我國(guó)擁有非常久遠(yuǎn)的調(diào)解歷史，其根源來(lái)自儒家文化中對(duì)“和”的追求。即一旦人際關(guān)系被破壞，人們多通過(guò)和解、讓步、無(wú)訟以及溝通協(xié)商甚至勸說(shuō)他人來(lái)恢復(fù)關(guān)系和達(dá)成一致意見（Walland Blum，1991;Cohen，1966）。和諧是最理想的狀態(tài)和境界。早在3000多年前的西周時(shí)期已經(jīng)在官制中設(shè)有“調(diào)人”，“司萬(wàn)民之難而和諧之”的專門負(fù)責(zé)調(diào)解事務(wù)的官員（于語(yǔ)和、劉志松，2008）。2000多年前的秦漢時(shí)期，官府中的調(diào)解制度已經(jīng)發(fā)展為“鄉(xiāng)官治事”的調(diào)解機(jī)制，把訴訟外的調(diào)解規(guī)定在鄉(xiāng)以下，并在鄉(xiāng)、亭、里設(shè)置“嗇夫”，承擔(dān)“識(shí)聽訟”（即調(diào)解民間糾紛）和“收賦稅”兩項(xiàng)職責(zé)。1300多年前的唐代沿襲并發(fā)展了秦漢制度，鄉(xiāng)里民間糾紛、訟事先由坊正、村正、里正調(diào)解，調(diào)解未果，才能起訴到衙門，這使得調(diào)解成為訴訟的前置程序，實(shí)現(xiàn)了行政與司法一體化，縣官就是法官。到了600多年前的明朝時(shí)期，《大明律》規(guī)定:“各州縣設(shè)立申明亭，凡民間應(yīng)有詞狀、許耋老里長(zhǎng)準(zhǔn)受于本亭剖理?！边@時(shí)調(diào)解已經(jīng)上升到了法律規(guī)范的層面。直至300多年前的清朝，《戶部則例》規(guī)定族長(zhǎng)有查舉該良莠之權(quán)力，即包括對(duì)宗族內(nèi)部糾紛的調(diào)處權(quán)，清代在鄉(xiāng)村基層實(shí)行保甲制度，設(shè)排頭、里頭、保正，負(fù)責(zé)治安、戶籍、課稅和調(diào)解民間糾紛。[1]到了民國(guó)時(shí)期，出現(xiàn)的重要變化就是民間社區(qū)調(diào)解的正規(guī)化和法治化（黃宗智，2005）。

1938年頒布的《區(qū)自治實(shí)行法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實(shí)行法》都規(guī)定區(qū)、鄉(xiāng)和鎮(zhèn)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，調(diào)解員主要由具有法律知識(shí)和德高望重的公證人擔(dān)任，并從所在區(qū)、鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的公民中選舉產(chǎn)生。但也不乏非正式的民間調(diào)解，費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中也論述過(guò)，相比起訟，一鄉(xiāng)的長(zhǎng)老所做的調(diào)解更被認(rèn)同也更有效，因?yàn)檫@也是一個(gè)教育的過(guò)程?！懊看尾畈欢喽际怯梢晃缓軙?huì)說(shuō)話的鄉(xiāng)紳開口。他的公式總是把被調(diào)解的雙方都罵一頓，接著就是一番教訓(xùn)。有時(shí)竟拍起桌子來(lái)發(fā)一陣脾氣。他依著他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)?shù)母嬖V他們，這一招確實(shí)有效，雙方時(shí)常就‘和解’了，有時(shí)還得罰他們請(qǐng)一次客”（費(fèi)孝通，1998:56）。這是因?yàn)樵卩l(xiāng)土中國(guó)，地緣是血緣的投射，地緣無(wú)法獨(dú)立成長(zhǎng)為一種構(gòu)成團(tuán)結(jié)力的關(guān)系。親密的血緣關(guān)系所形成的熟人社會(huì)，限制著社會(huì)活動(dòng)的開展，尤其是沖突和競(jìng)爭(zhēng)，因此商業(yè)發(fā)展也因缺乏地緣基礎(chǔ)而受到阻礙。

中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是家國(guó)同構(gòu)，父是家君，君乃國(guó)父，家國(guó)一體的特征決定了任何矛盾糾紛都不主張采用對(duì)抗性的方式或者通過(guò)訴訟來(lái)解決問(wèn)題，而是偏重和鼓勵(lì)民間調(diào)解這種不傷和氣、有利于恢復(fù)關(guān)系和社會(huì)穩(wěn)定的糾紛解決方式來(lái)化解矛盾。古代中國(guó)人在整個(gè)自然世界尋求秩序和諧，并將此視為一切人類關(guān)系的理想（梁治平，2002）。此外，宗族調(diào)解和鄰友調(diào)解也是我國(guó)民間糾紛化解的重要方式之一。在近代化之前的清末，姑且不論是否有法律的明文規(guī)定，執(zhí)掌訴訟的地方長(zhǎng)官常常把所受理的案件托付給民間人士（族紳、長(zhǎng)老或享有眾望之人）調(diào)處，或者親自進(jìn)行調(diào)解;而且更多的糾紛在訴諸官府之前，已經(jīng)通過(guò)宗族、行會(huì)以及近鄰里間的民間調(diào)解獲得緩解。鄰友調(diào)解主要是通過(guò)親友和睦解決糾紛，不傷感情。黃宗智（2001:197）對(duì)清代習(xí)慣法的研究中有所闡述:“汪輝祖在《學(xué)冶臆說(shuō)》里清楚區(qū)別法官堂訓(xùn)的‘?dāng)唷兔耖g村社、親友間的調(diào)解:蓋聽斷以法，而調(diào)處以情，可歸和睦者，則莫如親友之調(diào)處。法則涇渭不可不分，情則是非不妨稍借?！彼囊馑际欠ü偈菓{借法律來(lái)聽斷的，做調(diào)解的是親鄰，不是法官。法庭上只能秉公辦事，依法斷案，使是非分明。但結(jié)果是負(fù)的一方多半懷恨于心，雙方長(zhǎng)期互相敵視，不相往來(lái)，不如由親友調(diào)解，以和睦方式了結(jié)糾紛更好。

由此可見，民間調(diào)解在幾千年的歷史發(fā)展演變過(guò)程中逐步形成了半官方的“鄉(xiāng)治調(diào)解”、部落宗族內(nèi)部的“宗族調(diào)解”以及社會(huì)上普遍存在的“鄰友調(diào)解”三種主要方式。另外還有行會(huì)調(diào)解、社團(tuán)調(diào)解、律師調(diào)解等形式（王公義，2005）。

現(xiàn)代人民調(diào)解制度萌芽于20世紀(jì)中國(guó)土地革命時(shí)期，成型于反法西斯侵略的抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。在繼承和發(fā)揚(yáng)中國(guó)民間調(diào)解傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，經(jīng)歷新民主主義革命和社會(huì)主義建設(shè)的實(shí)踐后成為具有中國(guó)特色的民主法律制度。[2]當(dāng)時(shí)在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的反對(duì)封建土地制度的農(nóng)會(huì)組織和一些地區(qū)建立的局部政權(quán)組織中設(shè)立調(diào)解組織，主要處理農(nóng)民之間的糾紛?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，在陜甘寧邊區(qū)、山東抗日根據(jù)地、晉察冀邊區(qū)、蘇中區(qū)等地的鄉(xiāng)村都設(shè)有較為完備的調(diào)解組織，主要以民主自治的方式，由農(nóng)民自己解決彼此之間的紛爭(zhēng)以及調(diào)解農(nóng)會(huì)之間的矛盾。為了與歷史上的民間調(diào)解相區(qū)別，當(dāng)時(shí)的調(diào)解組織被稱為“人民調(diào)解委員會(huì)”，而這個(gè)名稱亦被沿用至今。這一時(shí)期的人民調(diào)解將傳統(tǒng)道德和“毛澤東思想”結(jié)合，對(duì)訴訟持排斥態(tài)度，并且高度倚重“批評(píng)—教育”、自我批評(píng)等原則來(lái)解決矛盾。人民內(nèi)部矛盾通過(guò)民主的批評(píng)、說(shuō)服和教育的方法而不是強(qiáng)迫、壓制的方式來(lái)解決。當(dāng)時(shí)大量的民事糾紛已通過(guò)人民調(diào)解來(lái)處理，可以看出人民調(diào)解的發(fā)展在文化上的延續(xù)性。

我國(guó)人民調(diào)解制度從20世紀(jì)50年代起已經(jīng)建立，20世紀(jì)70年代后期人民調(diào)解的活動(dòng)全面恢復(fù)。通過(guò)20世紀(jì)80年代的一系列法律法規(guī)，至20世紀(jì)90年代中期，人民調(diào)解達(dá)到高峰期。在新中國(guó)成立之初，人民調(diào)解制度作為司法制度建設(shè)和社會(huì)主義基層民主政治制度建設(shè)的重要內(nèi)容，是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府高度重視的工作任務(wù)。1950年周恩來(lái)總理專門指示:“人民司法工作還須處理民間糾紛，……應(yīng)盡量采取群眾調(diào)解的辦法以減少人民的訟爭(zhēng)?！?span id="twj4828" class="super" id="ref6">[3]1953年第二屆全國(guó)司法工作會(huì)議后，開始在全國(guó)縣以下的區(qū)、鄉(xiāng)基層政權(quán)組織內(nèi)有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟地健全人民調(diào)解組織，全面建立了人民調(diào)解制度。1954年，中央人民政府政務(wù)院頒布了《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一了人民調(diào)解組織的性質(zhì)、名稱、設(shè)置，規(guī)范了人民調(diào)解的任務(wù)、工作原則和活動(dòng)方式，明確規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)是群眾性的自治組織，要求人民調(diào)解必須依照法律和社會(huì)公德解決糾紛，遵守平等、自愿及不剝奪訴權(quán)三項(xiàng)原則?！锻▌t》的頒布是我國(guó)人民調(diào)解制度發(fā)展史上的重要里程碑，標(biāo)志著人民調(diào)解制度在新中國(guó)的正式確立。

改革開放后，人民調(diào)解于1982年被正式載入憲法?，F(xiàn)行《憲法》第111條第2款規(guī)定:“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)置人民調(diào)解委員會(huì)來(lái)調(diào)解民間糾紛?！庇纱嗽趹椃ㄉ洗_立了人民調(diào)解的法律地位。根據(jù)憲法的規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)主要依托于基層自治組織（村委會(huì)和居委會(huì)），因此，其性質(zhì)基本屬于民間性替代性糾紛化解（alternativedisputeresolution，ADR）。然而，關(guān)于調(diào)解協(xié)議的效力，法律法規(guī)始終沒有作出明確規(guī)定，法院在訴訟中對(duì)調(diào)解協(xié)議一般不予考慮。盡管民訴法規(guī)定法院和人民政府有指導(dǎo)人民調(diào)解工作的職責(zé)，然而絕大多數(shù)法院實(shí)際上并未行使這種指導(dǎo)職權(quán)。其后，《民事訴訟法》《村民委員會(huì)組織法》《居民委員會(huì)組織法》《繼承法》《婚姻法》《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》等法律法規(guī)對(duì)人民調(diào)解均作出了明確的規(guī)定。因此，人民調(diào)解也是我國(guó)的傳統(tǒng)，是我國(guó)司法的一大特色，在國(guó)外被稱為“東方經(jīng)驗(yàn)”“東方一枝花”。

我國(guó)目前主要有四類人民調(diào)解，首先從橫向看或塊塊看，有村（居、企業(yè)）的人民調(diào)解委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的人民調(diào)解委員會(huì)，行政區(qū)劃接邊地帶的“聯(lián)合調(diào)解委員會(huì)”及旅游地、商品聚集散地等特殊區(qū)域的“專門調(diào)解委員會(huì)”，這些是人民調(diào)解的主體。截至2001年底，全國(guó)有各類調(diào)解組織90多萬(wàn)個(gè)，其中99%的村民委員會(huì)，85%的居民委員會(huì)（社區(qū)），近10萬(wàn)個(gè)國(guó)有大中型企業(yè)、地方骨干企業(yè)建立了人民調(diào)解委員會(huì)。全國(guó)現(xiàn)有人民調(diào)解員近800萬(wàn)人，2001年共調(diào)解民間糾紛600多萬(wàn)件。[4]其次從縱向看或條條看，有各種產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)，如輕工協(xié)會(huì)、紡織協(xié)會(huì)、個(gè)體協(xié)會(huì)等的調(diào)解。第三是各種群眾團(tuán)體，如工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等組織的調(diào)解。第四是各種消費(fèi)者協(xié)會(huì)的調(diào)解。后三種調(diào)解組織，或類似于人民調(diào)解，或借鑒了人民調(diào)解的理論和方法，或受人民調(diào)解制度的影響。從大概念上講，都屬于人民調(diào)解的范疇。

人民調(diào)解工作范圍從調(diào)解一般公民之間的糾紛拓展到調(diào)解公民與法人、與集體、與其他社會(huì)組織之間矛盾糾紛，涉及人身、財(cái)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)、管理、道德等諸多領(lǐng)域。人民調(diào)解工作不斷規(guī)范，形成了受理、準(zhǔn)備、調(diào)解、達(dá)成協(xié)議等調(diào)解程序和矛盾糾紛預(yù)防程序，建立并完善了糾紛登記、共同調(diào)解、回訪、糾紛排查、信息反饋、統(tǒng)計(jì)、檔案管理、例會(huì)、培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等工作制度，實(shí)行了崗位責(zé)任制。

然而在進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，人民調(diào)解的作用出現(xiàn)了明顯的下降。首先是全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)解組織和調(diào)解糾紛的數(shù)量下降（見表1- 1），上海地區(qū)的人民調(diào)解組織和調(diào)解糾紛的數(shù)量同樣呈現(xiàn)出持續(xù)下降的趨勢(shì)（見表1- 2）;其次則是調(diào)解所解決的糾紛與訴訟的比例下降（范愉，2003）。

表1- 1 20世紀(jì)90年代以來(lái)調(diào)解的發(fā)展趨勢(shì)[5]

表1-2 上海市主要年份律師、公證及調(diào)解工作基本情況[6]

數(shù)據(jù)源:《上海市統(tǒng)計(jì)年鑒2007》[SSB]

20世紀(jì)80年代后期人民調(diào)解的功能呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，這種情況出現(xiàn)的原因是多方面的。一方面，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期和經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的時(shí)期，社會(huì)糾紛頻發(fā)且內(nèi)容復(fù)雜，人民調(diào)解的方式及其效力難以應(yīng)對(duì)和化解新型的糾紛，往往最后依然轉(zhuǎn)去訴訟。但另一方面，由于中國(guó)社會(huì)的自治程度依然較低，民眾在很大程度上更期待通過(guò)確定的法律規(guī)則和具有強(qiáng)制力的國(guó)家規(guī)制進(jìn)行社會(huì)調(diào)整，對(duì)公力救濟(jì)的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社會(huì)自治性調(diào)整。在糾紛發(fā)生時(shí)，當(dāng)事人更多地向基層政府、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)和解決，由此導(dǎo)致村/居委會(huì)調(diào)解出現(xiàn)明顯的功能弱化（范愉，2004a）。

由于人民調(diào)解弱化而導(dǎo)致司法強(qiáng)化的現(xiàn)象，也給基層法院造成了極大的壓力。大量案件和民事糾紛進(jìn)入法院，導(dǎo)致法院出現(xiàn)包攬過(guò)多矛盾糾紛化解的情況。部分地方法院因?yàn)樽陨斫?jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，也愿意主動(dòng)擴(kuò)大案源，以多收案、多辦案為榮;而某些相關(guān)部門為了推卸責(zé)任，也把大量應(yīng)當(dāng)由其相關(guān)部門解決的糾紛推給了法院。但是相應(yīng)的法律規(guī)則及程序處于高度不確定或不健全的狀態(tài)，司法公正和獨(dú)立的情況欠佳，由體制局限和矛盾糾紛的復(fù)雜性決定了法院事實(shí)上不可能解決所有的社會(huì)問(wèn)題。這樣造成的結(jié)果是，少數(shù)案件審判質(zhì)量不高，法院不堪重負(fù)，又不可避免地成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，令不少民眾對(duì)司法失去信心，司法權(quán)威也受到侵害。

此外，人民調(diào)解無(wú)法有效化解糾紛也是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)和地方政府糾紛處理的能力和公正性受到當(dāng)事人質(zhì)疑。尤其在涉及針對(duì)地方政府的糾紛中，過(guò)多的行政干預(yù)和人民調(diào)解員往往難以保持足夠中立而作出“擺平就是水平”的引導(dǎo)式調(diào)解，寄希望于民眾讓步和妥協(xié)，而未能真正秉持客觀公正的態(tài)度，維護(hù)和保護(hù)弱勢(shì)群體的利益。由此不少民眾對(duì)調(diào)解缺乏信賴，造成調(diào)解結(jié)果的約束力下降。

為了令人民調(diào)解重?zé)ㄉ鷻C(jī)，司法部采取了加強(qiáng)人民調(diào)解制度化和法制化的路線，一方面期待人民調(diào)解成為一種準(zhǔn)司法程序;另一方面，則試圖建立一種行政調(diào)處機(jī)制，作為人民調(diào)解和司法審判之間的糾紛解決程序。然而，這種努力卻并沒有得到法院的支持。于是國(guó)家開始采取的另一個(gè)重要的步驟就是對(duì)調(diào)解的組織形式進(jìn)行調(diào)整和改造（熊易寒，2006）。新型的多元化糾紛化解機(jī)制則是這一方面的重要嘗試。諸如，民事訴訟法第122條規(guī)定的先行調(diào)解是我國(guó)積極構(gòu)建、推行訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的產(chǎn)物（許少波，2014）。大調(diào)解機(jī)制亦是在司法面臨巨大壓力，人民調(diào)解式微的情況下應(yīng)運(yùn)產(chǎn)生的，黨政部門希望通過(guò)最大化各部門資源來(lái)提升化解矛盾糾紛的效率和滿意度。

[1] 林正通.司法ADR探究與法院附設(shè)調(diào)解制度構(gòu)建——從和諧社會(huì)的視角出發(fā)[EB/OL].法律咨詢網(wǎng)，2011 07 18[2016 09 13]http://www.dyzxw.org/html/article/201107/18/73985.shtml.

[2] 調(diào)解社會(huì)矛盾糾紛本是一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力，現(xiàn)行的人民調(diào)解委員會(huì)是根據(jù)《憲法》設(shè)立的群眾性自治組織。人民群眾通過(guò)民主選舉人民調(diào)解員，參與調(diào)解活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自己當(dāng)家做主、自我教育、自我服務(wù)和自我管理的任務(wù)。徐忠德.淺析人民調(diào)解制度的特征、作用與發(fā)展[EB/OL].中國(guó)政府法制信息網(wǎng)，2009 09 22[2016 09 02]http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzdt/200909/20090900140333.shtml.

[3] 邱水平.在政法工作中始終堅(jiān)持黨的群眾路線[EB/OL].求是理論網(wǎng)，2013 10 09 [20160904]http://www.qstheory.cn/hqwg/2013/201319/201310/t20131009_277290.htm.

[4] 王公義.中國(guó)的人民調(diào)解制度[EB/OL].[2016 09 03]http://www.legalinfo.gov. cn/gb/moj/200303/25/content_20888.htm.

[5] 數(shù)據(jù)來(lái)源:范愉，2003:79。

[6] 數(shù)據(jù)來(lái)源:胡潔人，2009:161。