5.5.3　制度創(chuàng)新

1)土地制度

1980年之后我國的土地制度改革大體分為3個階段:土地收費(fèi)和有償使用階段、土地有償出讓階段和建立土地市場階段。

土地制度創(chuàng)新的思路很多，但就與二元結(jié)構(gòu)的關(guān)系來講，我國土地制度體系中的土地征用制度和耕地保護(hù)制度最為核心。

土地制度創(chuàng)新的核心是允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，或者叫“農(nóng)地入市”。有關(guān)研究表明，城鄉(xiāng)土地市場價格差已成為改革開放以來“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的新形式。有關(guān)資料顯示，20多年來，國家向農(nóng)民征用土地補(bǔ)償少、出讓土地價格高的價格差累計(jì)達(dá)20 000億元，這些資金全部投到了城市建設(shè)之中，使農(nóng)民在“土地”上的利益嚴(yán)重受損。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度缺失是目前農(nóng)村土地政策中最突出的問題，正是由于這個原因，“農(nóng)地入市”成為小城鎮(zhèn)土地制度創(chuàng)新的首要選擇。所謂“農(nóng)地入市”，是指農(nóng)村集體建設(shè)用地不通過征地，也不改變土地所有權(quán)性質(zhì)，由地方政府規(guī)劃工業(yè)園區(qū)，出資進(jìn)行水、電、路、電信、網(wǎng)絡(luò)管線等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集體出讓農(nóng)地使用權(quán)，然后招商引資，鼓勵新老企業(yè)入園。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體土地越過征用環(huán)節(jié)直接轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，使農(nóng)地增殖收益留在了集體內(nèi)部，農(nóng)民承包土地有機(jī)會分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。

除此以外，現(xiàn)行的農(nóng)民建設(shè)住宅不允許跨越集體單元使用土地、村民小組辦企業(yè)只能使用本村民小組土地、個人辦企業(yè)只能使用本人所在的集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地的規(guī)定，限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企業(yè)跨地區(qū)經(jīng)營，也使農(nóng)民個人住宅難以向小城鎮(zhèn)集中，從而使小城鎮(zhèn)難以建立規(guī)?；墓I(yè)園區(qū)和居住區(qū)，難以擴(kuò)大小城鎮(zhèn)的總體規(guī)模，影響了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

2)市鎮(zhèn)制度

市鎮(zhèn)制度創(chuàng)新的要點(diǎn)是推行縣下轄市。我國的市制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個層級上沒有市，只有鎮(zhèn)。市制創(chuàng)新的核心從行政區(qū)劃級別的角度來說主要是明確市的3個層級，即中央直轄市(省級市)、省轄市(縣級市)和縣轄市(鎮(zhèn)級市)3種類型，取消市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，把上述的各種級別的市歸類分別納入到這3種層次里面來。對于縣以下，革新市制的方向應(yīng)該是試行“縣轄市”新模式，即當(dāng)縣域內(nèi)某一城鎮(zhèn)達(dá)到一定規(guī)模，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，非農(nóng)人口和產(chǎn)業(yè)比較集中，基層民眾有迫切要求，符合鎮(zhèn)改市的標(biāo)準(zhǔn)，就可以批準(zhǔn)設(shè)市。鎮(zhèn)改設(shè)市之后，其行政等級和隸屬關(guān)系不變。這種模式具有很多優(yōu)點(diǎn)，它既滿足了設(shè)市的要求，使中國的城市建制與城市化的發(fā)展相適應(yīng)，也與世界絕大多數(shù)國家和我國臺灣省的城市建制模式相對應(yīng)。同時，由于這類市仍歸屬縣管轄，有利于縣域統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，減少縣市之間的摩擦。

3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制進(jìn)行改革，實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治”的模式進(jìn)行?！班l(xiāng)鎮(zhèn)有限自治”是在不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為農(nóng)村基層政權(quán)組織的現(xiàn)有的憲政體制下，推進(jìn)基層政治民主進(jìn)程，采用法律分權(quán)制理清國家與地方的各自的權(quán)職范圍，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對本轄區(qū)享有相對獨(dú)立的決策權(quán)、人事權(quán)和財(cái)權(quán);同時通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)威的確立、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選、黨委領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化三者結(jié)合重置鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu);另外，采用民主合作制理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級政府、村級組織及民眾的關(guān)系。