第二節(jié)　傳媒角色嬗變過程中存在的問題

當(dāng)下中國新聞傳媒的生態(tài)環(huán)境因素，從整體上看，正向著有利于構(gòu)建傳媒的公共性和公共性傳媒的方向演進(jìn)發(fā)展;但毋庸諱言，在中國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的大背景下，由于政府權(quán)力系統(tǒng)、傳媒系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)資本三者之間不對等關(guān)系的存在，其前行的道路并不平坦。從社會政治文明建設(shè)與傳媒互動關(guān)系的層面來看，傳媒公共性和公共性傳媒構(gòu)建過程中存在的問題，主要有公民社會的發(fā)育遲緩與國民的公民意識相對缺乏、新聞生產(chǎn)的專業(yè)化與商業(yè)化博弈導(dǎo)致傳媒公共性的消解、新聞輿論監(jiān)督的力度和廣度不夠、政府角色轉(zhuǎn)型有待持續(xù)推進(jìn)、傳媒制度的矛盾性結(jié)構(gòu)與過強(qiáng)的傳播控制等幾個方面。

一、公民社會的發(fā)育遲緩與國民的公民意識相對缺乏

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，一個相對獨(dú)立的中國特色公民社會正在興起，并對社會的政治經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生日益深刻的影響。近年來，公民社會成為備受關(guān)注的一個熱門議題?！肮裆鐣?Civilsociety)這個概念是一個外來語，其最初的譯名是“市民社會”，來源于馬克思主義經(jīng)典著作的中文譯注?！肮裆鐣笔歉母镩_放后引入的對Civilsociety的新譯名，這是一個褒義的稱謂，它強(qiáng)調(diào)Civilsociety的政治學(xué)意義，即公民的政治參與和對國家權(quán)力的制約。馬克思語境中的“市民社會”與我們現(xiàn)在所說的“公民社會”，最重要的區(qū)別在于:“馬克思的‘市民社會’是建立在社會兩分法之上的，而現(xiàn)在我們談?wù)摰摹裆鐣瘎t建立在社會三分法之上。按照這種三分法，社會被分成三個部分:第一部分是政治社會，即國家系統(tǒng)。政治社會的主體是政府組織，主要角色是官員。第二部分是經(jīng)濟(jì)社會，即市場系統(tǒng)。經(jīng)濟(jì)社會的主體是企業(yè)，主要角色是企業(yè)家。第三部分是公民社會，即民間組織系統(tǒng)。”⁽³⁷⁾公民社會的主體是公民，民間組織是整合、代表公民利益與意志的民間自治的社團(tuán)或機(jī)構(gòu)。相應(yīng)地，我們把政府組織系統(tǒng)稱為第一部門，把企業(yè)組織系統(tǒng)稱為第二部門，把民間組織系統(tǒng)稱為第三部門?！鞍凑者@種社會三分法的邏輯，我們可以把公民社會當(dāng)作是國家或政府系統(tǒng)，以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是政治領(lǐng)域和市場領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域?！?sup>(38)從20世紀(jì)80年代以來，中國修改了憲法，進(jìn)行了以黨政分開、政企分開、政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)法治國家等為重要內(nèi)容的政治體制改革，相繼出臺了一系列鼓勵和規(guī)范民間組織的法律、規(guī)章和政策，轉(zhuǎn)變了對公民社會的態(tài)度。所有這些，都是直接促成中國公民社會迅速成長的制度因素。

公民社會的組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織，包括民間的公益組織、維權(quán)組織、社區(qū)組織、利益團(tuán)體、互助組織、興趣組織，以及各種行業(yè)協(xié)會，等等。它既不屬于政府系統(tǒng)(第一部門)，又不屬于市場系統(tǒng)(第二部門)，而是政府與企業(yè)之外的“第三部門”。公民社會的完善和發(fā)展，是以合格的公民，即具有享受權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的意識和能力的公民來構(gòu)成其組成要素的?！罢误w制改革的最終目的是要形成良好的法治社會，消除人治，充分突出民眾作為社會主人的至高無上的地位，有效保證民眾的政治訴求的暢通?！?sup>(39)這樣的法治社會也就是一種社群自治、民眾能夠自行處理各種公共事務(wù)的公民社會?，F(xiàn)代社會利益多元，社會活動五彩繽紛，公共事務(wù)不能僅僅依靠黨政機(jī)關(guān)和行政官員來處理，而要發(fā)展民間社會，廣泛實(shí)行各種社群自治。尤其是在中國這樣一個人民當(dāng)家做主的國家，必須提高民間社會的自組織能力，放手讓社群組織自行處理各種各樣的公共事務(wù)。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)民主政治的發(fā)展。根據(jù)世界各國民主政治發(fā)展的普遍經(jīng)驗(yàn)，一個健康的公民社會，是民主治理的基礎(chǔ)。建設(shè)一個具有中國特色的公民社會，也同樣是中國特色的社會主義民主政治的基礎(chǔ)。民主政治的實(shí)質(zhì)是人民當(dāng)家做主，公民對政治生活的積極參與是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的根本途徑，不斷擴(kuò)大公民的有序的政治參與，是中國共產(chǎn)黨和中國政府確立的推進(jìn)中國特色民主政治的既定目標(biāo)。理想的公民參與，不是公民自發(fā)的、松散的、零亂的參與，而是有組織的參與。

當(dāng)前，中國的公民社會正處于構(gòu)建與發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，然而，國民的公民意識相對缺乏則嚴(yán)重制約了公民社會的構(gòu)建進(jìn)程。其原因固然是多方面的，但政府與國民之間的關(guān)系尚未理順，加之國民自身的素質(zhì)不高則是癥結(jié)所在。

就國民與政府的關(guān)系來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的“全能大政府”體制的弊端并沒有得到徹底的根除。“全能大政府”體制的一大弊端是，政府壟斷所有的社會資源，顛倒了政府與國民之間的主仆關(guān)系。130年前，馬克思主義的創(chuàng)始人在討論巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，曾反復(fù)重申，最重要的事情是全力“防止國家和國家機(jī)關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕?sup>(40)。在“全能大政府”的體制下，雖然一些黨政機(jī)關(guān)和官員也把“為人民服務(wù)”、“做人民公仆”作為自己的“座右銘”，但他們實(shí)際上處于“社會的主人”、群眾的“首長”的地位，可以以“國家”的名義把自己的意志強(qiáng)加于社會，在一切問題上包括關(guān)系人民重大切身利益的問題上替自己治下的“老百姓”做主。一些地方官員常常把個別“刁民”主張自己的民主權(quán)利概括為“端起碗來吃肉，擱下筷子罵娘”，就是一種典型的“官本位”意識作祟現(xiàn)象。在這樣一個具有長期的專制主義傳統(tǒng)的國家，這種顛倒了的政府與國民的關(guān)系甚至得到民眾自覺或不自覺的認(rèn)同，以致個別地方公務(wù)人員被稱之為“父母官”，一些為政清廉的公務(wù)人員被稱之為“青天大老爺”。一些不法官員利用自己的權(quán)勢對民眾頤指氣使，不但不受納稅人的監(jiān)督，甚至視民眾的請?jiān)负蜕显L為“違法”、“犯上”的行為而加以禁止。正因?yàn)檎c國民之間的主仆關(guān)系在一定程度上被顛倒，才會使一些地方官員在一些關(guān)系國民生命財(cái)產(chǎn)安全的社會危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，采取極不負(fù)責(zé)的態(tài)度，封鎖消息、禁止傳播、隱瞞疫情、散布虛假信息、愚弄國人，還自認(rèn)為理所當(dāng)然，符合政府辦事規(guī)程，合乎黨的宣傳紀(jì)律。

就國民的自身素質(zhì)不高而言，這也與中國封建文化傳統(tǒng)相關(guān)。中國過去幾千年的文明歷史給國人留下了巨大的物質(zhì)和精神財(cái)富，同時(shí)也遺留了很多阻礙社會走向現(xiàn)代文明的桎梏和陳規(guī)陋習(xí)。“臣民意識”、“畏官意識”等導(dǎo)致公民意識淡薄，以致阻礙社會民主化步伐，就是“歷史文化遺產(chǎn)”之一。這些封建意識的存在使得許多人不僅對國家、集體或他人的利益漠不關(guān)心，而且連事關(guān)自己切身利益的問題，也不愿主動維護(hù)權(quán)益，積極設(shè)法解決，總是期盼別人出面，等待有關(guān)部門解決問題。一些地方以官為本、以民為末，國民成了處于“官”之下的“老百姓”，民見官矮三分，較普遍地存在著“畏官”心理。當(dāng)自身合法權(quán)益受到“官府”或者“官員”的不法侵害時(shí)，有時(shí)是不愿維權(quán)，有時(shí)卻是懼怕維權(quán)，內(nèi)心有種“民”斗不過“官”的意識。而一些作為“官”的社會公務(wù)人員只會畏懼自己的上級，對作為社會納稅人而供養(yǎng)著公務(wù)人員的所謂底層“老百姓”只有管制心理，絕不會心生敬畏和尊重，更不可能具有“人民主權(quán)”的意識和為國民服務(wù)的思想。

二、新聞生產(chǎn)的專業(yè)化與商業(yè)化博弈導(dǎo)致傳媒公共性的消解

從20世紀(jì)90年代起步的傳媒產(chǎn)業(yè)化走到今天，中國傳媒的市場化進(jìn)程不斷提速，還涌現(xiàn)出了一批頗具影響力、號召力的市場化傳媒。由此，也導(dǎo)致了新聞生產(chǎn)的專業(yè)化與商業(yè)化的博弈在新聞傳播領(lǐng)域不同程度地存在著。新聞娛樂化、有償新聞、新聞廣告等現(xiàn)象，都與這種博弈狀態(tài)相關(guān)聯(lián)，都與市場邏輯對于新聞傳播活動的滲透和影響相關(guān)聯(lián)。

以報(bào)業(yè)為例，都市報(bào)、晚報(bào)、市場化主流報(bào)，大體上按照市場邏輯在運(yùn)行。而在報(bào)業(yè)新聞來源市場、受眾市場、廣告市場、資本市場這四大市場領(lǐng)域內(nèi)，都可能發(fā)生新聞專業(yè)模式與商業(yè)模式的沖突與博弈，以及市場邏輯對于新聞邏輯的侵蝕。在受眾市場(爭奪發(fā)行量或收視率)，受眾被視為消費(fèi)者。由于傳授雙方，在信息量上的極端不對稱，作為消費(fèi)者的受眾被報(bào)紙持續(xù)建構(gòu)著。特別是為了爭奪受眾的注意力資源，報(bào)紙可能放棄作為社會公器的責(zé)任，而一味地迎合受眾，甚至是千方百計(jì)地去滿足一些人的本能欲望。新聞娛樂化的本質(zhì)，從報(bào)紙方面說，是制造快樂，而從受眾方面說，是本能的體驗(yàn)。弗洛伊德曾經(jīng)在分析人的本能時(shí)強(qiáng)調(diào)，追求快樂是人的本能之一?！拔覀兪挚隙ǖ卣J(rèn)為，心理事件經(jīng)歷的過程是受唯樂原則自動調(diào)節(jié)的?！?sup>(41)依照“唯樂原則”滿足受眾本能欲望的報(bào)道，一時(shí)可能產(chǎn)生經(jīng)營主體滿意的發(fā)行量，但同時(shí)會產(chǎn)生公信力和品牌方面的負(fù)面影響。與此同時(shí)，“如果消費(fèi)者不能覺察報(bào)道在向廣告商一方傾斜，那么大門就會打開，前述經(jīng)過策劃的新聞內(nèi)容就會占主流。實(shí)際上，對于廣告商來說，最理想的編輯思路可能介于二者之間，即新聞對消費(fèi)者來說是客觀的，但是允許一些來自廣告商的影響隱藏其中”⁽⁴²⁾。在廣告市場，“如果廣告商和媒介企業(yè)都遵循市場邏輯，那么對于媒介企業(yè)來說，廣告商比一般消費(fèi)者更為重要”⁽⁴³⁾。因而，不少報(bào)紙進(jìn)行報(bào)道的時(shí)候考慮的是發(fā)行量和銷路，以及與此密切相關(guān)的廣告收益。如果說，從20世紀(jì)90年代開始的部分報(bào)紙請報(bào)販看大樣還是報(bào)業(yè)運(yùn)行的“潛規(guī)則”的話，那么提倡廣告部門和發(fā)行部門的人評報(bào)，已經(jīng)成為報(bào)紙運(yùn)作的“顯規(guī)則”。⁽⁴⁴⁾而實(shí)施新聞開路，新聞與廣告聯(lián)動更是一些報(bào)媒的常規(guī)行為。例如，2004年阜陽假劣?jì)雰耗谭凼录毓庖院螅纬闪梭@爆劣質(zhì)奶粉的“黑名單”;而《深圳特區(qū)報(bào)》反其道而行之，與廣告主聯(lián)合推出“合格放心奶粉紅名單”。2005年國務(wù)院正式批復(fù)同意《北京城市總體規(guī)劃(2004—2020)》確定了北京的“國家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”的定位，《北京青年報(bào)》立即與房地產(chǎn)商聯(lián)動，在同年7月20日的報(bào)紙上將“宜居城市”延伸到“宜居社區(qū)”，策劃推出“生活在別處，不如在此處——登榜2005北京20個宜居社區(qū)”系列活動。在廣告市場中，特別是處理涉及廣告商的報(bào)道時(shí)，“報(bào)紙會刪改那些批評強(qiáng)大的廣告商的報(bào)道，而采用較為保守的內(nèi)容……為汽車廠商作正面報(bào)道正成為全國性的趨勢”⁽⁴⁵⁾。在新聞來源市場，一些新聞來源可能對傳媒施加更多的操縱力。這是因?yàn)?，新聞來源通常注重自己的傳媒形象的塑造，并可能為之提供錯誤信息。從形象學(xué)與公共關(guān)系傳播的角度看，不同社會層面的組織都有一個形象的塑造與傳播的問題。盡管形象塑造與傳播最早開始于工業(yè)社會的商品供大于求，賣方市場向買方市場轉(zhuǎn)變，企業(yè)之間的競爭從產(chǎn)品競爭、銷售力競爭過渡到形象力的競爭，但在形象經(jīng)濟(jì)和注意力經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天，無論是國家、政府、政黨、城市、區(qū)域，還是企業(yè)、高校、醫(yī)院、媒介等社會組織，以及政治家、企業(yè)家、演藝人群、學(xué)者、科學(xué)家、律師等具體的社會職業(yè)角色，為了獲得社會資源的優(yōu)化配置，都在進(jìn)行形象的規(guī)劃、策劃、塑造與傳播。在形象傳播活動中，無論是傳統(tǒng)的報(bào)紙、廣播、電視、雜志，還是新興的網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等媒介，都是常用的形象傳播傳媒。一些社會或市場主體，往往會主動與傳媒溝通，接近和使用傳媒，由此也導(dǎo)致信息來源與傳媒合謀。只要消費(fèi)者無從分辨新聞質(zhì)量，新聞來源和新聞部門之間的交易就有可能在雙方獲益的情況下，犧牲公眾的利益。

新聞生產(chǎn)的專業(yè)化與商業(yè)化博弈的結(jié)果，首先是導(dǎo)致受眾的信息知情權(quán)受損。比起新聞的專業(yè)生產(chǎn)，商業(yè)生產(chǎn)的新聞含有的信息內(nèi)容更少，而且內(nèi)容呈現(xiàn)手法也更為低劣。一方面，“為了吸引受眾的注意力，新聞內(nèi)容必須加入更多的娛樂化元素，如煽情的、聳人聽聞的、和名人相關(guān)的、具有視覺沖擊力的材料，諸如此類”⁽⁴⁶⁾;另一方面，隨著分配給傳媒廣告版面、時(shí)段的增長，分配給新聞的“新聞洞”也增長了，而廣告量是隨著傳媒傳播范圍的開拓而增長的?！靶侣劧?News Hole)”是約翰·奈斯比特提出的一個概念。他認(rèn)為，“報(bào)紙的‘新聞洞’是一個有一定之規(guī)的系統(tǒng)。為了經(jīng)濟(jì)上的考慮，報(bào)紙上刊登新聞的版面大小在一段時(shí)間之內(nèi)不會有很大變化。所以當(dāng)報(bào)道一件新事情時(shí)，就必須略去意見或數(shù)件其他的事情。要想加上一點(diǎn)東西，就必須減去一些東西，這是一個在有一定之規(guī)的封閉系統(tǒng)中的強(qiáng)迫性選擇?！侣劧茨茏匀欢坏胤从吵錾鐣⒁馐马?xiàng)的輕重緩急”⁽⁴⁷⁾。其次是導(dǎo)致新聞報(bào)道的“軟”化和娛樂化。對傳媒而言，讀者和市場正日漸重要?！罢怯捎趫?bào)紙轉(zhuǎn)向市場，報(bào)道才日益缺乏深度，而‘軟新聞’、特寫式報(bào)道逐漸取代了提供信息的新聞?！?sup>(48)再次是導(dǎo)致受眾可能會被誤導(dǎo)。市場邏輯對新聞生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)都會產(chǎn)生影響，從而造成這樣的結(jié)果:有新聞價(jià)值的信息被省略，而沒有新聞價(jià)值的信息被容納進(jìn)來。正如沃爾特·李普曼70年前所說:“如果民主體制缺少了具有可信性和相關(guān)性的新聞的源源不斷的供給，那么對它的一切尖銳批評都將成為現(xiàn)實(shí)。如果一個民族無法確保獲得事實(shí)的真相，那么，無法勝任和缺少目標(biāo)，腐敗和不忠，這一切都會降臨到他/她們頭上。沒人能在海市蜃樓上建設(shè)綠洲。一個民族也一樣?！?sup>(49)所有這些，都將導(dǎo)致傳媒這一社會公器變成利益團(tuán)體盈利的“私器”;新聞這一社會公共產(chǎn)品變成了賺取注意力資源與廣告費(fèi)用的“商品”;而使用傳媒參與社會問題民主協(xié)商過程的公眾也將逐漸被異化為消費(fèi)者，協(xié)商民主所要求的媒體“公共性”也將被消解。

三、新聞輿論監(jiān)督的力度和廣度不夠

民主與監(jiān)督具有一種內(nèi)在的互動關(guān)系;輿論監(jiān)督是民主政治得以實(shí)現(xiàn)的基本途徑，在民主政治制度建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮著重要的作用。一個國家的政治文明程度，對于輿論監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)具有決定性的意義。今天，新聞輿論作為一種社會意識現(xiàn)象和無形的社會力量，已經(jīng)滲透到了社會生活的各個領(lǐng)域。它不僅影響著人們的思想、觀念、情緒和行為，而且對社會權(quán)力、公共政策形成某種約束和制衡。新聞輿論監(jiān)督的發(fā)展與民主政治的進(jìn)程是一脈相承的，輿論監(jiān)督是民主政治的必然要求，也是民主政治的必然實(shí)現(xiàn)形式。馬克思早就指出，輿論是一種“普遍的、隱蔽的和強(qiáng)制的力量”⁽⁵⁰⁾。在中國，輿論監(jiān)督是指人民群眾通過大眾傳播機(jī)構(gòu)對政府的施政行為和社會現(xiàn)象進(jìn)行的報(bào)道和批評;新聞傳媒是輿論監(jiān)督的主體。目前，隨著政治體制改革的不斷深入，新聞輿論監(jiān)督正在對反腐倡廉、推動社會主義民主政治制度建設(shè)方面，發(fā)揮著越來越大的作用。但是，與公民社會的輿論監(jiān)督應(yīng)達(dá)到“公民的政治參與和對國家權(quán)力的制約”的要求來看，中國新聞傳媒的輿論監(jiān)督的力度和廣度還是極為不夠的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到“保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓人民群眾知道政府在想什么、做什么，贏得人民群眾的充分理解、廣泛支持和積極參與”⁽⁵¹⁾這一社會主義民主政治建設(shè)的基本要求。目前，中國新聞傳媒的輿論監(jiān)督尚存在以下問題:

第一，輿論監(jiān)督介入政治、經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域的深度不夠，對一些重大事件、重大問題還不敢主動觸及和報(bào)道，監(jiān)督不到位。對于在改革開放和體制轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的一些全局性問題，往往做不出很多經(jīng)得住歷史檢驗(yàn)的報(bào)道。以中央電視臺的《焦點(diǎn)訪談》為例來看，其批評指向大體上可以歸結(jié)為如下幾個方面:基層政府工作人員和壟斷行業(yè)的“濫用權(quán)力”、對上和對下的“弄虛作假”、各種形式的違法亂紀(jì)、社會陰暗面和社會問題等。批評的“火力”往往集中在企業(yè)、事業(yè)單位和政法系統(tǒng)以及低層次政府機(jī)關(guān)(包括村委會這樣的準(zhǔn)權(quán)力機(jī)構(gòu))身上。企業(yè)方面，小型國有企業(yè)、集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營企業(yè)是被監(jiān)督的“大頭”;事業(yè)單位和政法單位，也一般瞄準(zhǔn)于基層工商、稅務(wù)、財(cái)經(jīng)等權(quán)力部門，以及基層公檢法系統(tǒng)和文化、教育、衛(wèi)生單位。至于政府機(jī)構(gòu)，受批評的多寡與其級別高低呈反向趨勢;與此同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)工作人員中受批評的頻次也與工作人員的級別高低成反向趨勢。這些，從總體上給人以“只打蒼蠅，不打老虎”的感覺。1999年10月完成的國家社會科學(xué)基金研究項(xiàng)目《輿論監(jiān)督與新聞糾紛問題研究》的總報(bào)告中曾指出，傳媒開展輿論監(jiān)督工作存在的問題之一，就是輿論監(jiān)督(這里主要指批評報(bào)道)大多集中于鄉(xiāng)以下基層、基層干部和社會生活方面的問題，涉及高級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部和政治生活的甚少。該項(xiàng)目的調(diào)查搜集的中央和省級17家報(bào)紙的118件輿論監(jiān)督個案，其中，涉及鄉(xiāng)以下和企(事)業(yè)單位的59例，普通群眾11例，處(縣)級干部35例，局(市)級干部4例，省(部)級干部5例。另一方面，傳媒對于權(quán)力犯罪尤其是高級別公務(wù)人員犯罪，一般只局限于對經(jīng)過司法部門立案審結(jié)的案例進(jìn)行披露和報(bào)道，傳媒還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有成為代表民意的社會制衡力量?！懊鎸@樣的社會現(xiàn)實(shí)，作為社會守望者的新聞記者們卻因種種制約而無所作為，他們時(shí)常站在良心與正義的平臺上，觀望一切又痛苦自責(zé)，時(shí)常伺機(jī)出動，但時(shí)機(jī)太少?！?sup>(52)

第二，輿論監(jiān)督受行政干涉多，行政管理壁壘森嚴(yán)。在當(dāng)前中國，由于傳媒隸屬于各級黨政部門領(lǐng)導(dǎo)和管理，傳媒本身也具有行政級別的區(qū)別，這樣，傳媒既不可能監(jiān)督自己的上級和同級黨政部門，也不可能跨越地區(qū)實(shí)施輿論監(jiān)督，即使對下一級權(quán)力部門進(jìn)行監(jiān)督，在具體操作過程中還要大打折扣。這也是近幾年來為什么一些重大事件的輿論監(jiān)督報(bào)道往往是從網(wǎng)絡(luò)上興起的一個原因。2004年9月，有關(guān)管理部門下發(fā)文件，禁止傳媒做跨地區(qū)報(bào)道，禁止傳媒做異地監(jiān)督。這個文件下發(fā)以后，地方官員對調(diào)查記者圍追堵截，調(diào)查報(bào)道幾乎陷于停頓。例如，2005年，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》記者王克勤到河北邢臺一個村莊調(diào)查輸血感染艾滋病的情況，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民向他下跪，讓他一定把真相報(bào)道出來?？墒堑韧蹩饲谧鐾暾{(diào)查，出來就困難了，當(dāng)?shù)鼐揭呀?jīng)組織糾察封鎖了村莊。最后，王克勤只好化裝成農(nóng)民，把電腦放在麻袋里，跟著一輛三輪車才逃脫出來。這種現(xiàn)象直到2008年以后，才有所改觀，一些區(qū)域性媒體開始做異地監(jiān)督報(bào)道了。例如，《新京報(bào)》的“尋找消失的遼東511海難”報(bào)道，《東方早報(bào)》的“三鹿奶粉事件”報(bào)道，《瞭望東方周刊》的“山西潰壩事件”報(bào)道都起到了很好的作用。⁽⁵³⁾從總體情況看，當(dāng)下中國新聞輿論監(jiān)督呈“級別遞減”趨勢:中央級媒體上被監(jiān)督曝光的權(quán)力掌握者級別多在地縣這一級，省級傳媒上“亮相”的則多是縣、處級以下干部，而市級傳媒監(jiān)督對象只能是鄉(xiāng)村干部。

第三，輿論監(jiān)督受政治氣候影響大，時(shí)起時(shí)落。盡管輿論監(jiān)督在黨和國家的重要文獻(xiàn)中多次得到強(qiáng)調(diào)，但是在實(shí)際工作中卻有時(shí)處于被壓制的狀態(tài)，新聞輿論監(jiān)督的力度往往隨政治氣候的變化而變化。以批評報(bào)道為例，在1988年的全國優(yōu)秀電視新聞評選中，批評報(bào)道在特等獎、一等獎、二等獎中分別占到60%、33.3%、33.3%。但在1989年和1990年兩年的評選中，批評報(bào)道大量減少，在特等獎中為零，在一等獎中分別為20%和4.79%。⁽⁵⁴⁾部分傳媒的輿論監(jiān)督，“一旦出現(xiàn)失誤就嚇得連正常的輿論監(jiān)督也不敢進(jìn)行了，或者干脆就盡量避免進(jìn)行批評報(bào)道，這是對輿論監(jiān)督和批評報(bào)道的認(rèn)識水平還不成熟的表現(xiàn)，也是新聞輿論監(jiān)督還缺乏完備的保障機(jī)制以致人們信心不足的表現(xiàn)”⁽⁵⁵⁾。受政治氣候影響通常的表現(xiàn)就是批評的“季節(jié)性”。在每年全國以及各地“兩會”、黨代會期間，國家或者各地舉行大型活動期間甚至在每年召開的中央經(jīng)濟(jì)會議期間，有的官員不允許媒體有“負(fù)面報(bào)道”。殊不知，很多被媒體揭露的問題常常就是會議上議論的焦點(diǎn)問題。對此，有記者無奈地說:“到底是誰影響了政府的形象?誰影響了社會穩(wěn)定?單憑幾篇報(bào)道，能有這么大的威力嗎?想不到有的領(lǐng)導(dǎo)竟這樣‘看重’批評?！?sup>(56)

第四，輿論監(jiān)督實(shí)踐遭遇到各種障礙。首先是傳媒對行政權(quán)力的過度依賴。從根本上說傳媒輿論監(jiān)督活動的權(quán)利基礎(chǔ)來源于人民的知情權(quán)和參與公眾事務(wù)的權(quán)利，這一權(quán)利是憲法賦予和保障的。但是，長期以來，在具體的操作中，傳媒的這一權(quán)利的界限往往并不明晰，甚至表現(xiàn)為是黨政權(quán)力的延伸;加之，中國新聞傳播活動的傳統(tǒng)與制度也并非在法制和職業(yè)道德體系下形成，而是主要依靠政策性文件、中央領(lǐng)導(dǎo)人講話以及行政命令。在這樣的一種制度和傳統(tǒng)架構(gòu)下，新聞傳媒的輿論監(jiān)督活動自然會過于依賴黨政權(quán)力，甚至依賴于某些領(lǐng)導(dǎo)的個人權(quán)威。這種依賴具有兩面性:它有時(shí)候可以促成問題的解決，而有時(shí)候則成為輿論監(jiān)督的障礙。其次是新聞傳媒社會角色不明確也導(dǎo)致了傳媒義務(wù)和權(quán)利不清。盡管人們常常為了《焦點(diǎn)訪談》成功地解決了某一個問題而拍手稱快，并稱之為“焦青天”，但事實(shí)上，只要稍作思考，就應(yīng)該承認(rèn)，在這種理解中，公眾將新聞傳媒的社會職能夸大了。因此，在現(xiàn)實(shí)生活中，公眾往往持有兩種截然相反的對待新聞傳媒的態(tài)度:一是將媒體單純地看做政府的“宣傳工具”，從而對其失去信任;二是將新聞傳媒看做能夠“包治百病”的解決各種社會問題的機(jī)構(gòu)。而事實(shí)上，這些問題理應(yīng)由相關(guān)的政府和社會職能機(jī)構(gòu)去處理。再者是新聞輿論監(jiān)督缺乏法律的規(guī)定和保障。這也導(dǎo)致了記者的采訪權(quán)難以得到有效的保障。最為嚴(yán)重的情況是，有時(shí)候連進(jìn)行輿論監(jiān)督報(bào)道的記者人身安全、基本生存也成問題。

四、政府角色轉(zhuǎn)型有待持續(xù)推進(jìn)

在社會主義政治民主的持續(xù)推進(jìn)過程中，中國政府角色正在轉(zhuǎn)型，即從過去的控制型政府、全能型政府、封閉型政府開始轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府、有限型政府、透明型政府的角色。依照服務(wù)型政府的理念來觀察現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該說中國政府已經(jīng)開始彰顯服務(wù)型政府的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理”的特質(zhì)。尤其是2007年溫家寶總理在第十屆全國人民代表大會第五次會議上所作的《政府工作報(bào)告》的關(guān)鍵內(nèi)容，成為政府角色轉(zhuǎn)型的重要執(zhí)政資源。例如，“民生”問題從來沒有像今天這樣受到政府的重視——“堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)社會事業(yè)加快發(fā)展，積極解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，維護(hù)社會公平正義，讓全體人民共享改革發(fā)展成果”;國民滿意，也成為政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)要求——“必須堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn);必須堅(jiān)持從國情出發(fā)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一;必須堅(jiān)持不斷完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展;必須堅(jiān)持創(chuàng)新政府管理制度和方式，提高政府工作的透明度和人民群眾的參與度。我們的目標(biāo)是，建設(shè)一個行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府，建設(shè)一個人民群眾滿意的政府?！?sup>(57)在當(dāng)年第十屆全國人民代表大會第五次會議閉會之后旋即舉行的中外記者招待會上，溫家寶總理對“社會主義初級階段的任務(wù)”、“民生”與“民主”問題又進(jìn)行了精彩闡述:在社會主義初級階段的建設(shè)過程中，“要實(shí)現(xiàn)兩大任務(wù)，推進(jìn)兩大改革。兩大任務(wù)就是:一是集中精力發(fā)展社會生產(chǎn)力;二是推進(jìn)社會的公平與正義，特別是讓正義成為社會主義制度的首要價(jià)值。兩大改革:一是推進(jìn)以市場化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制改革;一是以發(fā)展民主政治為目標(biāo)的政治體制改革”。在經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)取得了輝煌成就的今天，推進(jìn)政治體制改革，就要“減少權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，加強(qiáng)人民對政府的監(jiān)督”。完成這兩大任務(wù)、推進(jìn)兩大改革的最終目的，“是滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)和文化需求，這就需要解決民生問題”?！敖鉀Q民生問題還要讓人民生活得快樂和幸福。這就要保障人民的民主權(quán)利，在社會推進(jìn)公平與正義”。在這次記者招待會上，溫家寶總理還第一次代表政府，對民主、自由、平等、博愛等人類社會文明的普適價(jià)值范疇，作出了全面、清楚的肯定:“民主、法治、自由、人權(quán)、平等、博愛，這不是資本主義所特有的，這是整個世界在漫長的歷史過程中共同形成的文明成果，也是人類共同追求的價(jià)值觀?！蓖瑫r(shí)，對社會主義民主也作了完整而又全新的解釋:“社會主義民主歸根結(jié)底是讓人民當(dāng)家作主，這就需要保證人民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利;就是要創(chuàng)造一種條件，讓人民監(jiān)督和批評政府;就是要在平等、公正和自由的環(huán)境下，讓每一個人都得到全面的發(fā)展;就是要充分發(fā)揮人的創(chuàng)造精神和獨(dú)立思維的能力?！?sup>(58)當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)社會主義民主，在今天的社會轉(zhuǎn)型期尚需強(qiáng)化政府的正面作用，尤其是在消除對改革的阻礙與反抗、建立新體制的各種基礎(chǔ)設(shè)施、完善市場彌補(bǔ)市場失靈等方面，都需要加強(qiáng)政府的正面作用。⁽⁵⁹⁾然而，實(shí)事求是地說，當(dāng)前政府角色轉(zhuǎn)型的過程中，還存在如下的問題:

第一，全能型、控制型、封閉型政府的架構(gòu)尚未解構(gòu)。從整體上看，政府職能中越位、缺位和錯位問題同時(shí)存在。在越位方面，主要問題是政府管理行為微觀化，熱衷于深入到企業(yè)解決某些具體問題，或是設(shè)置林林總總的審批關(guān)卡，濫收費(fèi)、濫罰款等，讓企業(yè)圍著政府轉(zhuǎn)。在缺位方面，主要問題是對市場的監(jiān)管不力，造成信用制度不健全，合同履行率低，假冒偽劣產(chǎn)品充斥市場。在錯位方面，主要問題是政府包攬了許多應(yīng)該由企業(yè)和社會中介組織做的工作，而對自己應(yīng)該服務(wù)的對象又無能力、無精力去服務(wù)。

第二，重管制輕服務(wù)。政府管理工作的最大怪圈是一放就亂，一收就死?！胺欧攀帐铡保恢笔钦芾砀母锕ぷ鞯囊粋€主線。在不少地方政府中，至今還存在著如下嚴(yán)重現(xiàn)象:一是審批多，許可、備案、登記等制度少，且審批又不負(fù)責(zé)。二是處罰多、收費(fèi)多，而幫助少、服務(wù)少;對于政府部門而言，收費(fèi)、處罰成為新的經(jīng)濟(jì)來源，而收費(fèi)和處罰的實(shí)際效果與權(quán)力設(shè)置的初衷相違背。三是政府直接管理多，中介組織弱小，功能不全，作用不大;且大量的中介組織是政府職能的延伸，憑借政府的信譽(yù)和權(quán)力進(jìn)入市場，更加劇了市場的扭曲。從根本上講，這些問題的要害在于政府的自我中心意識過強(qiáng)和服務(wù)意識薄弱，一切以自我為中心，而不是以公民、市場、企業(yè)為中心;一切方便自己，而不是方便服務(wù)對象與管理對象。

第三，進(jìn)入市場的政府角色越位，既充當(dāng)運(yùn)動員又充當(dāng)裁判員，導(dǎo)致政府行為的企業(yè)化與市場化。政府既是市場規(guī)則的制定者，又是國有資產(chǎn)的所有者、社會的管理者，一方面以管理者身份管理市場，另一方面又作為國有企業(yè)的所有者進(jìn)入市場，其結(jié)果必然帶來市場競爭的扭曲。如商業(yè)銀行法規(guī)定銀行必須是國有的，電信條例規(guī)定電信營運(yùn)者必須是國有的，等等，通過設(shè)置市場準(zhǔn)入門檻來限制非國有企業(yè)發(fā)展。不僅如此，更為嚴(yán)重的是帶來政府行為出現(xiàn)了企業(yè)化和市場化趨勢。這突出表現(xiàn)在一些政府機(jī)構(gòu)直接參與營利性經(jīng)營活動，用行政權(quán)力謀取部門利益或者個人利益，忙于“創(chuàng)收”;或者以“為企業(yè)辦實(shí)事”的名義，肆無忌憚地介入企業(yè)的經(jīng)營活動。還有一些地方，片面地以經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)作為衡量政府官員的基本指標(biāo)，促使政府官員與企業(yè)“合謀”，以造成整個社會經(jīng)濟(jì)生活效率的下降。政府行為的企業(yè)化與市場化，必然導(dǎo)致政府公共管理職能的失效。“所以在目前我們的社會中，凡是與政府職能直接有關(guān)的領(lǐng)域，幾乎都處于衰敗之中。”⁽⁶⁰⁾政府對經(jīng)濟(jì)效益的追求，分散了某些部門對自己承擔(dān)的獨(dú)特功能的追求，一些本來應(yīng)該由政府承擔(dān)的職能不得不推給企業(yè)、事業(yè)單位，例如打擊假冒偽劣產(chǎn)品、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，等等。另一方面，政府行為的企業(yè)化與市場化，同時(shí)還導(dǎo)致對其掌握的權(quán)力性資源或者壟斷性資源的濫用、社會生活的失序、公共事業(yè)的衰敗、官員腐敗機(jī)會增加等極為嚴(yán)重的消極后果。

第四，微觀干預(yù)有余，宏觀調(diào)控不足。近些年來，在一些地方的政府管理中，經(jīng)常出現(xiàn)運(yùn)用行政手段多，內(nèi)部文件多，暫行規(guī)定多，臨時(shí)的應(yīng)急性措施多，而運(yùn)用法律法規(guī)手段少，制訂長期性、根本性的規(guī)則少，采取行政手段的隨意性大，而程序性少等問題。不同的決策者可能采取完全不同的手段，缺乏基本的理性和程序;政府及其工作人員的自由裁量權(quán)大，一件案子可以處罰幾萬元，也可以不處罰，給決策的隨意性留下了空間。這樣一些問題，導(dǎo)致政府管理的宏觀調(diào)控不足，而對具體的經(jīng)濟(jì)活動涉足太深、管理過死。

五、信息遮蔽與對國民知情權(quán)的忽視

民主社會的常態(tài)運(yùn)作是以社會信息的公開流動與傳播為前提的。通過新聞傳媒客觀真實(shí)及時(shí)的信息傳播，以保障國民的知情權(quán)，這不僅僅有利于新聞傳媒正常發(fā)揮其社會生活的監(jiān)視器、和諧社會建設(shè)的守衛(wèi)者、社會公正的守望者角色功能，更有利于國民的政治參與和對政府的有效監(jiān)督。本來，按照現(xiàn)代民主國家的信息公開制度，除了涉及國家安全并經(jīng)法定程序得到豁免的公共信息之外，行政運(yùn)作的公共信息，都需要公開。而在中國的社會政治生活中，傳統(tǒng)的全能型、控制型、封閉型政府及其工作人員通常依靠對于公共信息的壟斷來支撐決策權(quán)的壟斷?！鞍压彩聞?wù)的處理和反映處理過程的信息看作是黨政機(jī)關(guān)的‘內(nèi)部秘密’。這種體制的長期運(yùn)行已經(jīng)形成了一整套應(yīng)對危機(jī)的套路:無視人民的知情權(quán)，實(shí)行所謂‘外松內(nèi)緊’，嚴(yán)格‘保密’，在公眾毫不知情的情況下在政府內(nèi)部尋求處理辦法。”⁽⁶¹⁾在這樣的制度性信息遮蔽的環(huán)境下，獲取信息便可能成為一種特權(quán)，不法官員還可以把公共信息化為私有，以此作為權(quán)力尋租的工具。他們不但可以利用信息遮蔽謀取私利，也可以利用它來蒙蔽上級行政機(jī)關(guān)，甚至還可以利用制度的缺陷來愚弄社會輿論。

在政治改革和新聞改革的進(jìn)程中，信息公開化的制度建設(shè)正在推行。從朱镕基擔(dān)任總理的那屆政府開始，便已探索實(shí)施政務(wù)公開，并在政務(wù)信息公開的基礎(chǔ)上，推行電子政務(wù)，邁出了信息公開的關(guān)鍵的第一步。進(jìn)入社會公共危機(jī)高發(fā)的2003年以后，國家在應(yīng)對頻繁的社會公共危機(jī)事件過程中，逐步構(gòu)建信息公開制度，一方面完善政府發(fā)言人制度，另一方面頒行了幾部與政府信息公開相關(guān)聯(lián)的法規(guī)。在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中要求“突發(fā)公共事件的信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀、全面”，明確了“信息發(fā)布形式主要包括授權(quán)發(fā)布、散發(fā)新聞稿、組織報(bào)道、接受記者采訪、舉行新聞發(fā)布會等”。這是被專家們視為“信息公開”的傳播原則在國家理念中得到更為廣泛承認(rèn)的體現(xiàn)。2008年5月1日起，中國第一部政府信息公開法規(guī)《政府信息公開條例》開始正式施行，這是在政府角色轉(zhuǎn)型的背景下保障信息公共的第一部專門法規(guī)。當(dāng)然，在欣喜的同時(shí)，也要看到，從根本上打破制度性的信息遮蔽，從而真正建立起社會信息無障礙傳播的新機(jī)制還任重道遠(yuǎn)。目前，至少有三種現(xiàn)象還阻礙著這部法規(guī)的實(shí)施:一是一些政府機(jī)構(gòu)明目張膽地拒絕信息公開。例如，河南南陽的王清依據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，向全市181個政府部門申請公開公款招待、公車消費(fèi)和公費(fèi)出國等信息，結(jié)果被某部門的接待領(lǐng)導(dǎo)罵了出去:“球信息公開!”這可能是對政府信息公開尷尬現(xiàn)狀所作的最簡練、最精準(zhǔn)、最直接、最彪悍的詮釋。⁽⁶²⁾二是不少人仍舊按照傳統(tǒng)的思路，將這部重在增加政府信息公開義務(wù)的新法，習(xí)慣性地理解為“我想公開就公開，不想公開就不公開，我想怎樣公開就怎樣公開，想公開多少就公開多少”。三是對政府信息公開懷有根深蒂固的恐慌心理，擔(dān)心某些方面和領(lǐng)域的政府信息一旦如實(shí)公開，將出現(xiàn)難以預(yù)料的情況，導(dǎo)致局面不可收拾。⁽⁶³⁾

六、傳媒制度的矛盾性結(jié)構(gòu)與過強(qiáng)的傳播控制

在第一章中，我們已經(jīng)討論過當(dāng)下中國傳媒制度所呈現(xiàn)出的“一元體制，二元運(yùn)作”的架構(gòu)。這種傳媒制度的矛盾性結(jié)構(gòu)，自然給傳媒的角色轉(zhuǎn)型，給正在重建之中的傳媒與政府的關(guān)系(工作關(guān)系、合作關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系)帶來了諸多的問題。

第一，傳媒制度中對新聞內(nèi)容生產(chǎn)的強(qiáng)管理模式不利于新聞傳媒與政府的應(yīng)然關(guān)系的建立。形成新聞傳媒與政府之間的應(yīng)然關(guān)系，首先需要尊重新聞傳播規(guī)律、尊重社會主義新聞專業(yè)主義。正如胡錦濤總書記所說的那樣，“要堅(jiān)持用時(shí)代要求審視新聞宣傳工作，按照新聞傳播規(guī)律辦事，創(chuàng)新觀念、創(chuàng)新內(nèi)容、創(chuàng)新形式、創(chuàng)新方法、創(chuàng)新手段，努力使新聞宣傳工作體現(xiàn)時(shí)代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性，不斷提高輿論引導(dǎo)的權(quán)威性、公信力、影響力”⁽⁶⁴⁾。其次，要構(gòu)筑政府與新聞傳媒有效互動的機(jī)制。作為和諧社會的有機(jī)構(gòu)成子系統(tǒng)之一，政府與新聞傳媒的關(guān)系，并不是簡單的管理與管理對象的關(guān)系，而是一種在特定社會制度之下的工作關(guān)系、共生關(guān)系和監(jiān)督關(guān)系。社會主義民主政治的發(fā)展，需要我們“擴(kuò)大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”⁽⁶⁵⁾。新聞傳媒正是推進(jìn)社會主義民主實(shí)現(xiàn)的主要手段和工具。目前傳媒制度環(huán)境中存在著的對新聞生產(chǎn)內(nèi)容“干預(yù)”的強(qiáng)管理模式，與社會主義的新聞專業(yè)主義要求不相適應(yīng)，它既不利于新聞傳媒角色的正常定位，也與胡錦濤總書記的要求不相符合，與新聞專業(yè)主義的要求不相適應(yīng)。

第二，傳媒制度環(huán)境中存在的這種對新聞內(nèi)容生產(chǎn)的強(qiáng)管理規(guī)則，也不利于政府角色由“全能型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)型?！叭苄汀闭ǔＪ褂谩靶畔⒄诒巍钡氖侄闻c方式，讓社會成員按照一種聲音、一個步調(diào)而統(tǒng)一行動，從而實(shí)施“統(tǒng)一性”管理;而“服務(wù)型”政府則要求信息公開，以便社會成員在掌握信息資源后作出獨(dú)立的判斷，并付諸自覺的行動，從而激活社會的活力。

第三，傳媒制度中的雙重矛盾性結(jié)構(gòu)，不利于傳媒市場的建設(shè)與發(fā)展。成熟的傳媒市場，應(yīng)該實(shí)施的是“公開、公平”的競爭。而“一元體制、二元運(yùn)作”的傳媒制度架構(gòu)，其結(jié)果必然導(dǎo)致傳媒“運(yùn)用國家所有制賦予的政治優(yōu)勢獲取經(jīng)濟(jì)收入，又用市場上賺取的經(jīng)濟(jì)收入完成意識形態(tài)領(lǐng)域需要完成的政治任務(wù)”⁽⁶⁶⁾。由于當(dāng)前的中國傳媒分別隸屬于中央和省、市、地、縣等各級地方政府，不同級別的傳媒配置的“國家資源”不同，但又要同時(shí)進(jìn)入傳媒市場，這自然在市場上形成了不平等、不公平的競爭。