四、公民旁聽中存在的主要問題及原因分析

公民旁聽制度經(jīng)過地方人大及其常委會20多年來的探索與實踐，得到了發(fā)展和提高。特別是監(jiān)督法實施以來，各地又進一步規(guī)范了這項制度。總體上看，我國的公民旁聽工作總體上是健康的，成績是顯著的。但是，也存在以下主要問題：

1.實施公民旁聽制度的比例不高

從調(diào)研的情況看，目前正在實施公民旁聽制度的各級地方人大及其常委會還不到50%。其中，省級人大及其常委會約占85%；市（州）級人大及其常委會約占65%；縣（區(qū)）級人大及其常委會約占40%。例如，昆明市14個縣（市）區(qū)中就有9個目前未實施公民旁聽制度。

2.堅持實施公民旁聽制度不夠

雖然許多地方人大及其常委會從20世紀80年代末就陸續(xù)實施了公民旁聽制度，但是，斷斷續(xù)續(xù)的不少，一直堅持的不多，堅持得好的更少。昆明市人大及其常委會在1992年后的一段時間內(nèi)，曾停止實施公民旁聽制度，由于近兩屆常委會領導班子的高度重視，使這一制度得到了較好實施。事實上，地方人大及其常委會堅持公民旁聽制度好的不到1/3，堅持得不好和較差的超過2/3。

3.參與旁聽的公民范圍過窄

很多地方的旁聽制度，不允許沒有本地戶籍的公民、年滿16周歲不滿18周歲的中學生、外國人、僑胞和港澳臺同胞旁聽，使部分愿意申請旁聽的人被拒之門外，使參與旁聽的廣泛性、代表性和實效性受到影響。因此，參與旁聽的公民代表面窄問題普遍存在。從昆明市看，申請旁聽出現(xiàn)“三多三少”現(xiàn)象，即：退休人員多，下崗人員多，信訪人員多；年輕人少，新面孔少，專業(yè)人士少。

4.自愿報名旁聽的公民偏少

各地人大常委會最初開展公民旁聽時，公民踴躍報名，積極性較高，但一陣新鮮之后，逐漸冷淡下來，自愿報名者越來越少，有的甚至出現(xiàn)無人報名的現(xiàn)象。昆明市的旁聽工作在全國是較好的，雖然每次報名旁聽昆明市人代會的都會超過30人，通過審查實際參加的人數(shù)一般都在25人以上；但報名旁聽常委會大多不足5人，有時實際參加的只有1～3人。

5.公民旁聽的效果較差

一些地方人大及其常委會在組織實施公民旁聽制度時，旁聽形式單一、僵化，對旁聽公民的限制性規(guī)定過多，公民參加旁聽時只給他們聽的權(quán)利，不賦予其必要的發(fā)言權(quán)和建議權(quán)，或者對旁聽公民建議和意見不認真對待。這樣做，壓抑了旁聽公民的積極性，限制了他們發(fā)表意見的民主權(quán)利，使公民旁聽工作逐漸流于形式，極大地影響了旁聽的效果。

分析以上問題，究其原因有：

（1）從客觀上看，主要是我國的體制、機制、法制還不健全、不完善、不規(guī)范，民主法制建設仍處于漫長的發(fā)展歷程之中，公民的民主權(quán)利和人身權(quán)利的保護還不夠充分，限制公民旁聽的各種陳規(guī)陋習難以剔除。

（2）從主觀上看，有的地方人大常委會對公民旁聽工作思想上不重視，組織上不嚴密，服務上不周到，發(fā)現(xiàn)問題不解決，任其走過場；有的常委會領導瞻前顧后，求穩(wěn)怕亂，縮手縮腳，對旁聽工作設置重重障礙，對出現(xiàn)的新情況缺乏應對之策；對公民旁聽制度的工作宣傳滯后，報刊上不見文字，電視上不見圖像，廣播上不聞聲音；公民民主意識不強，參與意識不濃，許多公民不知道、不關(guān)心、不重視國家大事，公民的政治文化素質(zhì)有待進一步提高。

（3）從制度層面看，首先地方人大常委會和人代會依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項決定權(quán)和人事任免權(quán)等，工作上講程序，決策上講民主，這本來是依法治國，實現(xiàn)人民當家做主的有效形式。但在一些人看來，這樣很麻煩、效率低。再說，地方人大及其常委會審議的都是事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，事關(guān)黨委政府的中心工作，事關(guān)人民群眾迫切需要解決的熱點、難點問題，讓一些公民覺得與己無關(guān)。再有就是旁聽制度本身并不完善，有的地方人大及其常委會工作水平不高，有的代表委員發(fā)言水平不高，使旁聽公民感到旁聽人代會和常委會沒有多少實際意義。

（4）從組織工作看，旁聽工作只是人大及其常委會的會議制度創(chuàng)新，并不是法定的會議組成部分。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多縣級的人大及其常委會人員較少、工作繁多，特別是召開人代會和常委會會議時，日常工作和會務工作交織在一起，工作壓力更大。一些縣級人大常委會領導覺得“多一事不如少一事”，旁聽工作不搞影響不大，搞起來比較麻煩，有時為了核實一個報名者的身份忙乎幾天還沒有結(jié)果，對旁聽人員提出的敏感問題解決起來難度很大，再加上顧及會務秩序和安保工作，所以，對公民旁聽工作只能聽之任之，馬虎從事。