我國(guó)的大調(diào)解機(jī)制是在黨委、政府部門(mén)的牽頭下，由政法委及綜合治理部門(mén)協(xié)調(diào)開(kāi)展，大調(diào)解中心指揮和不同部門(mén)一起參與的機(jī)制。因此大調(diào)解是一種在政府主導(dǎo)下各部門(mén)協(xié)同運(yùn)作來(lái)解決社會(huì)糾紛的機(jī)制?，F(xiàn)行大調(diào)解機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于，一方面能夠強(qiáng)化和整合各相關(guān)政府部門(mén)的調(diào)解職能并優(yōu)化社會(huì)調(diào)解資源，另一方面可以突顯政府部門(mén)依法行政、司法部門(mén)依法救濟(jì)的重要性。因此，大調(diào)解是為了實(shí)現(xiàn)調(diào)解工作“以防為主、調(diào)防結(jié)合、多種手段、協(xié)同作戰(zhàn)”戰(zhàn)略預(yù)期的手段。同時(shí)，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)亦依賴(lài)于各相關(guān)部門(mén)之間調(diào)解職能的充分發(fā)揮和協(xié)調(diào)。但大調(diào)解機(jī)制在當(dāng)下還未納入法治化軌道，缺乏明確的法律依據(jù)且存在諸多不足之處。

可以說(shuō)，大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制是應(yīng)對(duì)當(dāng)前利益格局調(diào)整和社會(huì)深層次矛盾不斷涌現(xiàn)的現(xiàn)狀，通過(guò)司法部門(mén)、行政部門(mén)和人民調(diào)解部門(mén)聯(lián)手整合各類(lèi)資源來(lái)充分化解社會(huì)糾紛的特殊機(jī)制。它是一種“黨政領(lǐng)導(dǎo)、綜治牽頭、多方參與、攜手聯(lián)動(dòng)”、對(duì)社會(huì)矛盾糾紛統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理、依法調(diào)處、限期辦結(jié)的調(diào)解機(jī)制。大調(diào)解于2003年首先在江蘇省南通市實(shí)施，在取得初步成效和得到各界肯定和宣傳后，中共江蘇省委辦公廳、江蘇省人民政府辦公廳于2004年6月轉(zhuǎn)發(fā)《省政法委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解工作的意見(jiàn)》，明確在全省建立大調(diào)解機(jī)制。至2009年，江蘇省的社會(huì)沖突解決取得了新的明顯成效。當(dāng)年1～11月份，全省調(diào)解組織共受理調(diào)解矛盾糾紛276266件，調(diào)解成功267270件，調(diào)解成功率達(dá)96.74%;勸阻群體性上訪7616批次，涉及136194人，防止矛盾激化5486件，防止民間糾紛引起自殺783件，全省沒(méi)有發(fā)生有重大影響的惡性“民轉(zhuǎn)刑”案件、群體性事件和進(jìn)京非正常上訪事件。[1]隨著中共中央相關(guān)文件的下發(fā)和推動(dòng)，大調(diào)解作為一種重要的糾紛化解模式在全國(guó)范圍內(nèi)相繼展開(kāi)和推廣（艾佳慧，2011）。至今，北京、上海、浙江、四川等全國(guó)各省市地區(qū)均已陸續(xù)實(shí)行大調(diào)解模式來(lái)處理糾紛矛盾的化解。[2]

在大調(diào)解體系中，人民法院被賦予主導(dǎo)地位。法院調(diào)解是指在法院審判人員的主持下，雙方當(dāng)事人就發(fā)生爭(zhēng)議的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系自愿進(jìn)行協(xié)商，以達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的訴訟活動(dòng)（江偉，1999:528）。法院調(diào)解成為“大調(diào)解”的重要環(huán)節(jié)是由其自身特有的功能所決定的，即解決糾紛和節(jié)約司法資源。解決糾紛的功能體現(xiàn)在調(diào)解上就是為了解決矛盾，因此調(diào)解的有效性取決于它能夠在多大程度上發(fā)揮終結(jié)糾紛的功能即通過(guò)特定的調(diào)解過(guò)程，糾紛是否能夠得到實(shí)際的最終解決。節(jié)約司法資源的功能體現(xiàn)在與訴訟相比，被調(diào)解的當(dāng)事人可以突破復(fù)雜的訴訟程序的限制，直接就糾紛的爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)展開(kāi)討論和商議，由于調(diào)解的目的是尋求解決糾紛，因而可以避免在細(xì)微的事實(shí)問(wèn)題上投入不必要的資源，這樣就極大地節(jié)約了司法的成本。

在推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程和加強(qiáng)社會(huì)管理的進(jìn)程中，由于法律賦予的依法裁判、化解社會(huì)矛盾糾紛的法定職責(zé)，人民法院處于社會(huì)治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮著舉足輕重的作用。人民法院作為大調(diào)解的指導(dǎo)者和參與者，當(dāng)案件進(jìn)入訴訟程序后，法院的調(diào)解貫穿了糾紛處理的全過(guò)程，包括立案審查、立案、審理、執(zhí)行以及上訴再審。采取的具體方式主要有訴前調(diào)解、分流指派、立案調(diào)解、委托、邀請(qǐng)、協(xié)助調(diào)解等（陳寒非、牟乃東，2009:129）。當(dāng)然，作為大調(diào)解體系的一部分，司法調(diào)解必須與人民調(diào)解和行政調(diào)解相結(jié)合，才能構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解既充分發(fā)揮各自作用、又相互銜接配合的大調(diào)解工作體系，使之覆蓋社區(qū)、村（組）和各級(jí)各部門(mén)、各行各業(yè)，及時(shí)把社會(huì)矛盾化解在基層和萌芽狀態(tài)（聶敏寧、李勇，2009）。大調(diào)解工作體系相比一般的調(diào)解機(jī)制更注重綜合利用當(dāng)代中國(guó)糾紛解決的各種制度資源，它也比替代糾紛解決的說(shuō)法樸實(shí)和簡(jiǎn)短，容易為普通的中國(guó)百姓所理解（范愉，2007）。

有學(xué)者認(rèn)為，作為當(dāng)前“維穩(wěn)”治理模式的一種司法呼應(yīng)，“大調(diào)解”的出現(xiàn)是必然的。這不僅緣于我國(guó)司法對(duì)政治的高度依附性，也緣于糾紛解決的現(xiàn)實(shí)必要性（羅東川，吳兆祥，張楠，2009）。[3]可以說(shuō)大調(diào)解實(shí)踐是我國(guó)司法在新形勢(shì)下探尋當(dāng)代糾紛解決模式的一種努力，它對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)社會(huì)具有重要的社會(huì)意義和政治意義（左衛(wèi)明，2010;蘇力，2010;潘伊川、洪磊，2009）。從政府角度而言，這種“三位一體”的新調(diào)解機(jī)制不僅有助于減輕法院審判的壓力，提升不同行政部門(mén)的矛盾調(diào)處效率，還能在一定程度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果、法律效果和政治效果的統(tǒng)一（Hu，2011:106589）。日益復(fù)雜的社會(huì)矛盾和問(wèn)題對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和諧和實(shí)現(xiàn)善治帶來(lái)挑戰(zhàn)和壓力，政府的合法性（legitimacy）也面臨極大挑戰(zhàn)。因此，如何應(yīng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)矛盾加劇和復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)增強(qiáng)執(zhí)政合法性，提升民眾對(duì)政府的認(rèn)可和信心，如何通過(guò)制度化或非制度化的途徑來(lái)改善現(xiàn)狀，是擺在各級(jí)政府面前的一個(gè)難題。

本書(shū)研究的問(wèn)題是，作為糾紛化解聯(lián)動(dòng)機(jī)制的“大調(diào)解”動(dòng)作以來(lái)的實(shí)際運(yùn)行效果如何? 在近年全國(guó)范圍的實(shí)踐中存在哪些問(wèn)題? 是否可以有效地處理和化解社會(huì)矛盾糾紛? 對(duì)增強(qiáng)百姓對(duì)政府的認(rèn)同和支持起到正面還是負(fù)面的作用? 在依法治國(guó)的大背景下，如何改進(jìn)大調(diào)解機(jī)制以令其有助于推動(dòng)法治發(fā)展和更有效地化解矛盾糾紛? 這些問(wèn)題對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧具有重要作用和意義。特別是從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，研究什么樣的糾紛解決機(jī)制可以增強(qiáng)政府執(zhí)政合法性同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和善治（康曉光，2006）。就當(dāng)前國(guó)內(nèi)外對(duì)大調(diào)解研究的現(xiàn)狀來(lái)看，除了發(fā)現(xiàn)大調(diào)解體系對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，化解矛盾糾紛具有積極意義外，這種聯(lián)動(dòng)機(jī)制同樣存在不少問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，主要集中在以下幾個(gè)方面。

第一，過(guò)度強(qiáng)調(diào)黨政力量的支配地位及其自上而下的推動(dòng)。從既有材料觀之，一旦缺乏黨政力量的支持，無(wú)論保障體系抑或激勵(lì)機(jī)制，均將舉步維艱。這種運(yùn)行模式在確保制度發(fā)揮功能的同時(shí)也隱藏著某些體制局限。且必須指出的是，大調(diào)解機(jī)制的建構(gòu)并不是解決社會(huì)矛盾與官民糾紛的靈丹妙藥，它僅僅是作為一種民事?tīng)?zhēng)議的解決方式，且需要地方政府花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力才能保證效果和維持機(jī)制運(yùn)行。同時(shí)，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)組織參與糾紛協(xié)調(diào)和化解的過(guò)程，加大社會(huì)力量解決社會(huì)矛盾既可以節(jié)省資源，也可以為政府部門(mén)減輕社會(huì)治理的負(fù)擔(dān)。從深層次上講，黨政力量在制度運(yùn)行中的過(guò)度突顯，還可能削弱人民調(diào)解的社會(huì)自治性。

第二，大調(diào)解機(jī)制的建構(gòu)在一定程度上會(huì)對(duì)以訴訟為解決爭(zhēng)議最終保障的手段產(chǎn)生一定負(fù)面影響。因?yàn)槿趸ㄔ旱匚缓头ㄔ旱乃痉üδ懿焕跇?shù)立司法的權(quán)威性及我國(guó)正在推進(jìn)的依法治國(guó)和法制建設(shè)。政府對(duì)調(diào)解過(guò)程的干預(yù)往往會(huì)令法院處于被動(dòng)而非“主導(dǎo)”的地位。從某種程度上來(lái)講，大調(diào)解機(jī)制是一種行政權(quán)力向司法權(quán)力入侵的表現(xiàn)，而訴訟依然應(yīng)當(dāng)作為解決紛爭(zhēng)的最后一道屏障。

第三，大調(diào)解機(jī)制的建構(gòu)可以減少糾紛，化解民眾的不滿，但其化解結(jié)果也時(shí)常會(huì)出現(xiàn)偏差。原因在于，在處理糾紛的過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)作為糾紛當(dāng)事人的政府自己主導(dǎo)來(lái)調(diào)處糾紛化解的局面，政府主導(dǎo)調(diào)解往往會(huì)從維護(hù)政府決策和利益的角度出發(fā)，使糾紛解決的結(jié)果產(chǎn)生某種效果上的偏差，即群眾雖然因?yàn)榧m紛而受到一定的補(bǔ)償（甚至可能是高于法律標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償），但實(shí)際結(jié)果對(duì)他們而言會(huì)存在潛在的不公平。因?yàn)榭陀^而言，他們某些權(quán)益的損害是無(wú)法用貨幣化的補(bǔ)償金來(lái)衡量的。比如在環(huán)境類(lèi)糾紛中，某些建筑或工程對(duì)居民的生活、健康、經(jīng)濟(jì)收益和周邊環(huán)境等可能造成一定的負(fù)面影響，這是不可否認(rèn)的事實(shí)。

要彌補(bǔ)大調(diào)解機(jī)制的不足，令其更好地發(fā)揮解決糾紛的功效，首先，政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、調(diào)解為先，深入開(kāi)展經(jīng)常性的矛盾糾紛排查調(diào)處工作，各部門(mén)各司其職，堅(jiān)持把矛盾化解在基層，把問(wèn)題解決在當(dāng)?shù)兀央[患消除在萌芽狀態(tài)的原則。同時(shí)要保證大調(diào)解運(yùn)行的專(zhuān)項(xiàng)資金，防止有關(guān)部門(mén)因辦公經(jīng)費(fèi)所限，令很多調(diào)解工作無(wú)法實(shí)施，或者實(shí)施的效果差強(qiáng)人意。

其次，在處理群體性事件時(shí)，應(yīng)切實(shí)做到早發(fā)現(xiàn)、快化解、妥處置、防蔓延。政府應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注一些容易引發(fā)激烈沖突的事件，例如企業(yè)破產(chǎn)倒閉、職工下崗失業(yè)、農(nóng)民的土地糾紛等問(wèn)題，以及基層群眾生活困難等方面出現(xiàn)的新情況，充分發(fā)揮大調(diào)解整合各方資源的特色，在避免事態(tài)擴(kuò)大、升級(jí)的基礎(chǔ)上，由當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)干部親臨現(xiàn)場(chǎng)，配合司法、人民調(diào)解等有關(guān)組織，把握第一時(shí)間控制局勢(shì)的最佳處置時(shí)機(jī)，采取“雙贏”為目標(biāo)的處置方式，加強(qiáng)民眾對(duì)政府的信任，減少糾紛的發(fā)生。

三是加強(qiáng)和改進(jìn)輿論引導(dǎo)，把握好信息管控。政府應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間發(fā)布相關(guān)信息，公開(kāi)說(shuō)明事件真相，加強(qiáng)新聞媒體的透明度，這有利于民眾了解真相，避免因事件不透明導(dǎo)致更深的誤會(huì)甚至采取極端行為的情況收生。法院和政府在協(xié)調(diào)各方利益的時(shí)候，需要充分考慮社會(huì)效果，準(zhǔn)確把握輿論導(dǎo)向、社會(huì)心理和群眾的情緒，相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人更應(yīng)該在認(rèn)真分析具體情況的基礎(chǔ)上，把可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)考慮得更嚴(yán)重一些，把應(yīng)對(duì)的措施準(zhǔn)備得更充分一些，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶著強(qiáng)烈的憂患意識(shí)去開(kāi)展糾紛化解工作，要帶著強(qiáng)烈的緊迫感去部署和推進(jìn)工作，就一定能遏制矛盾糾紛多發(fā)之勢(shì)。

總而言之，在事前，要加強(qiáng)制定應(yīng)急預(yù)案;在事中，黨委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門(mén)和單位要按照應(yīng)急預(yù)案要求，迅速趕赴現(xiàn)場(chǎng)，認(rèn)真履行職責(zé);在事后，要認(rèn)真做好善后工作，特別是政府方面的承諾要及時(shí)兌現(xiàn)，防止糾紛的反復(fù)。因此，推行有效的糾紛解決機(jī)制是刻不容緩之事，大調(diào)解機(jī)制從某種程度上可以為當(dāng)前政府化解群體性糾紛提供一種較為合理、有效的方式，但也依然有待完善和進(jìn)一步改進(jìn)。

[1] 陳旭，王志高.江蘇創(chuàng)新發(fā)展社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解機(jī)制紀(jì)實(shí)[EB/OL].2010 01 26 [20170514]http://wwwj.s.chinanews.com/news/2010/0126/14505.html.

[2] 深入開(kāi)展矛盾糾紛“大排查、大調(diào)解”專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)大力促進(jìn)人民調(diào)解工作全面發(fā)展[EB/OL].中華全國(guó)人民調(diào)解員協(xié)會(huì)網(wǎng)，20130401[20160920].http://www.rmtj.org. cn/content.php?id=565.

[3] 最高人民法院院長(zhǎng)王勝俊指出，調(diào)解能夠避免當(dāng)事人的訟累，節(jié)省司法資源，是訴訟效益最大和社會(huì)效果最佳的解決方式……人民法院要堅(jiān)持在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府支持下推動(dòng)機(jī)制建設(shè)，堅(jiān)持以“三位一體”為重點(diǎn)推動(dòng)調(diào)解機(jī)制建設(shè)，建立人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的大調(diào)解格局。