǐng)域75個(gè)發(fā)展計(jì)劃），更為重要的是，“麥里浩十年建屋計(jì)劃”已經(jīng)實(shí)行有年，并且卓有成效。這樣，到計(jì)劃結(jié)束時(shí)，不僅滿足了100萬(wàn)人的住房需要，還有效地減輕了社會(huì)的貧富差距。就基尼系數(shù)來(lái)看，1976年未包括公屋津貼時(shí)為0.5054，包括時(shí)則降為0.3939，約減低貧富差距3%，而1981年由0.4075降為0.3655，降約一成。

在新加坡，吳慶瑞曾說(shuō)過(guò)英國(guó)殖民總督政府的“自由放任政策把新加坡引入了死胡同”，并且因此成為李光耀“居者有其屋”政策最大的支持者，但是還是允許私宅市場(chǎng)繼續(xù)存在。建屋局制定的建屋五年計(jì)劃的連續(xù)性以及“通盤規(guī)劃”、“概念規(guī)劃”的全局性，比新加坡國(guó)家實(shí)行的“非公開的特別經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”要正規(guī)、穩(wěn)定得多。在新加坡，住房?jī)H僅作為“個(gè)人意義上的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)”而存在，新加坡公民只是作為嚴(yán)格商業(yè)意義上的組屋顧客而存在，每個(gè)人都被認(rèn)定自愿接受賣主和地主所確定的租售條件。新加坡居民主要通過(guò)雇員與雇主按同樣比例繳納的公積金來(lái)支付購(gòu)房款，對(duì)于政府的居民購(gòu)房補(bǔ)貼政策，盡管體現(xiàn)了組屋的社會(huì)福利性質(zhì)，但作為一項(xiàng)收入再分配政策的作用是次要的。新加坡奉行“補(bǔ)貼投資”的政府投資理念，堅(jiān)持人民的事由人民自己掏錢的理念，決心不使“施舍成為一種生活方式”。李光耀指出：“我們只在衛(wèi)生、教育和建屋方面加以補(bǔ)貼……這些其實(shí)是投資而不是消費(fèi)。……補(bǔ)貼消費(fèi)，不但是錯(cuò)誤的，而且會(huì)有害。”對(duì)于居民的補(bǔ)貼分為兩種：購(gòu)房補(bǔ)貼和翻新補(bǔ)貼。購(gòu)房補(bǔ)貼是分級(jí)提供的，例如一室一套成本價(jià)1.1萬(wàn)元，售價(jià)3000元左右，政府補(bǔ)貼2/3；兩室一套補(bǔ)貼1/3；三室一套補(bǔ)貼5%；四室一套不僅沒(méi)有補(bǔ)貼，還要按照成本價(jià)加收5%的利潤(rùn)；五室一套則加收成本價(jià)15%的利潤(rùn)。對(duì)1989年開始的大規(guī)模組屋翻新工程則投入了翻新補(bǔ)貼。在示范階段，政府從預(yù)算盈余中為每套組屋補(bǔ)貼5.8萬(wàn)元，屋主只需支付4500元。

通過(guò)以上的對(duì)比可知，香港和新加坡的住房市場(chǎng)模式是內(nèi)化于其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式之中的，前者的穩(wěn)定性很好地平衡了后者的波動(dòng)性（參見圖1）。1995年，新加坡建屋局負(fù)責(zé)管理著70萬(wàn)套住房以及各種工商業(yè)設(shè)施5.5萬(wàn)項(xiàng)，包括商店、工廠、停車場(chǎng)和休閑娛樂(lè)設(shè)施等。因此，計(jì)劃提供的組屋是新加坡經(jīng)濟(jì)面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)浪沖擊的磐石陣地，正如吳作棟所說(shuō)：“公共住房是新加坡社會(huì)的重心?！庇捎谧杂煞湃握邔?duì)香港工業(yè)成長(zhǎng)的不利影響，加之其房屋委員會(huì)與新加坡建屋局同樣的住宅區(qū)建設(shè)、管理職能，也造成了房地產(chǎn)業(yè)成為香港經(jīng)濟(jì)重心的局面。因此，對(duì)兩地的“重心問(wèn)題”——住房問(wèn)題進(jìn)行政治社會(huì)學(xué)的考查是必要的。在我看來(lái)，住房問(wèn)題政治化正是兩地住房問(wèn)題得以解決的根本原因。分述如下：

1.住房問(wèn)題首先表現(xiàn)為帶有殖民色彩的社會(huì)問(wèn)題（住房問(wèn)題脫殖化）

在香港，這集中表現(xiàn)在戰(zhàn)后的50年代。1951年11月21日，九龍城東頭村木屋區(qū)發(fā)生大火，1萬(wàn)多人無(wú)家可歸。廣州市人民團(tuán)體組織“粵穗慰問(wèn)團(tuán)”擬于1952年3月1日乘車赴港慰問(wèn)。港英政府一面加強(qiáng)軍警布防，阻止慰問(wèn)團(tuán)入港，一面出動(dòng)軍警攔截“歡迎粵穗慰問(wèn)團(tuán)籌備委員會(huì)”的200多名代表前去迎接。這導(dǎo)致香港華人強(qiáng)烈不滿，與警方發(fā)生沖突，結(jié)果1死多傷，100多人被捕，其中18人被判有罪，12人被遣出境。應(yīng)該說(shuō)，正是港英政府對(duì)救災(zāi)工作的無(wú)所作為——“英國(guó)治權(quán)缺失”——以及分化華人互助團(tuán)結(jié)的立場(chǎng)引發(fā)了這起嚴(yán)重事件，并且通過(guò)引發(fā)中國(guó)方面的關(guān)注和抗議，顯示了住房問(wèn)題在作為“中國(guó)主權(quán)飛地”的九龍城寨地區(qū)所特有的“中國(guó)性”。1953年圣誕節(jié)前夜，九龍石硤尾木屋區(qū)再次發(fā)生大火，5萬(wàn)多人無(wú)家可歸，火災(zāi)震動(dòng)全港。鑒于事態(tài)的嚴(yán)重性和復(fù)雜性，港府工務(wù)科在短短的50天內(nèi)，就在災(zāi)場(chǎng)原地緊急地興建了樓高兩層的臨時(shí)建筑以供災(zāi)民棲身。不久，八幢六層高的徙置大廈也先后落成，并由徙置事務(wù)處安排災(zāi)民入住。可以說(shuō)，直到此時(shí)，住房問(wèn)題還隱身在社會(huì)救害問(wèn)題之后，證明港英政府只是把解決住房問(wèn)題作為社會(huì)濟(jì)貧扶困措施。1956年10月10日，作為徙置區(qū)的李鄭屋村懸掛出國(guó)民黨旗，徙置事務(wù)處出面干預(yù)，最終引發(fā)“九龍暴亂”。這是省港大罷工以來(lái)最嚴(yán)重的一次社會(huì)事件，進(jìn)一步突顯了在住房問(wèn)題上的反殖性。還可以看到，盡管屋宇建設(shè)委員會(huì)早在1954年就成立了，但是由它興建的第一個(gè)廉租屋村——北角村1958年才落成，并且與“徙廈”的免地價(jià)不同，要收1/3地價(jià)。這是與直到1958年香港才獲得相對(duì)于英國(guó)的財(cái)政自主權(quán)分不開的。

在新加坡，自治前、甚至到獨(dú)立前，住房問(wèn)題的社會(huì)化、政治化都是在反對(duì)英國(guó)殖民主義的大旗下，不同政黨表達(dá)各自的反殖自治或反殖建國(guó)主張、進(jìn)行選舉競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果?？梢钥吹剑?947年建屋委員會(huì)報(bào)告指出：住房短缺已經(jīng)到了“匱乏的程度”，并且伴隨著很高的犯罪率和發(fā)病率。在新加坡改善信托局（the Singapore Improvement Trust,SIT）1927年成立后的30多年里，它僅僅建了23917套低價(jià)公共住房，其中1947-1959年的12年里建成20907套。“匱乏本身不是原因”，很多學(xué)者把它歸結(jié)為改善信托局缺乏必要的威權(quán)支持和財(cái)政保障?？梢钥吹剑磐芯肢@得政府貸款（Government Loans）的權(quán)力機(jī)制從1948年才正式啟動(dòng)。正是這一年，1000萬(wàn)元的信托局創(chuàng)辦基金（the＄10millionfund）宣布告罄。1947年，為了慶祝伊麗莎白女王結(jié)婚，從這筆基金中預(yù)留出80萬(wàn)元作為“伊麗莎白女王基金”，到1951年這筆基金也都用于勞工住房建設(shè)。正如1919年英國(guó)提出“讓英雄住下來(lái)”，為一戰(zhàn)退伍士兵提供公共廉租房一樣，在新加坡，信托局僅僅為無(wú)家可歸者提供住房本身，正說(shuō)明英國(guó)殖民政府只是把公共住房作為一個(gè)社會(huì)濟(jì)貧項(xiàng)目，住房問(wèn)題還只是被視為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，這也許是更為根本的原因。

根據(jù)“林德憲制”，新加坡政府治理模式從總督直轄制變?yōu)槭紫块L(zhǎng)制。1955年，新加坡進(jìn)行了第一次普選，產(chǎn)生了“勞工陣線”政府。當(dāng)時(shí)的立法議會(huì)強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)政府和未來(lái)政府面臨兩大主要問(wèn)題，一個(gè)是教育，另一個(gè)是住房?！?959年災(zāi)難性的甘榜中巴魯（Kapong Tiong Bahru）大火燒毀了700所棚戶小屋，政府認(rèn)識(shí)到它對(duì)即將到來(lái)的大選所具有的重要政治意義，立即為火災(zāi)居民安置了在加冷（Kallang）機(jī)場(chǎng)區(qū)能獲得的1000套信托局住房。幾周后，政府宣布3個(gè)月內(nèi)在原地新建740套住房。這被人民行動(dòng)黨批評(píng)為利用災(zāi)難達(dá)到選舉目的。在1959年5月的大選中，住房成為所有參選政黨關(guān)注的一個(gè)主要的“選舉課題”。人民行動(dòng)黨把它列為“選舉綱領(lǐng)的第一條”，一方面批評(píng)執(zhí)政黨的無(wú)能，另一方面列舉了大膽而全面的公共住房政策。當(dāng)時(shí)的執(zhí)政黨“勞工陣線”也宣布，如果再次當(dāng)選，將建設(shè)第一年1萬(wàn)套，次年1.5萬(wàn)套政府公房，但是由于以前的表現(xiàn)不佳，它只獲得了新議會(huì)全部51席中的4席。人民行動(dòng)黨以43席成為執(zhí)政黨。1959年6月5日組成以李光耀為總理的自治邦政府，結(jié)束了最后一個(gè)殖民地合法政府，開始了新加坡“自治建國(guó)”時(shí)期。

但是，人民行動(dòng)黨執(zhí)政并不馬上意味著房子。1960年新申請(qǐng)租房需求2627套，建屋局組屋提供僅1682套，比前“勞工陣線”政府每年2000套的提供量還少，比1萬(wàn)套的目標(biāo)就更少了。這里有一個(gè)插曲——“王永元事件”。1959年大選獲勝后，王永元被任命為國(guó)家發(fā)展部部長(zhǎng)，但他與建屋局主席林金山有不同的建屋發(fā)展理念。王永元想把建屋局變成建筑工人的“一個(gè)模范雇主”，借以打壓剝削工人的中產(chǎn)階級(jí)私人雇主；林金山更強(qiáng)調(diào)建屋局的建屋職能，建筑承約商是直接的雇主，享有自主的雇工權(quán)。李光耀支持林金山。在1960年6月黨員大會(huì)上，王永元與李光耀的政治分歧公開化，先被解除部長(zhǎng)職務(wù)，然后開除出黨。1961年，另立新黨的王永元參加芳林補(bǔ)充選舉，“勞工陣線”的大衛(wèi)·馬紹爾參加安順補(bǔ)選，雙雙擊敗行動(dòng)黨候選人，當(dāng)選反對(duì)黨議員?！吧珀嚒保˙arisan Socialis）反殖的著眼點(diǎn)在于反對(duì)新馬合并，這時(shí)也從行動(dòng)黨中分裂出來(lái)。受到政治情勢(shì)的激發(fā)，行動(dòng)黨更加強(qiáng)調(diào)通過(guò)建屋績(jī)效贏得合法性支持。正是這一年，發(fā)生了河水山（Bukit Ho Swee）火災(zāi)。火災(zāi)使47英畝非法木屋區(qū)成為廢墟，1.6萬(wàn)戶3萬(wàn)人無(wú)家可歸。建屋局很快在第二年完全解決了這些人的住房，使之搬進(jìn)新組屋。這樣，1961年建屋局建屋猛增到7320套，1962年12230套。行動(dòng)黨最大限度地利用住房建設(shè)的成就為新馬合并前夕的1963年9月大選服務(wù)。大選前李光耀動(dòng)員林金山參加競(jìng)選，大選后林金山成為國(guó)會(huì)議員，出任國(guó)家發(fā)展部部長(zhǎng)。大選結(jié)果行動(dòng)黨戰(zhàn)勝“社陣”和新加坡“巫統(tǒng)”，顯示了自身的力量。李光耀后來(lái)總結(jié)說(shuō)：“要是沒(méi)有林金山使得整個(gè)組屋建立起來(lái)，整個(gè)黨也許早在1963年9月就被擊垮?！?/p>

在“聯(lián)邦建國(guó)”時(shí)期，新加坡還保留著一定的自治權(quán)，選舉獲勝的行動(dòng)黨得以立即開始第二階段的社會(huì)革命，集中于工業(yè)化、住房、教育和提高社會(huì)生活水平等“四項(xiàng)基本建設(shè)目標(biāo)”。隨著建立新馬共同市場(chǎng)成為泡影，1965年8月9日李光耀含淚宣布“獨(dú)立建國(guó)”。在新獨(dú)立的關(guān)鍵時(shí)期，吳慶瑞被任命為國(guó)防部長(zhǎng)，從事更為急迫的國(guó)防建軍工作，接替財(cái)政部長(zhǎng)重?fù)?dān)的正是林金山?！拔易⒁獾礁鲊?guó)首都的選民總是傾向于投票反對(duì)政府，因此決心讓新加坡的家庭擁有自己的住房，否則政治就不會(huì)穩(wěn)定”。正是鑒于此，李光耀指出：“讓那些兒子必須履行國(guó)民服役義務(wù)的父母覺(jué)得新加坡有他們的份，值得他們的孩子去捍衛(wèi)。如果國(guó)民服役人員的家庭沒(méi)有自己的住房的話，那么，他們遲早會(huì)得出結(jié)論：他們所捍衛(wèi)的是有錢人的財(cái)產(chǎn)。我深信擁有的感覺(jué)至為重要，因?yàn)槲覀兊男律鐣?huì)并沒(méi)有奠定深厚和共同的歷史基礎(chǔ)。國(guó)防部長(zhǎng)吳慶瑞給予我最大的支持，其他部長(zhǎng)卻認(rèn)為居者有其屋雖有需要卻不是關(guān)鍵?！边@樣，“居者有其屋”政策即建屋問(wèn)題成為新加坡國(guó)防建軍乃至獨(dú)立建國(guó)的“關(guān)鍵”。

2.住房問(wèn)題成為持續(xù)存在的政治問(wèn)題（住房問(wèn)題制度化）

在香港，住房問(wèn)題通過(guò)持續(xù)的社會(huì)化成為政治問(wèn)題。居民自己召開記者招待會(huì)、露宿抗議乃至示威請(qǐng)?jiān)?，是居民反映住房?wèn)題的重要途徑，而且長(zhǎng)期以來(lái)，這些居民運(yùn)動(dòng)幾乎是底層人民唯一的政治活動(dòng)形式。例如，1955年6月，深水埠白田村居民召開記者招待會(huì)，反對(duì)拆遷屋村；1961年6月，調(diào)景嶺居民集會(huì)示威，要求港府收回拆屋建公共屋村成命；1966年4月，牛頭角村居民召開記者招待會(huì)，要求安置及發(fā)拆遷補(bǔ)償；1970年5月，博愛(ài)、潮平、培民和東頭4村居民，反對(duì)迫遷，初開記者招待會(huì)，繼而前往徙置事務(wù)處請(qǐng)?jiān)福詈笠蜃柚共鹞荩?人被拘控；1971年4月，亞公巖火災(zāi)災(zāi)民召開記者招待會(huì)，不滿遷往秀茂坪新區(qū)，要求入住柴灣新區(qū)或準(zhǔn)予原地重建；1973年5月，九龍仔木屋居民和工商業(yè)戶請(qǐng)?jiān)?，要求以廠換廠、以鋪換鋪、以住屋換住屋辦法安置；1973年10月，柴灣新區(qū)居民發(fā)動(dòng)簽名運(yùn)動(dòng)，要求在舊型徙置大廈之浴室和廁所，加上門戶和門鎖；1976年1月，馬仔坑安置區(qū)居民多次請(qǐng)?jiān)?，要求安置，最后入住公共屋村?977年4月，10個(gè)公共屋村及安置區(qū)居民往房屋署請(qǐng)?jiān)?，要求參與討論房屋重建的會(huì)議；1977年10月，“公共房屋租金政策行動(dòng)組”與十區(qū)居民組織聯(lián)合主辦“公共房屋租金政策公開論壇”，召開記者招待會(huì)，批評(píng)現(xiàn)時(shí)公屋租金政策；1977年，大坑?xùn)|居委會(huì)召開“抗議房屋署偽做事實(shí)欺騙居民及漠視民意”之記者招待會(huì)；1978年11月，“公屋評(píng)議會(huì)”召開反加租大會(huì)；1982年“木屋政策評(píng)議會(huì)”及學(xué)生團(tuán)體多次行動(dòng)，要求政府公布危險(xiǎn)斜坡地點(diǎn)，及安置受威脅的居民。

值得注意的是，居民運(yùn)動(dòng)的訴求未必都符合政策規(guī)定，但為了吸引媒體和社會(huì)關(guān)注，卻要經(jīng)常變換請(qǐng)?jiān)富?。例如?977年1月4日早晨，有80多名西洋菜街天臺(tái)木屋的居民代表，就拆建安置問(wèn)題冒雨前往港府請(qǐng)?jiān)?。居民代表扯起白布黑字的橫額，上寫著“要求房屋署立刻分配安置區(qū)”和“臨時(shí)收容所無(wú)間隔妨礙家庭生活”等字樣，并打算送給房屋司黎保德一個(gè)載有七只白鴿的白鴿籠。居民代表說(shuō)：“我們住天臺(tái)木屋的，十足系關(guān)進(jìn)白鴿籠的白鴿，如今就連白鴿籠都沒(méi)得住了?！笔录钠鹨蚴牵悍课菔鹨跃用癫环戏峙涔莸馁Y格，只能安排暫時(shí)入住臨時(shí)收容所，令居民深感不滿。對(duì)于這次事件，當(dāng)時(shí)報(bào)章給予標(biāo)題：“請(qǐng)?jiān)感抡袑映霾桓F，一籠白鴿贈(zèng)房屋司。”

在新加坡，住房問(wèn)題通過(guò)持續(xù)的政黨選舉競(jìng)爭(zhēng)成為政治問(wèn)題。就建屋局政治中立性的制度設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，建屋局1960年的成立本身標(biāo)志著建屋威權(quán)治理在政府開始的同時(shí)，也意味著住房問(wèn)題政治化的終點(diǎn)是議會(huì)。但是問(wèn)題是，公共住房的大規(guī)模提供也沒(méi)有使住房問(wèn)題“非政治化”，住房問(wèn)題依然保持高度的政治化。這在于新加坡對(duì)住房問(wèn)題的制度性設(shè)計(jì)。1964年新加坡國(guó)家發(fā)展部部長(zhǎng)林金山宣布實(shí)施《居者有其屋方案》（Home Ownership Scheme），并把該方案作為建設(shè)“擁有財(cái)產(chǎn)的民主體”（property-owningdemocracy）的一部分（Housing Development Board1964:9）。有的學(xué)者徑直把它叫做“居者有其屋民主體”（home-owningdemocracy).

在新加坡獨(dú)立后，住房問(wèn)題像從前一樣，在每四年一次的大選和中期補(bǔ)選中一再得到表達(dá)。但是，李光耀認(rèn)為這與以前的選舉有根本的不同：“大選便成為行動(dòng)黨探測(cè)支持度的全民表決，不再是輸贏的問(wèn)題?！?968年、1972年、1976年和1980年大選，行動(dòng)黨都沒(méi)有受到反對(duì)黨的有力挑戰(zhàn)，獨(dú)占全部議席。這與新加坡的建屋成效是密切相關(guān)的。1972年大選前夕，李光耀宣布建屋局每年建屋將從2萬(wàn)升為3萬(wàn)套，把新加坡建成熱帶地區(qū)最好的大都市。1976年大選中，李光耀指出：1961年河水山大火后共建了22.5萬(wàn)套組屋，其中一半是售出的?！霸趤喼蓿巳毡緵](méi)有別的地方能做到或已經(jīng)在做”。

新加坡在80年代基本實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”的目標(biāo)。但是，嚴(yán)重的漲價(jià)問(wèn)題也出現(xiàn)了，并且引發(fā)了1981年“安順補(bǔ)選危機(jī)”，行動(dòng)黨遭受獨(dú)立以來(lái)第一次失敗，工人黨領(lǐng)袖惹耶勒南勝出，成為議會(huì)中第一匹“黑馬”。李光耀后來(lái)總結(jié)教訓(xùn)說(shuō)：“人民要擁有自己的住家，建屋局房子的價(jià)錢和分期付款額，應(yīng)該是幾乎每家人用他們的中央公積金存款都能夠付得起的?！钡牵诰S護(hù)建屋局的威權(quán)地位上分寸不讓，保持清醒。他說(shuō)：“如果建屋發(fā)展局犧牲其他申請(qǐng)人的利益，給予港務(wù)局工人優(yōu)先權(quán)，將會(huì)制造很大的政治問(wèn)題，……我們?yōu)榱俗袷貤l例、堅(jiān)持原則，而付出了代價(jià)”。

問(wèn)題還不僅于此，承包商疲于應(yīng)付導(dǎo)致的組屋質(zhì)量問(wèn)題，住房大量提供導(dǎo)致的貶值問(wèn)題，也招致居民不滿。加之中產(chǎn)階級(jí)和年輕一代選民的崛起，民主訴求也呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。1984年大選，李光耀采取軟、硬“兩手政策”應(yīng)對(duì)選舉。其中硬的一手表現(xiàn)為，李光耀威脅說(shuō)反對(duì)票將被登記在案，并且派吳作棟坐鎮(zhèn)指揮，行動(dòng)黨最終還是兵敗安順，議會(huì)反對(duì)黨議員增至2人。惹耶勒南早已對(duì)建屋局的分房政策、家庭人口計(jì)劃歧視窮人等一系列方面提出尖銳批評(píng)，大選獲勝后又要求反對(duì)黨議員介入社區(qū)基層管理，自然成為了行動(dòng)黨的“眼中釘”。到1986年11月，他涉嫌財(cái)產(chǎn)詐騙被法庭判處一個(gè)月監(jiān)禁，從11月10日起不再擔(dān)任議員。作為軟的一手，1984年大選中李光耀首次提出反對(duì)黨選區(qū)將失去一些政府服務(wù)項(xiàng)目。1985年3月國(guó)家發(fā)展部部長(zhǎng)鄭章遠(yuǎn)宣布對(duì)于行動(dòng)黨選區(qū)的電梯、水管、排水和屋頂?shù)仍O(shè)施，建屋局將優(yōu)先提供維護(hù)。這自然會(huì)對(duì)反對(duì)黨造成一定的不利影響。1988年大選后，民主黨領(lǐng)袖詹時(shí)中贏得波東巴西區(qū)（Potong Pasir），成為唯一的反對(duì)黨議員和第一個(gè)反對(duì)黨市鎮(zhèn)理事會(huì)主席。

1991年是吳作棟接任總理后第一次國(guó)會(huì)選舉，行動(dòng)黨贏得77席，反對(duì)黨上升到4席。1997年大選中，吳作棟政府真正亮出“競(jìng)選之餌”：支持行動(dòng)黨候選人的選區(qū)給予組屋翻新優(yōu)先權(quán)。結(jié)果，兩個(gè)反對(duì)黨選區(qū)倒戈，剩下的兩個(gè)反對(duì)黨選區(qū)——波東巴西區(qū)和后港區(qū)（Hougang）的組屋翻新被推遲。2001年又是一個(gè)大選年，行動(dòng)黨提出“政府將提供市民45%-50%的選擇性組屋翻新補(bǔ)助”，工人黨則以西方式的“福利國(guó)家”相號(hào)召。早在2000年，詹時(shí)中就著手把所在選區(qū)的組屋粉刷一新，這無(wú)疑增加了選舉獲勝的砝碼。吳作棟把粉刷組屋戲稱為“選舉花招”，但還是肯定，“他在國(guó)會(huì)內(nèi)外都是一個(gè)君子”。工人黨新秀劉程強(qiáng)蟬聯(lián)三次贏得后港選區(qū)，主要利用的就是當(dāng)?shù)匾猿敝萑苏级鄶?shù)，而自己又是潮州人這種鄉(xiāng)籍觀念，目前尚沒(méi)有資料顯示住房問(wèn)題的民主表達(dá)在這里占有多少位置。這似乎也說(shuō)明了1964年以來(lái)新加坡所著力構(gòu)建的“居者有其屋民主體”遇到了新情況的挑戰(zhàn)。

3.住房問(wèn)題的解決呈現(xiàn)出民主化取向（住房問(wèn)題民主化）

在新加坡，住房問(wèn)題民主化是住房問(wèn)題政治化的重要手段。新加坡從1965年獨(dú)立到1979年，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和新聞媒體對(duì)住房問(wèn)題基本是沒(méi)有發(fā)言權(quán)的。一些媒體，例如《馬來(lái)前鋒報(bào)》被認(rèn)為1964年借徙置問(wèn)題在拿哥羅福區(qū)制造種族恐慌，但是因?yàn)槭艿疆?dāng)時(shí)“聯(lián)邦建國(guó)”框架的限制，直到1969年吉隆坡五月種族暴亂后才被勒令停止在新加坡國(guó)內(nèi)發(fā)行。一些學(xué)者，例如漢桑（Riaz Hassan）早在1972年的研究中就指出一些建屋局職員歧視一、二室組屋住戶，態(tài)度惡劣的問(wèn)題，但是沒(méi)有什么政治影響力，湮沒(méi)無(wú)聞。

1979年補(bǔ)選是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。行動(dòng)黨擊敗反對(duì)黨候選人，贏得所有七個(gè)補(bǔ)選選區(qū)。這次選舉一個(gè)最鮮明的特征是反對(duì)黨第一次在住房問(wèn)題上保持沉默。這與行動(dòng)黨選舉策略的轉(zhuǎn)變有直接關(guān)系，蒙特巴騰（Mountbatten）選區(qū)行動(dòng)黨候選人尤吉尼（Eugene Yap）使居民對(duì)組屋的各種抱怨廣為新聞媒體所知。他告訴媒體他在6天挨家挨戶的競(jìng)選活動(dòng)中，收集了人們對(duì)組屋的194條抱怨（排在前列的是：要求更大的組屋，組屋等待時(shí)間太久，建材的質(zhì)量低劣比如前門和廁所門木質(zhì)腐壞，電梯經(jīng)常毀壞，蚊子引起的麻煩以及一些建屋局職員態(tài)度傲慢無(wú)禮）。僅僅在3天之后，這位候選人就在一個(gè)記者招待會(huì)上公布：建屋局已經(jīng)拿出了一個(gè)包括建設(shè)1000套3-4室組屋在內(nèi)的投資2400萬(wàn)元的住房計(jì)劃。這是行動(dòng)黨候選人第一次發(fā)表關(guān)于居民抱怨的公開而明確的聲明。正是行動(dòng)黨自身出于選舉策略的考慮，才開啟了輿論監(jiān)督威權(quán)的大門。1981年《南洋星報(bào)》對(duì)11個(gè)政府部門進(jìn)行的“職員文明禮貌調(diào)查”顯示，建屋局是最靠后的。1983年3月的國(guó)會(huì)辯論中，一些行動(dòng)黨后座議員也批評(píng)某些建屋局官員是沒(méi)有表情的“機(jī)器人”。面對(duì)批評(píng)，建屋局表示要做相應(yīng)改進(jìn)。1983年，建屋局物業(yè)管理處實(shí)施“邁向高效率的地區(qū)分局管理體制”。實(shí)施第三年，供電問(wèn)題、衛(wèi)生設(shè)備經(jīng)常損壞引發(fā)的居民抱怨幾乎消失了。1984年調(diào)查顯示，86%的人對(duì)地區(qū)分局的服務(wù)滿意，96%的人對(duì)居住環(huán)境非常滿意。

新加坡的組屋配售采用登記抽簽制，實(shí)行“分地區(qū)登記、中央統(tǒng)一編號(hào)”，并由國(guó)會(huì)議員主持本選區(qū)的組屋出售抽簽活動(dòng)。國(guó)會(huì)議員先從抽簽箱中抽出一個(gè)申購(gòu)者的登記后，再?gòu)某楹炌仓谐槌龇课萏?hào)，對(duì)于三次抽簽都不滿意的申購(gòu)者，則需要重新登記。由于各部部長(zhǎng)和總理都首先是國(guó)會(huì)議員，他們也都需要親自操簽，李光耀本人就經(jīng)常光臨自己的選區(qū)丹戎巴葛?！白h員操簽”正是其“議員在選區(qū)”制度的一種具體實(shí)踐。1989年7月3日，由登記制改為訂購(gòu)制，每季度開始時(shí)公布一次16個(gè)新鎮(zhèn)的建屋計(jì)劃，供要買屋的人申請(qǐng)。一個(gè)月后，如果某一地區(qū)或某一型號(hào)的住房供不應(yīng)求，再進(jìn)行抽簽。與信托局時(shí)代實(shí)行的分房打分制度相比，建屋局時(shí)代實(shí)行的分房標(biāo)準(zhǔn)更為單一（只有家庭收入一項(xiàng)指標(biāo)），輪候抽簽程序更能避免暗箱操作。可以看到，配售制度操作層面的改進(jìn)無(wú)疑加重了民主選擇的砝碼，但全國(guó)統(tǒng)一編號(hào)的堅(jiān)守也使只有開發(fā)商最了解市場(chǎng)的“政府免責(zé)無(wú)為論”無(wú)所遁形。

在香港，住房問(wèn)題的政治化伴隨著民主化。1982年，香港觀察社民意調(diào)查顯示，36%的人認(rèn)為港府在照顧市民利益方面有好表現(xiàn)，比認(rèn)為政府表現(xiàn)欠佳者（24%）為多。市民認(rèn)為政府有好表現(xiàn)的方面，首先是住房問(wèn)題，占30%；其次是福利制度，占20%；教育與醫(yī)療制度居第三位，各占12%。但同時(shí)，在市民認(rèn)為政府表現(xiàn)欠佳方面，住房再占首位，為24%。這說(shuō)明住房問(wèn)題在80年代初依然不容樂(lè)觀。

隨著1982年香港普遍成立了“區(qū)議會(huì)”，加之1985年立法局間接選舉的開展，1998年屋村管理咨詢委員會(huì)計(jì)劃的全面啟動(dòng)，使香港所謂的“咨詢型民主政體”得以進(jìn)一步完善起來(lái)。這樣，公屋每逢加租，房屋署高級(jí)人員都要在總辦事處會(huì)見“區(qū)議會(huì)”議員和新聞界人士，而屋村辦事處職員則要約見“街區(qū)互助委員會(huì)”委員和住戶代表，以便通報(bào)情況，說(shuō)明因由。進(jìn)入90年代以后，私宅市場(chǎng)樓價(jià)不斷攀升，出現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不合拍的現(xiàn)象。在民主議員的壓力下，港府不斷推出限制乃至打壓樓市炒作的措施。其一，1991年8月，一些房地產(chǎn)專業(yè)人士通過(guò)“消費(fèi)者委員會(huì)”給港府提出的建議被采納，這些建議包括私宅發(fā)售方式采用抽簽制度，以取代先到先得的排隊(duì)制度，以及限制內(nèi)部?jī)?yōu)先認(rèn)購(gòu)、限制預(yù)留批售樓花等專賣行為。抽簽售樓方式70年代從新加坡引進(jìn)后，首先應(yīng)用于居屋配售中，現(xiàn)在又引入私人樓花買賣市場(chǎng)，可見其反專賣反壟斷的民主本質(zhì)及其巨大生命力。其二，1991年底港府通過(guò)“銀行公會(huì)”強(qiáng)制降低按揭成數(shù)，執(zhí)行七成按揭，并于次年獲得直接干預(yù)利率協(xié)議制定程序的法定權(quán)力。其三，1997年6月，負(fù)責(zé)房屋問(wèn)題的香港特區(qū)行政會(huì)議成員梁振英說(shuō)：“居住問(wèn)題是一個(gè)積患已久、千頭萬(wàn)緒的民生頭號(hào)大問(wèn)題，為了改善市民的住房問(wèn)題，不排除采用任何手段的可能?！边@無(wú)疑成為了當(dāng)年董建華《施政報(bào)告》提出今后10年每年提供8.5萬(wàn)套公私住房以平抑樓價(jià)的政策先聲。不過(guò)，與1990-1995年6年間公私住房實(shí)際建屋量?jī)H僅8.2萬(wàn)套相比，這樣的重拳聲勢(shì)確實(shí)一度造成了樓市低迷，但是住房問(wèn)題上的民主因素的威力即在于此。對(duì)于只宜運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段而不宜直接干預(yù)的政策建議則無(wú)疑是一個(gè)反例。

房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的特殊性，很大程度上源于它的政治性與社會(huì)性。住房的持久耐用性、獨(dú)特唯一性、價(jià)格的昂貴性、作為生活必需品的保障性、墻體外面乃至配套設(shè)施的公共性、住宅人權(quán)的國(guó)際性都決定了其公共商品屬性，必須由家庭和社會(huì)共同分擔(dān)相關(guān)的費(fèi)用，才是合理的。在香港，早1921年就出臺(tái)了房租限制法令；在新加坡，1927年就設(shè)立了公共住房建設(shè)機(jī)構(gòu)。二戰(zhàn)后，在保存私宅市場(chǎng)的前提下，兩地的住房干預(yù)（包括巨大的公房供給數(shù)量和嚴(yán)格的租售限制措施）更是達(dá)到了令人觸目驚心的程度。

由此也引發(fā)了我對(duì)于東亞模式的一點(diǎn)新思考。趙自勇通過(guò)對(duì)政府在新加坡、香港工業(yè)化過(guò)程中不同作用的分析，認(rèn)為：前者的積極干預(yù)與后者的消極態(tài)度形成鮮明對(duì)比。1952-1970年的香港初級(jí)工業(yè)化得益于它的轉(zhuǎn)口貿(mào)易地位，其后制造業(yè)升級(jí)的延滯則要?dú)w咎于“積極的不干預(yù)主義”，而90年代財(cái)政司麥高樂(lè)提出“選擇性干預(yù)主義”是出于撤退前的政治策略考慮。在以兩局（行政局、立法局）為核心的咨詢型權(quán)力結(jié)構(gòu)中，相對(duì)于早在1896年就進(jìn)入行政局的地產(chǎn)商代表，制造業(yè)代表1964年才進(jìn)入立法局?！胺e極的不干預(yù)主義”的背后是商業(yè)集團(tuán)利益的左右。這些都是非常精到的分析，但是由此破除“自由放任的繁榮神話”，似乎還需要中間環(huán)節(jié)的論證。不干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活不等于不干預(yù)社會(huì)生活，住房政策傳統(tǒng)上被歸入社會(huì)政策范疇，但房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)則屬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域無(wú)疑。我們選擇這樣的中間領(lǐng)域來(lái)思考，或許可以避免只就制造業(yè)政策探討政府干預(yù)的理論尷尬。過(guò)去，我們經(jīng)常強(qiáng)調(diào)的是在東亞模式的研究中政治與經(jīng)濟(jì)政策的不可分割性，現(xiàn)在又添加了政治與社會(huì)政策的維度。在這樣的維度下，住房對(duì)于新加坡中產(chǎn)社會(huì)形成的標(biāo)識(shí)意義（2000年，68%的家庭居住面積在四室以上），才同今天住房對(duì)于中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的意義的強(qiáng)調(diào)以及增加中等收入群體比重的社會(huì)目標(biāo)相契合，也才有可能不再繼續(xù)漠視新加坡和香港干預(yù)住房市場(chǎng)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。