4.2.7　我國目前應(yīng)急預(yù)案存在的主要問題

總體說來，我國的應(yīng)急預(yù)案編制總體上起步較晚，目前很多地方的應(yīng)急預(yù)案只是一種理念的設(shè)計，真正到了具體操作中還有很多無法預(yù)料的情況。更有甚者，一些地方的應(yīng)急預(yù)案往往是作為一種應(yīng)付檢查的“文件”而存在，是紙上談兵。這些應(yīng)急預(yù)案暴露出“啟而不動”、“應(yīng)不了急”、成為“應(yīng)付預(yù)案”等嚴(yán)重弊病，缺乏針對性和可操作性是當(dāng)前應(yīng)急預(yù)案最具普遍性的通病，也是當(dāng)今應(yīng)急管理研究人員和工作人員的最大共識，在實(shí)際工作中造成一些地方對應(yīng)急預(yù)案的認(rèn)同程度較低，應(yīng)急預(yù)案的作用沒有得到充分發(fā)揮。這方面的例子不勝枚舉，如2004年2月5日，北京市密云縣在燈展期間發(fā)生踩踏事故，造成37人死亡、多人受傷的慘劇。據(jù)悉，密云縣在燈展前有關(guān)部門也制訂了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，相關(guān)部門還多次召開會議進(jìn)行專題研究部署，可謂“非常重視”。然而，在事故發(fā)生時該“應(yīng)急預(yù)案”卻被束之高閣，根本未起到應(yīng)急作用。又如2005年7月30日，威海市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案出臺。但是從12月3日到20日，連續(xù)數(shù)場有氣象記錄以來的最大暴雪，造成威海(后來還有煙臺)市部分航班取消，交通停運(yùn)，數(shù)萬市民徒步上班，學(xué)校三次停課。12月10日，在接受媒體采訪時，威海市委副書記、常務(wù)副市長劉命信坦言，“從來沒遇到過這么大的雪，出乎意料，已經(jīng)成災(zāi)”。威海市政府副秘書長高杰則表示，“我們覺得3日之前的準(zhǔn)備工作已經(jīng)做好，不會有什么問題的，但暴風(fēng)雪還是太大了”。雖有應(yīng)急預(yù)案，暴雪還是讓威海、煙臺“措手不及”，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)不了急的情況非常典型。

又如，在應(yīng)對2008年初低溫雨雪冰凍災(zāi)害中，廣州火車站應(yīng)對旅客滯留的預(yù)案是1998年按滯留旅客15萬～20萬人規(guī)模編制的。2008年春節(jié)前夕，廣州火車站共滯留旅客200多萬人，以致預(yù)案因?yàn)殛惻f失效而啟動不了。在這場災(zāi)害中，郴州市的應(yīng)急預(yù)案也應(yīng)不了急，導(dǎo)致郴州的電網(wǎng)全面崩潰。在2008年1月8日，湖南省氣象臺發(fā)布了1月中下旬湖南會出現(xiàn)大面積雨雪冰凍天氣的預(yù)報。1月17日又發(fā)出了冰雪天氣會加劇的預(yù)報。但郴州市沒有因此啟動應(yīng)急預(yù)案。1月19日，電流融冰已不起作用。郴州市區(qū)最早在1月23日便有部分地區(qū)停電。1月25日，凍雨形成的覆冰導(dǎo)致電力設(shè)備倒塌，短時間內(nèi)郴州地區(qū)全面斷電，這時郴州市的應(yīng)急預(yù)案也應(yīng)不了急。上述現(xiàn)象嚴(yán)重暴露出我國當(dāng)前處置的應(yīng)急預(yù)案陳舊、不科學(xué)和缺少聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案等突出問題。就當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)干部來說，他們?nèi)鄙倬邆鋯討?yīng)急預(yù)案的科學(xué)決策能力，這次災(zāi)害之后的緊迫任務(wù)之一就是應(yīng)該積極編修現(xiàn)行預(yù)案，盡可能保證應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、可行性、實(shí)用性和協(xié)調(diào)性。

“防患于未然”是應(yīng)急預(yù)案的基本要求之一。制訂應(yīng)急預(yù)案的要求之一就是把突發(fā)事件中隱性的常態(tài)因素顯性化，盡可能考慮周全導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生的所有可預(yù)測因素、現(xiàn)象和狀態(tài)。開展風(fēng)險分析，建立和完善預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)與機(jī)制是突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的重要內(nèi)容之一。危險辨識與風(fēng)險評估是編制應(yīng)急預(yù)案的關(guān)鍵和主要依據(jù)，所有應(yīng)急預(yù)案都必須建立在風(fēng)險評估基礎(chǔ)之上。這就決定應(yīng)急預(yù)案具有針對性和假設(shè)性，其針對性是指它以危險源普查、評估和控制為基礎(chǔ)，主要側(cè)重于危險源、關(guān)鍵點(diǎn)、薄弱環(huán)節(jié)等方面。其假設(shè)性是指假設(shè)可能發(fā)生突發(fā)事件的原因和情景，這種假設(shè)性是建立在科學(xué)分析之上的，其假設(shè)的前提與基礎(chǔ)也是培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部分析預(yù)測能力的重要源泉。應(yīng)急預(yù)案的針對性和假設(shè)性越充分、越全面、越科學(xué)，越有助于提升公共危機(jī)應(yīng)對的應(yīng)急準(zhǔn)備。

定期開展各種形式的應(yīng)急演練，演練假設(shè)的場景及其效果也是提升公共危機(jī)應(yīng)對能力的重要途徑，目前重視應(yīng)急演練及其效果評估對提升公共危機(jī)應(yīng)對能力至關(guān)重要。在當(dāng)前，一些地方和部門的應(yīng)急預(yù)案制訂之后，將其下發(fā)了事或束之高閣，沒有進(jìn)行演練和實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)。有的雖然進(jìn)行了演練，但是演練過于局限于書生氣十足的腳本，而且以腳本剪裁實(shí)際，缺乏逼真性和突發(fā)性，最終結(jié)果是“演練”變成了“演戲”，不但對應(yīng)急預(yù)案的完善無益，而且無助于在實(shí)踐中真正提升公共危機(jī)應(yīng)對能力，這種狀況應(yīng)該盡快改變。