貴陽市土地和建設(shè)領(lǐng)域違紀(jì)違法案件特點(diǎn)、成因及對策研究

中共貴陽市紀(jì)委　韓力爭　楊　宇　張　洪

隨著城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，貴陽市基本建設(shè)項(xiàng)目不斷增多，土地、建設(shè)市場進(jìn)入了快速發(fā)展的擴(kuò)容期，工程建設(shè)、土地出讓、規(guī)劃審批等，也就成了腐敗現(xiàn)象易發(fā)和高發(fā)的領(lǐng)域。有的國家工作人員，經(jīng)受不住誘惑，貪污、受賄等腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生;有的黨員干部違紀(jì)違法問題還比較嚴(yán)重，個別案件涉案金額巨大，影響惡劣。這不僅影響到土地、建設(shè)市場的經(jīng)營秩序，還嚴(yán)重影響了黨和政府在人民群眾中的威信和形象，社會危害性極大，因而做好土地建設(shè)領(lǐng)域反腐敗工作十分必要和緊迫。

一、貴陽市土地和建設(shè)領(lǐng)域違紀(jì)違法案件基本情況、主要特點(diǎn)和表現(xiàn)形式

(一)基本情況

土地和建設(shè)領(lǐng)域違紀(jì)違法案件是指在土地管理和工程建設(shè)過程中出現(xiàn)的涉及土地出讓、規(guī)劃審批、工程項(xiàng)目建設(shè)等方面的違紀(jì)違法案件。據(jù)市紀(jì)委自辦案件情況及市國土資源局資料統(tǒng)計(jì)，2005年以來，涉及我市工程建設(shè)、土地出讓、規(guī)劃審批等方面的違紀(jì)違法案件31件，其中涉及縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部9人，科級干部11人，一般干部11人。

(二)違紀(jì)違法案件的主要特點(diǎn)

1.賄賂行為具有團(tuán)體性和半公開性。由于工程建設(shè)市場競爭異常激烈，為了企業(yè)的生存和發(fā)展以及自身的利益，部分施工企業(yè)的負(fù)責(zé)人使出渾身的解術(shù)，采取各種或公開或隱蔽的手段進(jìn)行項(xiàng)目攻關(guān)?！按螯c(diǎn)打點(diǎn)”已經(jīng)成為參與競爭企業(yè)運(yùn)行的“潛規(guī)則”。

2.個案孤案少，串案窩案多。建設(shè)用地審批、資格審批、確權(quán)發(fā)證等環(huán)節(jié)多，手續(xù)繁瑣。工程項(xiàng)目一旦進(jìn)入有形建設(shè)市場，實(shí)行招投標(biāo)后，工程項(xiàng)目不是建設(shè)單位個別領(lǐng)導(dǎo)說了算，建設(shè)單位發(fā)包方的大部分權(quán)力轉(zhuǎn)移到組織招投標(biāo)的管理部門的手中，賄賂腐敗的對象發(fā)生了變化，從集中個人變?yōu)槎嗳恕?/p>

3.行賄和受賄數(shù)額越來越大。由于一般工程建設(shè)造價少則幾百萬，多則數(shù)千萬甚至上億元，企業(yè)為了拿到項(xiàng)目，不惜下大“賭注”。如金陽管委會樊某某受賄案，涉嫌受賄人民幣1014.69萬元，美元4萬元，歐元0.8萬元，港幣24.8萬元，其中某房開公司老板王某個人行賄就達(dá)160多萬元。

4.案件頻發(fā)高發(fā)，領(lǐng)導(dǎo)層涉案較多。據(jù)市國土資源局資料顯示，2004年至2008年，全市國土系統(tǒng)內(nèi)共計(jì)發(fā)案12起，每年均有案件發(fā)生。最少一年發(fā)案2起，最多一年發(fā)案4起，同一類別同一崗位出現(xiàn)反復(fù)發(fā)案現(xiàn)象。在涉案層次上，從基層國土所至區(qū)(市、縣)局，人員從一般工作人員到主管審批的領(lǐng)導(dǎo)，各個層次均有發(fā)生，其中領(lǐng)導(dǎo)干部涉案較多。

5.職務(wù)犯罪具有隱蔽性。土地和工程建設(shè)領(lǐng)域的賄賂、回扣等腐敗行為和不正之風(fēng)名目繁多，如勞務(wù)費(fèi)、信息咨詢費(fèi)等。過去主要發(fā)生在建設(shè)單位發(fā)包、材料設(shè)備采購等幾個重要環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為送、收好處費(fèi)、回扣等，實(shí)行招投標(biāo)后則表現(xiàn)為濫用職權(quán)，違規(guī)操作、弄虛作假、接受賄賂等。上述現(xiàn)象大多數(shù)都是“一對一”的私下交易行為，有的還披著合法的外衣，隱蔽性較強(qiáng)。

(三)違紀(jì)違法的主要表現(xiàn)形式

1.利用土地出讓金違紀(jì)違規(guī)。國辦發(fā)〔2006〕100號文件規(guī)定土地出讓收入使用范圍，但在對我市國有土地使用權(quán)出讓情況專項(xiàng)清理工作檢查中，發(fā)現(xiàn)土地出讓收支管理中仍然個別存在違法違規(guī)問題。

2.直接利用職務(wù)之便收受賄賂。如市交通局原副局長王某某利用負(fù)責(zé)貴陽市500公里縣鄉(xiāng)道路改造工程，幫助關(guān)系人承接工程，個人從中收受賄賂56萬元。

3.在土地開發(fā)整理過程中違紀(jì)違法。一是項(xiàng)目立項(xiàng)、發(fā)包時，業(yè)主方領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)便利幫助開發(fā)公司獲取土地開發(fā)整理項(xiàng)目。二是項(xiàng)目實(shí)施中，幫助土地開發(fā)公司將耕地當(dāng)成荒山列入開發(fā)范圍、將不符合開發(fā)條件的坡地作為土地開發(fā)項(xiàng)目驗(yàn)收，套取土地開發(fā)資金后收受賄賂。三是項(xiàng)目完工驗(yàn)收后，利用職權(quán)幫助土地開發(fā)方辦理耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)置換，從中收受賄賂。

4.在工程招投標(biāo)過程中舞弊，進(jìn)行權(quán)錢交易。一是通過掛靠，獲取名不符實(shí)的資質(zhì)。二是以不同企業(yè)名稱進(jìn)行多頭投標(biāo)、圍標(biāo)，獲取工程。三是拆分工程，化整為零，讓不夠資質(zhì)的招投標(biāo)代理公司代理項(xiàng)目，方便暗箱操作。四是違規(guī)確認(rèn)資質(zhì)，讓不合格的意向性企業(yè)中標(biāo)。五是隨意緩繳或減免城市配套費(fèi)，拿公共利益換取個人私利。六是隨意增加容積率，傷害消費(fèi)者利益謀取私利。

二、違紀(jì)違法案件產(chǎn)生的主要原因

(一)經(jīng)濟(jì)制度和體制不完善

當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，行政手段和市場手段同時發(fā)揮作用，難免存在諸多缺陷，既存在計(jì)劃體制的較大弊端，也存在新體制的不成熟，客觀上為少數(shù)腐敗分子提供可乘之機(jī)，使得經(jīng)濟(jì)活動中滲透了權(quán)力的“魔力”，私下的“權(quán)”和“錢”的交易行為，是發(fā)生職務(wù)犯罪的主要根源。

(二)土地供應(yīng)制度存在缺陷

由于土地資產(chǎn)的重要性和土地一級市場的政府壟斷性，圍繞著土地，政府和市場上的企業(yè)或者個人發(fā)生著頻繁往來。這個過程，既是政府行為，又是市場行為，極容易產(chǎn)生腐敗。土地審批是政府權(quán)力介入土地市場的根本手段，這也是土地出讓腐敗最根本的體制性根源。土地出讓環(huán)節(jié)中，審批的權(quán)力在市(縣)級政府，以及市(縣)的國土資源局手中。這些有審批權(quán)的單位及其領(lǐng)導(dǎo)，在監(jiān)督缺位情況下和土地暴利的驅(qū)動下，極可能發(fā)生權(quán)力尋租。

(三)土地招拍掛不規(guī)范

土地出讓有協(xié)議、拍賣、招標(biāo)、掛牌4種合法形式。協(xié)議出讓最易產(chǎn)生暗箱操作，拍賣、招標(biāo)、掛牌出讓方式在信息公開不充分、政策設(shè)置不合理情況下，仍然有產(chǎn)生尋租行為的可能。如在掛牌出讓中，違反國家政策，掛牌出讓信息公開不充分、不及時，掛牌公告設(shè)定特殊條件，或提高門檻，排斥預(yù)想人之外的競買人。

(四)對“一把手”監(jiān)督存在薄弱環(huán)節(jié)

在貴陽市查處的土地和建設(shè)領(lǐng)域違紀(jì)違法案件中，很少有由同級間相互監(jiān)督、舉報(bào)受到查處的。這說明同級之間、班子內(nèi)部之間的監(jiān)督存在薄弱環(huán)節(jié)。同時，作為專門履行監(jiān)督職能的紀(jì)檢機(jī)關(guān)，往往是上級對下級監(jiān)督有力，而同級間的監(jiān)督停留在配合上級或等待上級指示上。有的發(fā)現(xiàn)班子成員中的問題僅局限于向本單位“一把手”匯報(bào)，而不向上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)匯報(bào)。如此種種，使最了解內(nèi)幕，最掌握“情報(bào)”的“身邊人”，不能充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的功效，使同級監(jiān)督弱化、虛化。

(五)制度執(zhí)行不力，落實(shí)不到位

一是相關(guān)工作制度執(zhí)行不力。如限時辦結(jié)制度沒有完全執(zhí)行，不按時限辦結(jié)成為普遍現(xiàn)象，總是找各種借口能拖就拖。二是沒有嚴(yán)格執(zhí)行輪崗交流制度。調(diào)研中，有的區(qū)、縣局長反映，領(lǐng)導(dǎo)干部在同一地方任職時間長了不好。從已發(fā)生的案件看，大多數(shù)干部都是在同一地任職3年后出事。前3年，彼此情況都不熟悉，送的不敢送，收的不敢收。多干幾年，朋友多了，熟人多了，對那些意志薄弱的人來說，一些不該發(fā)生的事難免就會發(fā)生。三是黨風(fēng)廉政責(zé)任制度落實(shí)不到位。黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制規(guī)定，一旦發(fā)生違紀(jì)違法行為，就要層層追究責(zé)任。但在實(shí)際工作中對當(dāng)事人進(jìn)行處理后，對相關(guān)責(zé)任人的追究不到位。

(六)利益多元化引發(fā)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部心理失衡

在社會轉(zhuǎn)型期，思想觀念日趨多元化，各種思想文化相互激蕩，受一些腐朽思想的影響，特別是拜金主義、享樂主義的沖擊，一些干部世界觀、人生觀、價值觀、權(quán)力觀、地位觀、利益觀發(fā)生扭曲，產(chǎn)生了對利益誘惑的不平衡心理、對金錢名譽(yù)的攀比心理、對不良風(fēng)氣的從眾心理、對組織和群眾監(jiān)督的逆反心理以及對黨紀(jì)國法制裁的僥幸心理，以致走上腐化墮落的道路。

三、防治土地和建設(shè)領(lǐng)域違紀(jì)違法問題的對策建議

(一)在思想上構(gòu)筑反腐防線

1.結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，分類分層次開展教育。要抓好從業(yè)人員的道德教育、法制教育、廉政教育，從思想源頭上構(gòu)筑預(yù)防職務(wù)犯罪“堤壩”。針對土地和建設(shè)領(lǐng)域的工作特點(diǎn)，開展針對性強(qiáng)、內(nèi)容豐富、形勢多樣的反腐倡廉教育。在土地和建設(shè)系統(tǒng)分期分批舉辦法紀(jì)教育、職業(yè)道德教育和依法行政培訓(xùn)班，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部勤政、廉政意識，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和權(quán)力觀、地位觀、利益觀。

2.開展查找風(fēng)險點(diǎn)活動。一是自己找。針對重要崗位人員查找風(fēng)險點(diǎn)，自己指出履職過程中哪些環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)問題，自己提出防范措施。二是群眾評。將風(fēng)險點(diǎn)及防范措施進(jìn)行公示，干部職工評論其風(fēng)險點(diǎn)是否準(zhǔn)確，防范措施是否有效。三是組織實(shí)施。將風(fēng)險防范措施付諸工作實(shí)踐。四是進(jìn)行考核。制定考核標(biāo)準(zhǔn)，對風(fēng)險管理落實(shí)情況進(jìn)行檢查考核。

(二)努力從源頭上防治腐敗

1.拓寬渠道，發(fā)展民主。努力提高權(quán)力運(yùn)作的透明度，大力推進(jìn)政府“陽光工程”建設(shè)，不斷完善政務(wù)公開、廠務(wù)公開和村務(wù)公開工作，努力建設(shè)公開的政務(wù)環(huán)境，切實(shí)解決群眾的知情權(quán)，為民主監(jiān)督奠定良好的基礎(chǔ)。加強(qiáng)民主制度建設(shè)，逐步建立能充分反映廣大群眾和黨員干部意志和利益的民主制度體系，積極推進(jìn)社會主義民主的制度化、規(guī)范化、程序化。豐富民主形式，積極推行民主聽證、民主評議等有效形式，保證人民群眾真正有效地享有民主權(quán)利。大力發(fā)展黨內(nèi)民主，認(rèn)真貫徹黨員權(quán)利保障條例，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)黨務(wù)公開工作，建立健全黨內(nèi)情況通報(bào)、情況反映和征求意見制度。

2.整合資源，強(qiáng)化制約。堅(jiān)持以領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)對象，建立部門黨政主要負(fù)責(zé)人向紀(jì)委全委會報(bào)告履行黨風(fēng)廉政責(zé)任制情況制度，制定規(guī)范黨政主要負(fù)責(zé)人用人行為的意見，切實(shí)加強(qiáng)對黨政主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督制約。突出監(jiān)督的重點(diǎn)事項(xiàng)，緊緊圍繞決策和執(zhí)行等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，針對人財(cái)物管理等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵部位，加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督和制約。整合監(jiān)督資源，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、司法、政府專門機(jī)關(guān)和社會的監(jiān)督作用，促使監(jiān)督力量到位，切實(shí)防止權(quán)力失控、決策失誤、行為失范。

3.嚴(yán)格執(zhí)行輪崗交流制度。在執(zhí)行輪崗交流制度上，一是要徹底。領(lǐng)導(dǎo)干部滿5年必須交流，重要崗位的中層干部、主辦人員在同一職位任滿3年的必須交流。要堅(jiān)決克服用慣了、用順了、好用而不愿交流的思想，保證制度落實(shí)。二是要全面。建議對部門領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)中層干部、各基層領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)行定期橫向交流制度，特別是權(quán)力較集中的單位和部門。對于管理人、財(cái)、物、行使執(zhí)法監(jiān)督、項(xiàng)目審批等特殊崗位，可以進(jìn)一步加大交流面，把一些非領(lǐng)導(dǎo)層的干部也納入干部輪崗交流的正常軌道。

(三)建立防止權(quán)力尋租的有效機(jī)制

1.夯實(shí)基礎(chǔ)，建設(shè)誠信體系。完善領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，加大對虛假登記、虛假申報(bào)依法懲治力度。健全金融賬戶實(shí)名制、現(xiàn)金交易限制及反洗錢制度，建立對大額度資金外流有效監(jiān)控的預(yù)警機(jī)制和金融信息共享制度。建立社會信用聯(lián)防機(jī)制，在較大范圍內(nèi)建立社會信用體系，紀(jì)檢、組織、檢察、審計(jì)等機(jī)關(guān)都應(yīng)建立有關(guān)的信息管理體系，建立必要的信用信息檔案，特別是對職務(wù)違紀(jì)違法易發(fā)部門的特殊崗位都必須有清晰記錄。

2.轉(zhuǎn)變職能，健全市場機(jī)制。以招投標(biāo)中心、土地儲備中心等平臺建設(shè)為載體，大力發(fā)展要素市場，凡是能通過市場機(jī)制解決的事情，盡量用市場機(jī)制來解決。完善政府投資項(xiàng)目公開招投標(biāo)制度，積極推行政府投資項(xiàng)目代建制。完善和規(guī)范建設(shè)工程有形交易市場，搭建工程交易網(wǎng)絡(luò)化陽光平臺，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動。要全面推進(jìn)土地市場化建設(shè)，嚴(yán)格控制劃撥用地和協(xié)議出讓土地，全面實(shí)行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度。加快建設(shè)和完善產(chǎn)權(quán)交易市場體系，強(qiáng)化對國有資產(chǎn)評估和產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)管。

(四)加大規(guī)劃行政審批監(jiān)督力度

1.建立規(guī)劃管理電子政務(wù)陽光平臺。加強(qiáng)規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建控規(guī)陽光平臺。同時，增強(qiáng)市規(guī)劃網(wǎng)站的咨詢、在線投訴、在線受理等功能的建設(shè)，加快系統(tǒng)過程的聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)自動化辦公，讓“陽光規(guī)劃”真正走出規(guī)劃部門，走向全社會。

2.全面推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理政務(wù)公開。要建立規(guī)劃許可聽證制度、專家咨詢評審制度、城鄉(xiāng)規(guī)劃效能建設(shè)等長效機(jī)制，增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)各個環(huán)節(jié)的公開性和透明度。規(guī)劃政務(wù)公開工作在內(nèi)容上應(yīng)覆蓋規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、規(guī)劃監(jiān)察三方面，在過程上應(yīng)涉及到規(guī)劃的事前、事中、事后幾個階段，在形式上可采用網(wǎng)絡(luò)、展覽、新聞媒體、公示牌、聽證會等多種形式，在范圍上應(yīng)從主城逐漸擴(kuò)展到新區(qū)及縣城，征求市民意見，接受社會監(jiān)督，保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

(五)遏制工程招投標(biāo)違法違規(guī)行為

1.健全和完善建設(shè)工程招投標(biāo)管理體系。一是建立評審委員會全部由專家?guī)鞂＜医M成制度。建議政府、國有投資項(xiàng)目業(yè)主不派評委參加評標(biāo)，全部由電腦隨機(jī)抽取產(chǎn)生的專家評委組成評標(biāo)委員會進(jìn)行評標(biāo)。二是實(shí)行資格預(yù)審的同時，根據(jù)工程大小交納資格預(yù)審保證金，從一定程度上加大掛戶成本。三是建立和使用企業(yè)信用信息檔案，加快建設(shè)工程招投標(biāo)市場誠信體系建設(shè)。

2.加大違規(guī)處罰力度。按照權(quán)責(zé)對等原則，對于利用個人相關(guān)資質(zhì)參與違規(guī)違法活動的直接責(zé)任人，有關(guān)部門應(yīng)及時限制或取締相關(guān)資質(zhì)，并視情節(jié)追究個人法律責(zé)任。對違規(guī)進(jìn)行投標(biāo)活動的相關(guān)企業(yè)，除依法追究法律責(zé)任外，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)限制或停止該企業(yè)在我市的市場經(jīng)營活動。對玩忽職守，弄虛作假、暗箱操作、領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)招投標(biāo)、違反規(guī)定評標(biāo)等違紀(jì)違規(guī)行為的單位和個人，要給予嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)懲罰和黨紀(jì)政紀(jì)處分。