二、當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在的幾個(gè)問題

（一）“城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”在短期內(nèi)難以消除

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制性瓶頸，當(dāng)前很多社會(huì)問題如“三農(nóng)”、“就業(yè)難”和內(nèi)需不足等問題都與不合理的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)有關(guān)。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，但這一結(jié)構(gòu)的改變需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期。根源在于，中國的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)具有很大的特殊性，這種特殊性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）就其形成過程而言，具有很強(qiáng)的人為和制度固化特征。在1949年之后，基于社會(huì)管制的需要，國家通過人民公社制和單位制分別將城鄉(xiāng)居民束縛于既有單位組織中，因而它不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平自然演進(jìn)和居民自愿選擇的結(jié)果，而是通過一系列不平等制度固化、強(qiáng)化的結(jié)果。（2）就其表現(xiàn)形式而言，具有靜態(tài)的和動(dòng)態(tài)的雙重特征。靜態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下基于農(nóng)民與市民兩種不同的戶籍身份所形成的兩種權(quán)利不平等的制度體系，而動(dòng)態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)則是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下基于本地居民與外來人口（主要是農(nóng)民工）兩種不同的身份所形成的兩種權(quán)利不平等的制度體系。（3）究其特征而言，具有總體性、聯(lián)動(dòng)性和疊加性特征，屬于集政治控制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)地位、文化教育和生活方式等為一體的“總體性二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”。正是這三個(gè)方面的因素決定了破解城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的難度極大，在短期內(nèi)很難消除。

（二）內(nèi)生性聚合發(fā)展動(dòng)力明顯不足

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，既要求逐步消除城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，又要求城市和鄉(xiāng)村通過互補(bǔ)和相互促進(jìn)共同向前發(fā)展，保持持續(xù)繁榮狀態(tài)，而不是將城市的發(fā)展建立在對(duì)農(nóng)村的剝奪上面或相反。因此，要達(dá)到這樣一種“共榮”狀態(tài)，就需要解決一體化發(fā)展的動(dòng)力問題。當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的動(dòng)力，主要來自于政府政策導(dǎo)向、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和居民的自主流動(dòng)，其中以政府促動(dòng)型為主。但是這三種動(dòng)力源都存在各自的不足，包括市場(chǎng)激勵(lì)和居民自主流動(dòng)在內(nèi)的三種動(dòng)力源還比較缺乏內(nèi)生性、長(zhǎng)效性和聚合性。首先從政策導(dǎo)向看，推動(dòng)一體化的主體是政府，其動(dòng)力源是政府這只“看得見的手”的行政計(jì)劃和宏觀調(diào)控。這方面主要有對(duì)公共服務(wù)的財(cái)政支付，如農(nóng)村醫(yī)療保障、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)；政府通過的法規(guī)，如對(duì)就業(yè)歧視的規(guī)定、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策以及其他稅收調(diào)控；另外還有對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如醫(yī)院、學(xué)校、道路等。雖然政策導(dǎo)向可以在一夜之間將郊區(qū)、“城中村”或城鄉(xiāng)結(jié)合部的所有農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢珜?duì)于鄉(xiāng)村所有農(nóng)民而言單純的身份轉(zhuǎn)換意義不大，而且政府無力提供龐大的福利支出，當(dāng)公共支出的比重過大時(shí)，政府可能會(huì)面臨財(cái)政危機(jī)。從市場(chǎng)的角度看，市場(chǎng)這只“看不見的手”會(huì)通過有效需求及價(jià)格波動(dòng)發(fā)揮作用，但鄉(xiāng)村的市場(chǎng)主要是一個(gè)初級(jí)產(chǎn)品和日用品的消費(fèi)市場(chǎng)，市場(chǎng)規(guī)模有限并受到鄉(xiāng)村人口平均收入的影響，鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品對(duì)全國市場(chǎng)需求信息不敏感。從居民的自由流動(dòng)看，流動(dòng)的大趨勢(shì)是人們紛紛從鄉(xiāng)村流向城市，這種流動(dòng)的動(dòng)力源是每一個(gè)個(gè)體基于理性選擇對(duì)自己生活前景的預(yù)期。但由于城市生活成本較高，只有很少一部分有能力在城市定居下來。在人口流動(dòng)方面，一方面城市對(duì)勞動(dòng)力的需求總量可能是有限的，另一個(gè)方面是有效需求很大，但對(duì)勞動(dòng)者的技能有限制，因此會(huì)出現(xiàn)勞動(dòng)力供需雙方的錯(cuò)位。這幾個(gè)方面的推動(dòng)力如何能形成一種合力，還需要進(jìn)一步研究。

（三）“城市化”與“新農(nóng)村建設(shè)”如何協(xié)調(diào)

“城鄉(xiāng)一體化”不等于“城市化”，與“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”更是有顯著區(qū)別，那么這三者間的關(guān)系如何理順？在城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系上究竟是誰“化”誰？怎么個(gè)“化”法？毫無疑問，選擇走城市化道路是現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)，不可逆轉(zhuǎn)。但這一過程與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、人口流動(dòng)、文化教育的提升等方面有很大關(guān)系，因而是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過程。從城鄉(xiāng)一體化的角度看，城市化更注重從城市這一極來分析和解決城鄉(xiāng)差距問題?！吧鐣?huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”這一提法，出自于2005年10月中國共產(chǎn)黨十六屆五中全會(huì)通過的《十一五規(guī)劃綱要建議》，提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、法治建設(shè)五個(gè)方面。新農(nóng)村建設(shè)的目的是要解決鄉(xiāng)村日益衰敗的問題，其實(shí)質(zhì)是要縮小城鄉(xiāng)差距，但重心在于更多地強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村這一極。在城鄉(xiāng)一體化過程中，存在兩種片面的認(rèn)識(shí)，要么是只強(qiáng)調(diào)城市化而忽略新農(nóng)村建設(shè)，從而忽略了鄉(xiāng)村對(duì)城市發(fā)展的基礎(chǔ)支撐作用，或者是相反，只強(qiáng)調(diào)新農(nóng)村建設(shè)，忽視城市化，沒有看到城市對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的帶動(dòng)作用。這樣，城市化與新農(nóng)村建設(shè)就無法有機(jī)協(xié)調(diào)起來。

（四）在一體化過程中如何區(qū)分差異和差距

在城鄉(xiāng)一體化過程中，既要強(qiáng)調(diào)“一體”，又要看到“差異”，更要注意“差距”。強(qiáng)調(diào)“一體”，更多的在于在發(fā)展中要有整體思路，不能有條條框框的局限。但同時(shí)，還要看到各個(gè)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地方文化傳統(tǒng)、資源環(huán)境條件等方面存在的差異。這些差異的存在，要求我們不能局限于一個(gè)模式、一種思路，而是要探索最適合于當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)條件約束的發(fā)展模式，形成多樣化發(fā)展。就城鄉(xiāng)一體化過程中的“差距”而言，城鄉(xiāng)之間、城市與城市之間、鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間都可能在經(jīng)濟(jì)水平、文化教育、生活質(zhì)量等方面的發(fā)展程度和發(fā)展階段上存在一定的差距。差異和差距不同，地區(qū)間的差異更多的是質(zhì)的不同，比如城鄉(xiāng)居民之間生活方式的不同；差距則是發(fā)展過程中在某些方面存在量的不同，比如城鄉(xiāng)居民的受教育水平、家庭經(jīng)濟(jì)收入存在顯著差距。城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)不在于消除城鄉(xiāng)差異，而在于縮小城鄉(xiāng)差距，在于保持多樣性的同時(shí)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（五）“城中村”和“城鄉(xiāng)結(jié)合部”改制后的遺留問題比較突出

隨著人口增加和城市規(guī)模的擴(kuò)張，城市會(huì)向四周邊緣地帶或郊區(qū)蔓延，從而使原來靠近城市的村莊逐漸變成城市的一部分，在這些邊緣地帶會(huì)出現(xiàn)城中村，形成“城市孤島”，在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶會(huì)形成城邊村。隨著外來人口的增加和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，在這里雖然會(huì)出現(xiàn)大量的違法用地和建設(shè)，出現(xiàn)布局混亂、土地利用率低、基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重短缺、環(huán)境惡化、消防和社會(huì)治安不足等狀況，但城中村的存在也為低收入者提供了生活場(chǎng)所?？焖俚某鞘谢惯@些村莊的改造已成為必然。在“村改居”式的一體化之后，農(nóng)民身份雖然很快變成了市民，并住進(jìn)了住宅小區(qū)，但由于改變土地所有權(quán)性質(zhì)、解決居民就業(yè)、醫(yī)保和養(yǎng)老、重組社區(qū)共同體居住格局、形成新的生活方式需要一個(gè)過程，在社區(qū)管理等方面依然問題多多。