中國(guó)行政體制改革的目標(biāo)是在實(shí)現(xiàn)政府向社會(huì)分權(quán)，在建設(shè)“大社會(huì)”和“強(qiáng)社會(huì)”的同時(shí)，也建設(shè)一個(gè)“好社會(huì)”。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)至少有三方面具有同等重要意義的內(nèi)容：一是培植新的社會(huì)組織，二是改革現(xiàn)存社會(huì)組織，三是實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)政府事務(wù)的參與。

政府應(yīng)積極培植社會(huì)力量

首先，需要培植新社會(huì)組織。很多地方在做這方面的改革實(shí)踐，進(jìn)展不一。在很多方面，廣東走在前列。為了培植新社會(huì)組織，廣東省率先簡(jiǎn)化了社會(huì)組織登記條例，并且采取了很多舉措，例如政府向社會(huì)組織提供活動(dòng)場(chǎng)所、提供一定的經(jīng)濟(jì)支持、收購(gòu)社會(huì)（組織）服務(wù)等等。廣東的大部制改革正在進(jìn)行的一步，就是政府向社會(huì)下放行政審批等權(quán)力。

不過(guò)，如果社會(huì)沒(méi)有空間來(lái)組織自己，就會(huì)很難承擔(dān)由政府下放而來(lái)的權(quán)力。這就首先要求給予社會(huì)自我組織的權(quán)利。只有有了自我組織的權(quán)利之后，社會(huì)才能發(fā)展出自我管理的能力。更為重要的是，政府不僅要向社會(huì)下放權(quán)力，更要花大力氣來(lái)培植社會(huì)組織。政府向社會(huì)下放權(quán)力，不是說(shuō)政府完全可以不管社會(huì)了。向社會(huì)分權(quán)只是政府轉(zhuǎn)型，即從控制和直接管理，轉(zhuǎn)型成為規(guī)制型政府的重要一環(huán)。

應(yīng)當(dāng)意識(shí)到的是，賦權(quán)社會(huì)并不只是簡(jiǎn)單地分權(quán)給社會(huì)，更重要的是要培植社會(huì)力量。社會(huì)組織和力量的產(chǎn)生和發(fā)展需要時(shí)間，政府要在這個(gè)過(guò)程中扮演重要角色，至少在初期。從其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，如果政府積極參與社會(huì)組織和力量的產(chǎn)生和發(fā)展，就會(huì)有助于在政府和社會(huì)之間建立一個(gè)良性關(guān)系，也就是，說(shuō)政府和社會(huì)組織結(jié)成伙伴關(guān)系。

今天，在很多國(guó)家，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)組織和政府之間越來(lái)越呈現(xiàn)出各種不同形式的緊張關(guān)系，甚至對(duì)立和敵視的局面。中國(guó)必須避免出現(xiàn)這樣一個(gè)局面。如果要達(dá)到這一目標(biāo)，政府必須積極參與社會(huì)組織和社會(huì)力量的培植。廣東的做法就是，不僅讓渡更多空間給社會(huì)，而且積極參與社會(huì)組織的形成和培植。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種實(shí)踐具有很大的政治意義。

其次，改革現(xiàn)有的社會(huì)組織。現(xiàn)存社會(huì)組織實(shí)際上是很強(qiáng)大的，主要包括共青團(tuán)、婦聯(lián)和工會(huì)等。在新中國(guó)成立初期，這些組織在支持政府、動(dòng)員社會(huì)力量參與國(guó)家建設(shè)方面扮演了很重要的角色。但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這些組織逐漸成為執(zhí)政黨及其政府的附屬組織，從而失去了和社會(huì)的關(guān)聯(lián)作用。也就是說(shuō)，它們成了執(zhí)政黨和政府的外圍組織，代表的是執(zhí)政黨和政府的利益，而非它們所應(yīng)當(dāng)代表的社會(huì)利益?，F(xiàn)在，其他社會(huì)力量已經(jīng)崛起，這些傳統(tǒng)社會(huì)組織也面臨改革的壓力。很顯然，這些組織必須轉(zhuǎn)型。它們要成為真正能夠溝通執(zhí)政黨及其政府和社會(huì)之間的中介組織，而不是簡(jiǎn)單地依附于前者。也就是說(shuō)，它們至少必須兩條腿走路，一條腿在社會(huì)，一條腿在政府，是一種政府和社會(huì)之間的平衡力量。傳統(tǒng)上，它們光依賴(lài)政府，和社會(huì)無(wú)關(guān)。但如果改革后它們光代表或者依賴(lài)社會(huì)，就會(huì)和新產(chǎn)生的其他社會(huì)組織沒(méi)有什么差別。這些傳統(tǒng)社會(huì)組織的改革目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是成為“中介”，即連接政府和它們所代表的社會(huì)組織。例如，工會(huì)在勞、資、政三方談判過(guò)程中，不僅要代表工人的利益，也要考量到社會(huì)的整體利益（這也是政府所應(yīng)當(dāng)考量的）。

其三，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的政治參與。社會(huì)管理要改變自上而下的思路，要強(qiáng)化社會(huì)對(duì)政治過(guò)程的參與。上面已經(jīng)討論過(guò)，傳統(tǒng)的“維穩(wěn)”思路已經(jīng)證明走不通，因?yàn)樗圃熘絹?lái)越多的問(wèn)題，使政府和人民陷入惡性互動(dòng)，最終會(huì)造成弱政府、弱社會(huì)的局面。實(shí)際上，中國(guó)并不是一定要走上這樣一條道路的，其他更有效、更符合人性的途徑也是存在著的。

社會(huì)必須參與政治過(guò)程

改革開(kāi)放以后，中國(guó)在社會(huì)管理方面也積累了很多很好的經(jīng)驗(yàn)。在20世紀(jì)90年代，執(zhí)政黨通過(guò)開(kāi)放政治過(guò)程、把社會(huì)力量容納進(jìn)政權(quán)的政治過(guò)程來(lái)管理社會(huì)。這主要表現(xiàn)在容許民營(yíng)企業(yè)家入黨、參政。改革開(kāi)放之后，改革最成功的地方，就是容許在國(guó)有部門(mén)之外發(fā)展出一個(gè)非國(guó)有部門(mén)來(lái)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)很快在很多指標(biāo)上超越了國(guó)有部門(mén)。但是這里就出現(xiàn)了一個(gè)新問(wèn)題：民營(yíng)企業(yè)家怎么辦？這是個(gè)很大的新興社會(huì)群體，在社會(huì)上扮演著很重要的角色。對(duì)這個(gè)新興群體，盡管當(dāng)時(shí)社會(huì)有很大的爭(zhēng)議，但執(zhí)政黨還是為這個(gè)群體開(kāi)放政治過(guò)程。無(wú)疑，容許民營(yíng)企業(yè)家入黨，是中國(guó)共產(chǎn)黨最具有創(chuàng)意的決策。

在整個(gè)國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)歷史上，共產(chǎn)主義的目標(biāo)就是要消滅資本主義，消滅資本家。容許民營(yíng)企業(yè)家入黨，是中國(guó)共產(chǎn)黨的創(chuàng)舉，也使得中國(guó)共產(chǎn)黨和其他共產(chǎn)主義政黨區(qū)分開(kāi)來(lái)。這種實(shí)事求是的做法，展示了執(zhí)政黨的開(kāi)放性，使得其可以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

在建設(shè)大社會(huì)過(guò)程中，人們也可以參照容許民營(yíng)企業(yè)家進(jìn)入政治過(guò)程的方法，容許和鼓勵(lì)新型社會(huì)組織參與到政治過(guò)程中來(lái)。這方面，廣東各地尤其是順德已經(jīng)有了很多創(chuàng)新。廣東的經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是“走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)”?！白叱鋈ァ本褪钦鲃?dòng)走向社會(huì)，和社會(huì)建立關(guān)聯(lián)；“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”就是政府主動(dòng)打開(kāi)政府“城門(mén)”，讓社會(huì)力量來(lái)影響自己。

在我國(guó)，社會(huì)的參與不僅僅是要實(shí)現(xiàn)公民的參政權(quán)，而且也是要解決執(zhí)政黨及其政府官員同社會(huì)的嚴(yán)重脫節(jié)問(wèn)題。和社會(huì)脫節(jié)是我國(guó)政治目前面臨的最為嚴(yán)重的問(wèn)題。廣東為了應(yīng)付這個(gè)挑戰(zhàn)，設(shè)計(jì)了“走出去”和“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”兩個(gè)重要的制度環(huán)節(jié)。根據(jù)順德、南海、惠州等地的實(shí)踐，“走出去”就是建立“兩代表一委員”（黨代表、人大代表和政協(xié)委員）制度，借鑒中國(guó)香港地區(qū)、新加坡的議員密切聯(lián)系群眾的做法，以黨代會(huì)常任制試點(diǎn)為契機(jī)，以黨代表工作室為載體，黨代表為核心，聯(lián)合人大代表和政協(xié)委員，到社區(qū)定期聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，并跟進(jìn)、督促政府解決問(wèn)題?！罢?qǐng)進(jìn)來(lái)”的主要內(nèi)容就是建設(shè)公共決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，設(shè)立咨詢(xún)工作各項(xiàng)制度，促進(jìn)社會(huì)各界代表共同參與政府決策和公共事務(wù)的討論，如順德建立了區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)咨詢(xún)體系。

這里也有必要強(qiáng)調(diào)一下“走出去”和“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”制度的重要性?，F(xiàn)在共產(chǎn)黨面臨最大的問(wèn)題，就是跟社會(huì)脫節(jié)，聽(tīng)不到真正的民意。社會(huì)上怨氣很多，很多怨氣是因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型給人們帶來(lái)了很多的不確定性，很多的困擾。也有很多怨氣是沖著政府官員來(lái)的，是政府官員執(zhí)政不當(dāng)引起的。但不管哪一種怨氣，政府都負(fù)有責(zé)任。對(duì)老百姓的怨氣，很多政府官員愛(ài)理不理。很多地方政府實(shí)行的是“城堡政治”，黨政干部把自己關(guān)在城堡里面，擁有各種特供系統(tǒng)，享受著各種特權(quán)，不關(guān)心城堡外面所發(fā)生的事情。這種局面持續(xù)不了多久的。如果你把自己關(guān)在城堡里面，老百姓總有一天要“圍城”，造成政府官員和老百姓之間的高度對(duì)立。怎么辦？這就要發(fā)揮基層黨組織和黨員的作用。中國(guó)共產(chǎn)黨現(xiàn)在有8200多萬(wàn)名黨員。人們不禁要問(wèn)，這些基層黨員在干什么？很顯然，還沒(méi)有有效的機(jī)制來(lái)發(fā)揮他們的作用。黨不能發(fā)揮他們的作用，他們也不清楚到底要做什么，感覺(jué)被邊緣化了。如果這8200多萬(wàn)名黨員都能成為黨聯(lián)系社會(huì)的橋梁，執(zhí)政黨還有什么事情做不好呢？

因此，執(zhí)政黨要打開(kāi)城門(mén)，走出去，沉下去，和群眾打成一片。這是新加坡人民行動(dòng)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)。聽(tīng)取民意要制度化。在新加坡，每一位部長(zhǎng)和國(guó)會(huì)議員，每周都要定期接見(jiàn)選民，選民什么樣的問(wèn)題都可以提出來(lái)。在這個(gè)過(guò)程中，基層黨員發(fā)揮了很大的作用。他們都是義工，幫助國(guó)會(huì)議員和部長(zhǎng)，參與組織這些定期的見(jiàn)面會(huì)。在制度化的層面，廣東實(shí)行的黨代表工作室和人大代表工作室，是個(gè)結(jié)合中國(guó)實(shí)際的非常大的政治創(chuàng)新。

廣東地方政府所設(shè)立的決策咨詢(xún)委員會(huì)的做法（即“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”），也有助于加強(qiáng)執(zhí)政黨和社會(huì)的關(guān)聯(lián)。專(zhuān)業(yè)人士的意見(jiàn)很重要，現(xiàn)代社會(huì)很復(fù)雜，政府不是所有方面都能做到專(zhuān)業(yè)，因此要傾聽(tīng)專(zhuān)家的意見(jiàn)。不過(guò)，也應(yīng)當(dāng)指出，咨詢(xún)機(jī)構(gòu)必須防止既得利益的固化。咨詢(xún)專(zhuān)家不能是固定的，任何一位專(zhuān)家不是萬(wàn)能的，只能專(zhuān)注某個(gè)領(lǐng)域。所以咨詢(xún)委員會(huì)的成員不能固定，應(yīng)當(dāng)具有靈活性和開(kāi)放性。如果咨詢(xún)委員會(huì)固定并且什么事都管的話(huà)，那又很容易變成一個(gè)既得利益了。要有開(kāi)放性，不然又變成了一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)。任何東西固定化以后就又會(huì)產(chǎn)生它的既得利益了，所以決咨委要引入開(kāi)放性。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在社會(huì)力量建設(shè)一段時(shí)間之后，可以把一些具有重大影響的社會(huì)組織進(jìn)行分類(lèi)，作為功能界別，吸引到包括人大和政協(xié)等正式組織體系里面來(lái)，也就是說(shuō)給予它們正式的參與管道，參與到國(guó)家各個(gè)層面的事務(wù)中來(lái)。這可以通過(guò)將來(lái)的政治體制改革來(lái)進(jìn)行。在目前和下一個(gè)階段，主要是要通過(guò)行政體制改革來(lái)創(chuàng)造條件，在促成社會(huì)力量組織化的同時(shí)來(lái)有效監(jiān)管社會(huì)力量。這是中國(guó)有序制度變革的有效途徑。