（一）政府的忽視使山村成為公共資源的盲區(qū)

山村與其他社會地域形態(tài)相比，一直是弱勢地區(qū)，是國家公共資源投入的盲區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足。中國城市發(fā)展取得的成就舉世矚目，但山村的破落衰退卻是相對被忽視的。中國的城市建設(shè)能趕上歐洲，但中國的農(nóng)村，特別是山村地區(qū)，卻是非洲的翻版。國家為了加快城市化的進(jìn)程，財(cái)政支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在城鄉(xiāng)之間分配不均衡，2006年，全社會固定資產(chǎn)投資的總投資額為109870億元，對農(nóng)村的投資額為16397億元，僅占總額的14.92%。這一方面加速了城市的建設(shè)和發(fā)展；另一方面，也導(dǎo)致了中國特有的城鄉(xiāng)巨大差別。

政府對山村的忽視，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.政策支持不夠

在財(cái)政上，我國尚未建立起發(fā)達(dá)國家普遍實(shí)行的統(tǒng)一農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系。而西方國家對農(nóng)業(yè)都有補(bǔ)貼，近鄰日本，一方面限制農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口；另一方面又用價(jià)格政策支持本國農(nóng)產(chǎn)品高價(jià)。我國政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)尚無相應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。例如2009年上半年，我國北方的糧食主產(chǎn)區(qū)遭遇了降水異常偏少和平均氣溫較往年同期偏高的干旱氣象，冬麥區(qū)旱情為30年一遇，小麥主產(chǎn)區(qū)旱情為50年一遇，直接影響到某些糧食大省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，還影響了許多副食品的價(jià)格。事實(shí)上，通過對淮河水的南水北調(diào)，有效地緩解了缺水的困境，但由于水利基礎(chǔ)設(shè)施的匱乏和落后，還是給很多糧食產(chǎn)區(qū)帶來了巨大的損失。某些地區(qū)的水利基礎(chǔ)設(shè)施因缺乏資金維護(hù)，已經(jīng)廢置多年。

在稅收上，直到2006年之前我們還在延續(xù)著農(nóng)業(yè)稅的制度。加入WTO以后，我國農(nóng)業(yè)面臨嚴(yán)峻的國際挑戰(zhàn)，其他國家通過種種手段大力扶持和補(bǔ)貼本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，因此我國取消農(nóng)業(yè)稅并增加政策支持也是必然。國家在全國范圍內(nèi)免除農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)行社會主義新農(nóng)村建設(shè)，是一個(gè)很有建設(shè)性的重大舉措。但是農(nóng)村地區(qū)的亂收費(fèi)現(xiàn)象并未得到遏制，尤其是山村，變相征稅還在繼續(xù)。

再者，國家一直沒有出臺從根本上扶持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的金融政策?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個(gè)困難之處是資金需求大、回收周期長，因此需要金融機(jī)構(gòu)的大力支持。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，國家早就出臺了各種政策措施給予貸款額度、利息等支持，使得城市建設(shè)在金融機(jī)構(gòu)的支持下迅速發(fā)展。但是我們還沒有成型的金融制度來支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有為農(nóng)村設(shè)立符合實(shí)際的貸款、利息、擔(dān)保等金融政策。金融機(jī)構(gòu)大多被欣欣向榮的城市建設(shè)的巨大利潤所吸引，無暇照顧規(guī)模偏小、回報(bào)期長、風(fēng)險(xiǎn)較高的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，相對于城市，由于較小的貸款融資額度限制和較高的資金利用成本，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)存在著貸款難、融資難，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)更加困難的問題。

2.建設(shè)投入不足

由于當(dāng)前的投資體制約束，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還主要依賴于中央和地方政府的財(cái)政支出帶動。1985年以來我國對農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入到1991年處于上升的趨勢，其后除了1998年突然的上升之外基本處于緩慢下降的趨勢，到2003年已經(jīng)滑落到近年來的最低點(diǎn)。這說明與亟待發(fā)展的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的需要相比，我國財(cái)政對于農(nóng)業(yè)的投入總量是不足的。而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)僅僅是全部農(nóng)業(yè)投資的一部分，所占的份額更小，如表2-2-2所示。

表2-2-2　農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位　　（單位：%）

資料來源：根據(jù)《國家統(tǒng)計(jì)年鑒?2006》整理。

3.投資主體缺失

改革開放后，市場經(jīng)濟(jì)逐漸取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府在許多涉足的領(lǐng)域內(nèi)必須有進(jìn)有退，但是哪些領(lǐng)域該退，退到什么程度都沒有定論。實(shí)踐證明，政府在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的退出就是不合適的，沒有顧全我國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情形。根據(jù)誰受益誰投資原則，地方政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)起當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要責(zé)任，但是由于種種原因和財(cái)力限制，地方政府就連員工基本工資的發(fā)放都有困難，更別說對基礎(chǔ)設(shè)施的投入了。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展只能依靠農(nóng)民自己，農(nóng)民成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全部成本的承擔(dān)者。

同時(shí)，政府退出后并沒有相應(yīng)的建立起民間投資的進(jìn)入機(jī)制。作為主要受益人，農(nóng)民自己即使有基礎(chǔ)設(shè)施投資的動力，但并不擁有現(xiàn)代投資手段和融資手段及其能力。由于現(xiàn)有機(jī)制的落后，農(nóng)民還不能成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體，這也使投資主體缺失的問題更加嚴(yán)重。

4.設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清

目前，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)存在嚴(yán)重不規(guī)范現(xiàn)象，對投資者的回報(bào)得不到保證。^[1]只有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滿足了現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求，才能有效激勵(lì)社會對其投資的熱情。

（二）基層組織薄弱，無力帶動山村發(fā)展

山村的發(fā)展需要基層自組織發(fā)揮作用，例如“農(nóng)民協(xié)會”、農(nóng)民合作組織等的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。我國沒有借鑒亞太其他國家和地區(qū)的模式，沒能以“農(nóng)民協(xié)會”等基層自組織為帶動力量引導(dǎo)山村的發(fā)展?；鶎幼越M織的薄弱已經(jīng)成為制約山村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

在傳統(tǒng)中國，鄉(xiāng)村治理體制是官治與民治的二元并存結(jié)構(gòu)。除征稅、征兵以外，國家不直接干預(yù)鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)，處于孤立分散狀態(tài)的鄉(xiāng)村主要依靠民間社會資源進(jìn)行自我整合。自近代以來，伴隨現(xiàn)代國家的建設(shè)，鄉(xiāng)村治理體制開始趨于單軌制。一方面，國家將原來散落在各個(gè)村落的權(quán)力集中為統(tǒng)一的主權(quán)，形成自上而下的單一行政治理體制；另一方面，國家又要將其意志極力滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村，促使鄉(xiāng)村社會的國家化。近代以來，特別是1949年以來，中國的鄉(xiāng)村經(jīng)過社會主義和現(xiàn)代化的改造，建立了覆蓋全國農(nóng)村的基層政權(quán)組織體系；但同時(shí)，原有的內(nèi)生于鄉(xiāng)村內(nèi)部的自組織及其整合機(jī)制趨于消失。

自上而下的單一行政治理對于將分散孤立的鄉(xiāng)村迅速整合到國家體系中有其積極意義，但這種整合主要是依靠外部性的國家力量所進(jìn)行的外部性整合，它在將鄉(xiāng)村和農(nóng)民帶入國家體系的同時(shí)，卻中止或者割斷了鄉(xiāng)村內(nèi)部農(nóng)民之間的聯(lián)系，發(fā)軔于鄉(xiāng)村內(nèi)部和農(nóng)民需求并聯(lián)結(jié)農(nóng)民的自組織基本不復(fù)存在。而外部性國家治理鄉(xiāng)村的體制一旦發(fā)生變化，鄉(xiāng)村內(nèi)部沒有相應(yīng)的組織來承接和應(yīng)對大量農(nóng)村內(nèi)部公共事務(wù)，進(jìn)行自我整合，由此就會陷于“治理真空”。

村民自治是在人民公社體制解體并出現(xiàn)“治理真空”時(shí)產(chǎn)生的，是農(nóng)村微觀組織體制的重構(gòu)。作為村民自治組織載體的村民委員會是村民群眾自治組織。但是，村民委員會及其下屬的村民小組仍然屬于國家管理農(nóng)村居民的基層組織，其實(shí)質(zhì)仍屬一種外部性的制度安排，由此使村和組（大多由公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)改名而生）具有天然的行政地域?qū)傩院头膰业墓补芾砉δ埽◤膰业男姓芾砜?，村民委員會又被視為“行政村”）。在宏觀的單一制下，法定的自治組織與實(shí)際的基層行政組織合為一體，并大量承載著自上而下的行政功能，由此使村民委員會及其下屬的村民小組更多地具有行政化的色彩，即它們的主要任務(wù)仍然是完成政府交辦的各種任務(wù)，而不是基于本社區(qū)內(nèi)部需要的公共事務(wù)，農(nóng)村還是缺乏引導(dǎo)其發(fā)展的具有內(nèi)部性的自組織。

但這一狀況已經(jīng)受到理論界和實(shí)際工作部門的高度關(guān)注。在基層自組織的發(fā)展過程中，地方政府的政策支持在很大程度上已經(jīng)成為其發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。我國各級政府普遍采取行政介入方式，一方面，縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門和實(shí)體通過興辦專業(yè)合作組織以有效行使其職責(zé)；另一方面，農(nóng)民專業(yè)合作組織也通過依托或掛靠這些部門和實(shí)體尋求庇護(hù)和支持。問題的關(guān)鍵在于政府部門對在農(nóng)民專業(yè)合作組織創(chuàng)建和發(fā)展過程中自身角色定位的認(rèn)識和介入方式的把握。這將會是山村振興的希望。

（三）農(nóng)業(yè)政策失誤，山村發(fā)展進(jìn)退維谷

根據(jù)李昌平學(xué)者的研究，20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)業(yè)政策從四個(gè)方面摧毀了既有農(nóng)民組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，山村的發(fā)展陷入了進(jìn)退兩難之間。

第一個(gè)是土地制度改革。1977年到1988年的土地制度對農(nóng)民最有利，農(nóng)民集體有權(quán)利用土地發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)，農(nóng)民不僅可以分享土地農(nóng)用收益，也能分享土地非農(nóng)用的絕大部分收益。1988年后，《土地管理法》出臺，特別是1994年財(cái)稅體制改革后，政府剝奪了農(nóng)民組織將土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的權(quán)利，并逐步弱化土地“農(nóng)民集體所有制”，土地制度朝著“國家所有＋農(nóng)戶永佃”的方向演變，農(nóng)民分享土地非農(nóng)用（資本化）增值收益的權(quán)利基本喪失；2000年前后，隨著“三提五統(tǒng)”和“農(nóng)業(yè)稅附加”的取消，農(nóng)民組織分享土地農(nóng)用收益的權(quán)利喪失，土地“農(nóng)民集體所有制”，“以土地合作為核心”的社區(qū)性村民自治組織名存實(shí)亡。

第二個(gè)是經(jīng)營體制改革。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，部門壟斷又回來了，農(nóng)藥、種子、糧食專營和生豬定點(diǎn)屠宰，把20世紀(jì)80年代發(fā)展起來的鄉(xiāng)村集體企業(yè)全部壓垮了。農(nóng)民組織起來分享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)延伸（農(nóng)產(chǎn)品加工、營銷、生產(chǎn)資料生產(chǎn)和供應(yīng)等）收益的發(fā)展道路，被封死了。

第三個(gè)是鄉(xiāng)村企業(yè)的強(qiáng)制性改制運(yùn)動。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，在中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村企業(yè)不堪重負(fù)的時(shí)候，外資卻在享受超國民待遇而大舉進(jìn)入中國的沿海地區(qū)，并且沿海地區(qū)作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)卻依然享受1978—1988年“集體土地非農(nóng)用”的特殊待遇。沉重的稅負(fù)和不平等的競爭，給中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶來雪上加霜式的打擊。在政府的強(qiáng)力主導(dǎo)下，中西部農(nóng)村進(jìn)行了一場逼迫20世紀(jì)80年代發(fā)展起來的農(nóng)民（組織）的“集體經(jīng)濟(jì)”改制和解體運(yùn)動。有錢有權(quán)的人，借政治性“改制”運(yùn)動之勢，大肆低價(jià)或無價(jià)拿到農(nóng)民組織的企業(yè)和自然資源，“改制”幾乎成為了“搶劫”農(nóng)民組織經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的運(yùn)動。

第四個(gè)是農(nóng)村金融體系的非農(nóng)化改革。幾大銀行都相繼在20世紀(jì)90年代撤出農(nóng)村，農(nóng)村信用社也嫌貧愛富，改革的結(jié)果是將農(nóng)民獲得貸款的權(quán)利推向了市場，但又不許農(nóng)民按照市場經(jīng)濟(jì)原則開展合作金融。這樣的政策，加劇了農(nóng)民組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的解體。

上述四個(gè)方面的政策失誤，導(dǎo)致了絕大多數(shù)既有農(nóng)民組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)全面瓦解，山村發(fā)展進(jìn)退維谷。

（四）法律制度空白，山村發(fā)展缺乏保障

現(xiàn)今，我國已經(jīng)處于工業(yè)化進(jìn)程的中期階段，第二、三產(chǎn)業(yè)蓬勃壯大，農(nóng)業(yè)凋敝蕭條，農(nóng)民收入過低，迫切需要工業(yè)對農(nóng)業(yè)反哺，這也是西方發(fā)達(dá)國家發(fā)展的慣例。尤其中國的廣袤的山村，更需要國家政策制度的支持，專門的法律保護(hù)，使之得到優(yōu)先發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，達(dá)到共同富裕。

農(nóng)村市場是我國統(tǒng)一、開放、競爭和有序市場的重要組成部分，它既包括商品市場，又包括要素市場。目前我國已經(jīng)頒布了《合同法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《反壟斷法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《廣告法》等法律，這些法律同樣適用于對我國農(nóng)村地區(qū)市場交易關(guān)系的調(diào)整。但是，這些法律還不足以規(guī)范具有自身特色的農(nóng)村市場交易關(guān)系，適用于農(nóng)村市場的規(guī)則缺失，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、糧食管理、農(nóng)藥管理、農(nóng)產(chǎn)品交易、農(nóng)村批發(fā)市場管理、農(nóng)村物流等方面的制度建設(shè)不足，農(nóng)村市場交易法律制度不健全等問題，一直束縛著山村的發(fā)展。

面對城市的發(fā)展，就農(nóng)村地區(qū)來說，存在著一種創(chuàng)業(yè)、就業(yè)致富的沖動和需要。就當(dāng)今農(nóng)民而言，增收已經(jīng)成了農(nóng)民的主要追求。就現(xiàn)實(shí)來看，農(nóng)民增收主要有兩個(gè)途徑：一是離鄉(xiāng)到城市尋求財(cái)富，這就形成了“農(nóng)民工”大潮；二是立足農(nóng)村尋求發(fā)展，這兩者都不失為生財(cái)之道。但是在這個(gè)過程中，他們往往又受許多制度性的制約和障礙。從根本上來說，這種制約和障礙來源于我國長期推行的城鄉(xiāng)二元分治的發(fā)展模式，這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致了農(nóng)村和城市在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等許多方面的差異和不協(xié)調(diào)發(fā)展，直接影響到農(nóng)民收入的提高和發(fā)展成果公平分享。這成為了橫亙在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中的最大障礙和制約因素。

目前黨和國家已經(jīng)采取了若干措施消除或者縮小這種差別以建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，然而，這些措施更多的是在政策層面推行，目前還沒有從立法、司法、執(zhí)法體系中確立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，其核心問題就是要通過提升農(nóng)村和農(nóng)民在權(quán)利義務(wù)的法律配置中的地位和比重，恢復(fù)農(nóng)村與城市之間的法律平等，并在不損害城市發(fā)展的前提下在市場準(zhǔn)入、財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格、社會分配與保障等法律制度方面給農(nóng)村社會以適當(dāng)?shù)膬A斜。