9.2.4　鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新的建議

1)新形勢下改革的思路

新形勢下改革的思路，關(guān)鍵要看哪種路徑切中鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的根本性障礙，更符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的價值取向。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉步維艱的障礙性因素很多，如現(xiàn)行財政體制、機(jī)構(gòu)編制、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)橫向權(quán)力配置等，但是根本的障礙性因素是現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)權(quán)力體制導(dǎo)致政府職能錯位。根據(jù)現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是由選民直接選舉產(chǎn)生，是權(quán)力機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大產(chǎn)生，要對人大負(fù)責(zé)，向人大匯報工作，并接受人大的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生。但在實(shí)踐中，由于體制內(nèi)和體制外的原因，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大雖然是權(quán)力機(jī)關(guān)，但實(shí)際權(quán)力并沒有到位，不能充分行使憲法和法律賦予它的各項(xiàng)職權(quán)，因而也就不能充分發(fā)揮作為代表民意的權(quán)力機(jī)關(guān)所應(yīng)發(fā)揮的作用。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首腦雖然形式上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，但是上級黨政部門的意見在其中起到關(guān)鍵性的作用，這就造成權(quán)力來源上理論與實(shí)踐的矛盾與反差。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長而言，這個職務(wù)是上級給的，而不是下面的群眾給的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長自然要對上負(fù)責(zé)，唯上級馬首是瞻，而不是對下負(fù)責(zé)，為群眾著想。特別是近些年，由于縣級政府將各種行政職權(quán)(如土地、工商、稅收等)上收，以及實(shí)行計劃生育、上訪等“一票否決”的政績評價標(biāo)準(zhǔn)，這種“壓力型體制”更使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長忙于應(yīng)付上面交代的各種任務(wù)，無形中管理本位意識膨脹，而無心又無力關(guān)注民生、回應(yīng)社會，造成政府服務(wù)性職能弱化，難以提供廣大農(nóng)村和農(nóng)民所急需的衛(wèi)生、教育、宣傳和指導(dǎo)，以及民間調(diào)解等等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，甚至與民爭利，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使得基層政府與農(nóng)民處于利益尖銳對立的狀態(tài)，影響了黨在農(nóng)村基層的影響力和凝聚力。因此，這種“壓力型”的縣鄉(xiāng)權(quán)力分配體制是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)諸多問題的根本性障礙因素。

劉艷梅認(rèn)為:鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)以改革縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)分權(quán)體制為切入點(diǎn)，以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能為落腳點(diǎn)，以保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的權(quán)利為價值取向。為此，改革要從這幾個方面入手:①理清縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政權(quán)的關(guān)系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)、權(quán)、利三者相統(tǒng)一。②對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的權(quán)力配置以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化重組，改變過去那種“黨政不分、以黨代政”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力高度集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大難以充分發(fā)揮各自權(quán)能的狀況。③轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)以向廣大農(nóng)村提供服務(wù)型公共產(chǎn)品為主。這就要求在現(xiàn)行財政體制下，上級政府提供足夠的財政支持，為其公共服務(wù)職能提供物質(zhì)保證。④精簡機(jī)構(gòu)，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革必不可少的環(huán)節(jié)。⑤改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核標(biāo)準(zhǔn)，建立以群眾為主導(dǎo)的評價機(jī)制。

2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方案——鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治

鄭超峰指出:在借鑒西方地方自治制度以及結(jié)合當(dāng)前中國具體國情的基礎(chǔ)上，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)該采取“鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治”的模式進(jìn)行。在不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為農(nóng)村基層政權(quán)組織的情況下，依據(jù)“國家的權(quán)力來源于憲法”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由人民直接授權(quán)組建而成，并受到人民的切實(shí)監(jiān)督。這種觀點(diǎn)的主要依據(jù)是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨困境的關(guān)鍵在于縣鄉(xiāng)之間的“壓力型體制”和鄉(xiāng)村之間的“經(jīng)濟(jì)型體制”，縣鄉(xiāng)分權(quán)體制的不暢導(dǎo)致上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏有效的約束，基層群眾又無法與之抗衡。同時，實(shí)行完全“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，至少目前還缺乏政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的條件。

所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治”，就是在不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為農(nóng)村基層政權(quán)組織的現(xiàn)有的憲政體制下，推進(jìn)基層政治民主進(jìn)程，采用法律分權(quán)制理清國家與地方的各自的權(quán)職范圍，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對本轄區(qū)享有相對獨(dú)立的決策權(quán)、人事權(quán)和財權(quán)。同時，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)威的確立、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選、黨委領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化三者結(jié)合重置鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在憲法和法律范圍內(nèi)享有相對獨(dú)立的管理權(quán)和決策權(quán)，使其屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)不受上級政府干涉。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織與上一級政權(quán)的關(guān)系是在憲政體制下的民主合作關(guān)系，即有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，這實(shí)際上是一種體制內(nèi)的民主改革形式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治的關(guān)鍵詞在于“自治”，從字義上理解，自治就是自己處理自己的事務(wù)，而毋庸他人過問與管理。在學(xué)理上，有學(xué)者這樣定義“地方自治”:國家特定區(qū)域的人民，由于國家授權(quán)或依據(jù)國家法令，在國家監(jiān)督下自行組織法人團(tuán)體，用地方的人力、財力、物力自行處理自己的事務(wù)的政治制度?？梢哉f“地方自治”的核心即在于地方對于人事權(quán)、事權(quán)和財權(quán)的掌握。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治就是在合乎法律規(guī)定的情形下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限度地掌握當(dāng)?shù)氐娜?、財、事?quán)?！坝邢拮灾巍迸c“完全自治”的性質(zhì)截然不同。前者是在不改變現(xiàn)有憲政模式和政權(quán)組織制度的前提下，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主性，改變它完全依附于上一級政權(quán)的狀況，使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效治理的主體;后者則是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國家政權(quán)的屬性，將它變成完全的社會自治組織。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治的意義有:①從歷史的角度而言，古代的鄉(xiāng)村社會就存在行政與自治2種權(quán)力體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織始終都不是純粹的官方機(jī)構(gòu)或民間組織。從王安石變法至清代，在縣以下實(shí)行以代表皇權(quán)的保甲制度為載體，以體現(xiàn)族權(quán)的宗族組織為基礎(chǔ)，以擁有紳權(quán)的士紳為紐帶而建立了鄉(xiāng)村政治。這種皇權(quán)與紳權(quán)結(jié)合的“亦官亦民”制度，實(shí)質(zhì)是具備了某些在國家權(quán)力有限干涉下的自治的特征。因此，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治具有歷史傳承性。②從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有限自治模式是在現(xiàn)有憲政模式下對現(xiàn)存鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行制度所做的局部改良，對現(xiàn)有的政治法律體制沖擊不大，因此阻力較小易于實(shí)行;同時目前已運(yùn)行的村民自治制度也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治的推行作了鋪墊。③鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治模式是針對上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有弊端而對癥下藥，能夠有力解決不順暢的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)，消除壓力型體制、鄉(xiāng)村關(guān)系不暢等弊端對鄉(xiāng)村社會發(fā)展的阻礙。④實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治有利于提高農(nóng)民的自治意識和法律意識，推動我國社會的民主政治建設(shè)進(jìn)程和依法治國方略的實(shí)施，而且符合現(xiàn)代鄉(xiāng)村的發(fā)展方向，為最終向自治社會轉(zhuǎn)變提供了基礎(chǔ)。⑤鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治模式將是中央與地方分權(quán)的一個實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，它的?shí)施為我國中央與地方關(guān)系問題的解決探尋一個新的模式，推進(jìn)地方分權(quán)的發(fā)展。

3)制度設(shè)計

(1)法律分權(quán)制

要推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有限自治制度，首先就必須從法律上確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的相對獨(dú)立的法律地位，否則又難免陷入控制依賴關(guān)系，因此必須在法律上賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相對獨(dú)立的法律地位。與此有關(guān)的一個重要問題就是必須解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府之間的權(quán)力劃分問題，只有明確了國家與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自的事權(quán)、財權(quán)，才能在實(shí)質(zhì)上推行有限自治制度。然而，權(quán)力劃分的標(biāo)準(zhǔn)是什么?如何確保雙方均能自覺遵守，特別是上級政府不違規(guī)?還有如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)?

法律分權(quán)制是解決上述問題的最佳途徑。法律分權(quán)制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的應(yīng)用即通過制定法律把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共事務(wù)分成3類:一類是國家專有事務(wù)，如稅收、征兵、計劃生育等，由國家執(zhí)行;第二類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方專有事務(wù)，涉及地方自身發(fā)展的問題交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己處理;第三類是國家與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方共有事務(wù)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府因權(quán)力行使發(fā)生爭議，可以通過行政訴訟程序由法院裁決。當(dāng)然，在分權(quán)制實(shí)施之初，對國家的權(quán)力范圍的規(guī)定應(yīng)比較寬泛，如第三類事務(wù)可規(guī)定由國家所有，同時壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)專有事務(wù)的范圍。

(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)也是民意機(jī)構(gòu)，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為當(dāng)?shù)貨Q策的實(shí)體議決中心，是推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從目前的情況來看，雖然我國《地方組織法》第四條規(guī)定“地方各級人民代表大會是地方的國家權(quán)力機(jī)關(guān)”，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能嚴(yán)重虛化，幾成擺設(shè)，因此必須規(guī)范黨與人大的關(guān)系，切實(shí)提高人大權(quán)威，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治中心舞臺。

(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選

人事權(quán)是實(shí)現(xiàn)自治的核心之一，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治制度的重要環(huán)節(jié)，同時它對于調(diào)動廣大群眾的民主參與熱情，推動我國的民主政治進(jìn)程將起重要作用。目前實(shí)行的政務(wù)公開、村委會的“海選”、干部制度改革以及公民權(quán)利意識的提高都為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選創(chuàng)造了較為充足的條件;同時近年來在四川、廣東等省的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在不同程度上進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選積累了不少經(jīng)驗(yàn)，提供了借鑒的意義。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治制度下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉可以糅合直接選舉與間接選舉，即正式候選人由本轄區(qū)所有選民直接選舉產(chǎn)生，而正式選舉則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行，由人大代表投票產(chǎn)生。這樣既可保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)長受人民的監(jiān)督，增強(qiáng)選舉的民主性與透明性，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)長最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生又遵循了我國《地方組織法》第九條第七款的規(guī)定，同時也確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及政府對人大負(fù)責(zé)。

(4)黨委的民主化改革及領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變

由于中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的特殊地位，黨委在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治制度的實(shí)際實(shí)施上，起了決定性的作用。為保證新制度的推行，必須扭轉(zhuǎn)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政不分、以黨代政的格局，推動黨內(nèi)民主化和法制化。黨的十五大確立了依法治國的方略，十六大又確立了我國推進(jìn)政治體制改革，促進(jìn)民主政治建設(shè)，必須把“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來”的根本方針，由此可見黨中央明確地要將黨的活動切實(shí)納入法治的軌道，尊重法律和依靠法律，以更好地加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。