9.3.1　小城鎮(zhèn)土地制度存在的主要問題

1)土地產(chǎn)權(quán)制度不健全

黃德發(fā)指出:土地產(chǎn)權(quán)的核心是土地財產(chǎn)的所有權(quán)，相關(guān)權(quán)利在大陸法系國家一般有地役權(quán)、永佃權(quán)、地上權(quán)、典權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)等等。中國土地管理中的一個基礎(chǔ)性缺失就是長期以來沒有建立有效的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度:①缺乏對土地產(chǎn)權(quán)(包含土地財產(chǎn)權(quán)及他項權(quán)利)的明晰界定和解說;②國有土地所有權(quán)主體抽象、虛置，所有人與代理人之間沒有理清界限和責任;③集體土地所有權(quán)有多個主體代表，模糊不清;④集體土地所有權(quán)處于弱勢地位，將集體土地以“所有權(quán)”稱謂之，實乃名不副實。經(jīng)濟學認為，制度創(chuàng)設(shè)的過程，本質(zhì)上就是各種利益主體矛盾激蕩與博弈的過程，而產(chǎn)權(quán)制度黑洞正是尋租和腐敗活動猖獗、農(nóng)民喪失參與制度創(chuàng)設(shè)博弈過程的重要根源。

2)土地征用制度被濫用

中國的土地征用制度具有征地主體的唯一性、征地行為的強制性、征地條件的補償性、土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移性等特點，其癥結(jié)在于現(xiàn)存體制仍然把政府強制征地視為農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法途徑?？梢哉f，現(xiàn)行征地制度的實質(zhì)是從農(nóng)村和農(nóng)民身上“抽血”來積累工業(yè)資金，忽視了農(nóng)民的土地權(quán)利。我國土地征用的有關(guān)法律規(guī)定缺乏對公益性要件的實質(zhì)限制，任由各級行政機關(guān)自行解釋，代理人自由裁量權(quán)太大，不僅導致政府濫用征地權(quán)，而且容易出現(xiàn)權(quán)力腐敗。同時，征地程序不透明、不公平，被征地農(nóng)民知情權(quán)被剝奪，公民財產(chǎn)權(quán)利被侵犯。在這種制度籠罩下，集體土地成為政府和開發(fā)商斂財?shù)木蹖毰琛嶋H上，農(nóng)民的集體土地所有權(quán)早已在一些地方通過各種形式直接進入工業(yè)和城市建設(shè)用地的一級市場。這種打破現(xiàn)行征地體制、使農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)從農(nóng)地擴大到非農(nóng)用地領(lǐng)域的做法，在有些地方已發(fā)展到一定規(guī)模，形成比較完整的套路。

3)征地補償制度不合理

中國的征地補償制度實質(zhì)上已演變成一種對農(nóng)民利益明目張膽的掠奪行為，主要表現(xiàn)在:①征地補償標準太低，而且按倍值計算依據(jù)不足。②按3年平均產(chǎn)值測算不合理也不科學，它沒有綜合考慮土地的各種因素。③安置方式簡單。對被征地農(nóng)民習慣上只考慮給予經(jīng)濟上的補償，而對失地農(nóng)民的居住安頓、重新就業(yè)、生活觀念和生活習慣轉(zhuǎn)變等問題卻考慮不多。④土地補償費和土地收益分配不合理，使得原本就嚴重偏低的征地補償款最后到了農(nóng)民手中就少得可憐，這種分配格局難以體現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)益。

4)土地市場制度未建立

市場是指在一個法律框架確定和實施產(chǎn)權(quán)與契約的制度安排下，存在一群潛在的買者和潛在的賣者，他們通過交換和相互競爭產(chǎn)生激勵，從而尋得一種較優(yōu)的結(jié)果。中國的土地市場與相對完善的市場制度相去甚遠。首先，法律框架不確定，《土地管理法》對土地市場問題基本沒有涉及。其次，沒有建立明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度和完善的契約制度。最后，土地一級市場完全由政府壟斷，缺乏自由競爭氛圍。中國大量的土地如行政劃撥地、協(xié)議出讓地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、違法用地等等均游離于土地交易市場之外，導致土地資產(chǎn)的價格與價值嚴重背離，大量的土地資產(chǎn)價值被人間蒸發(fā)。