四、中國城市治理的現(xiàn)狀和問題

就我國當(dāng)前城市狀況來看，已大大不同于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”，但也未能達到“治理”，可以說正處于由城市管理向城市治理的轉(zhuǎn)變階段。從治理行為看，我國城市治理活動近年來如火如荼地在各地推行，譬如政府放寬對市場的行政干預(yù)，而換以經(jīng)濟的、法律的手段來調(diào)控城市宏觀經(jīng)濟；致力于城市公共交通設(shè)施建設(shè)、城市雕塑、綠化等形象塑造；開展一站式服務(wù)、發(fā)展電子政務(wù)、聽證會；加強社區(qū)建設(shè)、鼓勵居民參與，等等新做法、新經(jīng)驗在各地逐步推廣。這些都是城市治理中的閃光點，但另一方面，處于轉(zhuǎn)軌關(guān)鍵時期的中國城市，在加快城市化步伐的同時，目前面臨著社會公眾對公共產(chǎn)品的需求和實際供給之間的矛盾，嚴(yán)重挑戰(zhàn)著城市治理水平。從政府、市場、社會三維結(jié)構(gòu)為基本分析框架，我國當(dāng)前的城市治理表現(xiàn)出以下特征與困境：

（一）城市治理中的政府

首先，傳統(tǒng)的以政府為單一權(quán)威、以政府集權(quán)管理為特點的城市管理模式依然處于支配地位。傳統(tǒng)的城市管理工具不可能立刻被新的治理工具完全取代?！霸诠伯a(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給上，政府習(xí)慣大包大攬或壟斷經(jīng)營，沒有動態(tài)地反映公共服務(wù)消費者的需求結(jié)構(gòu)變化，社會公共參與的渠道狹窄，市民參政議政的主動性不強，導(dǎo)致政府不堪重負(fù)而且費力不討好?！?sup>[33]在整個城市系統(tǒng)中，政府依然強勢，使城市社會的獨立性不能得到充分體現(xiàn)，導(dǎo)致城市政府與社會之間形成“同構(gòu)”關(guān)系，并在城市社會發(fā)展進程中逐漸顯現(xiàn)出其負(fù)面效應(yīng)：例如，政府的職能不清、功能繁雜，扭曲了各類社會組織作為社會利益關(guān)系主體的地位和性質(zhì)，進而剝奪了他們的自主權(quán)、自決權(quán)。無論是市場組織、民間組織還是市民個人，都作為政府的附庸，執(zhí)行行政部門的指令性計劃，勢必影響其積極性和主動性的發(fā)揮，也背離了民主、法制等現(xiàn)代城市社會發(fā)展的價值方向。此外，近年來城市在數(shù)量、規(guī)模、功能上的急劇變化，以及各種新問題的出現(xiàn)，直接刺激著城市管理的工作量成倍增長，而長期以來層層負(fù)責(zé)的行政性、直接性管理方式尚未改變，街區(qū)基層政府以及實際上具有半行政性質(zhì)的居委會，所承擔(dān)的上級安排的任務(wù)量大到難以落實。政府主導(dǎo)的單一管理模式已成為束縛市場、社會自由成長、紊亂城市系統(tǒng)內(nèi)多方主體之間功能分配、減損城市治理效率與效益的最大桎梏。

其次，以發(fā)展經(jīng)濟為主要目標(biāo)進而導(dǎo)致經(jīng)濟與社會失衡。“經(jīng)濟主導(dǎo)型”的城市管理模式在建立我國城市經(jīng)濟基礎(chǔ)、促進生產(chǎn)力發(fā)展、提高人民生活水平等方面發(fā)揮了積極作用。但是，隨著城市社會經(jīng)濟生活的復(fù)雜化和城市發(fā)展，該模式的弊端也日益明顯。在這種模式下，考核評價一級城市政府政績的首要標(biāo)準(zhǔn)是國家各項經(jīng)濟計劃和指標(biāo)的完成實現(xiàn)情況，這必然會促使城市政府把完成上面下達的計劃任務(wù)和各項指令作為主要職責(zé)，而不去考慮城市經(jīng)濟、社會和生態(tài)等諸多方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而引發(fā)或加重了城市經(jīng)濟與社會的失衡。當(dāng)前，我國各大中城市普遍存在著就業(yè)和社會保障任務(wù)重，區(qū)域發(fā)展不平衡，城市個體收入差距過大，資源和環(huán)境壓力增加等問題，以及經(jīng)濟加快發(fā)展所帶來的一些新矛盾，例如盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)，能源、交通和部分原材料供求關(guān)系緊張，違法違規(guī)占用耕地，社會事業(yè)發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)低收入居民生活困難等等。

在“經(jīng)濟主導(dǎo)型”的城市管理價值定位下，任何新的治理理論和實踐模式都可能被扭曲從而引起新的城市問題。以經(jīng)營城市為例。經(jīng)營城市的理念主要基于將市場價值觀、市場驅(qū)動力、市場手段等引入公共管理領(lǐng)域，因而在價值層面上追求“效率至上”，以利益最大化為驅(qū)動力；在操作手段上，競價拍賣公共資源使用權(quán)和公共產(chǎn)品供給特許權(quán)，力求實現(xiàn)公共資源資本化和公共產(chǎn)品供給市場化，改善投資環(huán)境、提升城市形象；給予政府公務(wù)員更多自由裁量權(quán)，激發(fā)其管理創(chuàng)新，等等。就我國來說，市場精神的引入顯然有助于打破傳統(tǒng)的政府壟斷、國有資產(chǎn)增值困難等困境，然而在實際操作中卻未能把握尺度，當(dāng)前不少城市政府在經(jīng)營城市過程中，忽視了城市治理的最終價值追求——讓生存在城市空間中的人們生活得更好，反而出現(xiàn)了價值偏移，導(dǎo)致公共精神進一步衰弱，甚至一部分人成為“經(jīng)營城市”的犧牲品。最典型的表現(xiàn)是：一些城市建設(shè)中出現(xiàn)了“圈地”和“拆遷”浪潮，同時城市土地經(jīng)營中征地補償和拆遷補償?shù)牟坏轿皇贡徽魍恋剞r(nóng)民和拆遷戶的利益遭受損害；公共產(chǎn)品供給中，在引入市場化經(jīng)營手段的同時，政府卻放棄了一些應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，如教育產(chǎn)業(yè)中的義務(wù)教育；在競價拍賣公共資源使用權(quán)和公共產(chǎn)品供給特許權(quán)時潛存著尋租行為；還有一些城市出現(xiàn)大量的以吸引外來投資為目標(biāo)的“形象工程”，等等。顯然，這些政府主導(dǎo)的經(jīng)營城市活動已經(jīng)偏離了政府“履行公共權(quán)力、保障公共利益”的根本責(zé)任。有的沿海城市，近年來在“經(jīng)營城市”口號下進行大規(guī)模的土地開發(fā)利用，直接拉動了房地產(chǎn)業(yè)以及大量外資投入，但同時又引起了動拆遷過程中大批民眾利益受損，以及潛在的房地產(chǎn)泡沫、無節(jié)制土地開發(fā)可能帶來的公共資源損耗等后果?！敖?jīng)營城市應(yīng)是城市政府依靠廣大人民群眾在服務(wù)于城市公共性目的的前提下，運用市場化運作方式將城市地域空間內(nèi)的公共資源流轉(zhuǎn)納入營運過程，使整個城市范圍內(nèi)的公共資源配置、公共產(chǎn)品供給得到優(yōu)化配置和高效供給，并由此影響競爭領(lǐng)域經(jīng)濟要素配置、重組，帶動城市經(jīng)濟和社會全面發(fā)展，使城市居民生活水平得到全面提高的城市管理方式?！?sup>[34]然而，當(dāng)前經(jīng)營城市的結(jié)果令人失望和困惑，究竟經(jīng)營城市的路線選擇應(yīng)當(dāng)以何為價值目標(biāo)?經(jīng)濟主導(dǎo)抑或社會主導(dǎo)?這不僅僅是經(jīng)營城市這一治理工具的價值困惑，也是對其他城市治理工具必須要進行價值選擇。

（二）城市治理中的市場

改革開放以來市場導(dǎo)向的經(jīng)濟改革，事實上都成為城市政府改革的一個廣闊而復(fù)雜的經(jīng)濟背景，而這種背景的任何變化，不僅直接或間接地影響到政府管理體制和政府職能改革本身，而且對政府管理體制和政府職能都帶來了巨大挑戰(zhàn)。就市場與政府的分工協(xié)作來看，關(guān)鍵是如何劃分并承擔(dān)相應(yīng)的城市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)與提供活動，尤其是那些準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)、混合型產(chǎn)品和服務(wù)，更需要在國有、民營之間權(quán)衡利弊、審慎選擇。

以民營化作為切入點做進一步分析。有學(xué)者認(rèn)為，因國情差異，民營化在我國城市的適用受到相當(dāng)限制：首先，最基礎(chǔ)的因素就是政策、法律的供給與保障不充分。目前還沒有一部在總體上指明民營化改革方向的根本性法律，政策的權(quán)威性和力度不夠，而且那些規(guī)定不明的框架性指導(dǎo)政策，往往造成有政策無作為的局面。此外，民營化制度的滯后性、政策的非穩(wěn)定性，以及廣泛存在的政府失信現(xiàn)象，都使投資者合法權(quán)益難以保障；其次，一些城市政府及其官員推動城市公用事業(yè)民營化的動因不足。一個原因是部分政府官員把民營化等同于私有化，認(rèn)為私營資本受到自身利益最大化動機的驅(qū)使會損害公眾利益，不能兼顧效率和公平，違背了公用事業(yè)的公益性；另一個原因，也是最棘手的一個問題就是城市公用事業(yè)民營化關(guān)系到權(quán)力關(guān)系與利益結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，一些政府機構(gòu)與官員出于對自身傳統(tǒng)權(quán)力和既得利益的維護，往往會竭力反對和阻止；第三，市場體系發(fā)育不成熟，多元治理主體運用民營化工具的能力有限。就市場本身來說，當(dāng)前中國城市的市場體系發(fā)育不成熟，有能力、有意愿承擔(dān)民營化職責(zé)的私營部門和第三部門不多；就城市政府來說，政府及其官員普遍缺乏招投標(biāo)、定價、業(yè)績監(jiān)督等方面的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗；就城市社會來說，傳統(tǒng)文化使公眾對政府的依賴心理強，社區(qū)及其成員的獨立性、自我服務(wù)能力和自主發(fā)展能力還十分低。鑒于此，雖然不少學(xué)者主張在國有企業(yè)改革領(lǐng)域選擇和運用民營化將大有可為，但也有一些學(xué)者以及政府官員對民營化問題表現(xiàn)得較為消極。因此，我國城市系統(tǒng)內(nèi)，市場與政府各自的主要治理領(lǐng)域至今仍然十分模糊，而長期以來強政府對弱市場的擠壓又使市場的自我成長舉步維艱。

（三）城市治理中的社會

多中心治理的一個重要特征就是自主治理、廣泛參與，因此與傳統(tǒng)公共行政單一、集中的管理模式相比，當(dāng)代城市治理模式從一開始就與分權(quán)化、地方民主治理、多中心治理、NGO等話語聯(lián)系在一起，它依托于地方政府、企業(yè)組織、民間組織、公民的多維治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，以及這些社會主體之間廣泛的、戰(zhàn)略性的合作與參與。從近年我國城市社會的成長狀況來看，越來越多的社會公眾、民間組織開始參與城市治理活動，無論是政府自身，還是其他城市主體，都強烈意識到城市政府擁有的資源十分有限，而日益繁重的城市管理任務(wù)必然需要整個城市社會的積極參與和共同協(xié)作。激勵城市利益相關(guān)者參與城市治理已是一種根本選擇。但也不可否認(rèn)，我國城市的公民社會與西方社會相比成長起步較晚，至今還十分稚嫩。而且，與西方社會中主導(dǎo)的以參與為特征的平民主義政治文化不同，我國的城市居民文化呈現(xiàn)出順從特征，社會自主性較弱，在很大程度上無法影響政府的決策過程，因而也助長了有的政府官員的特權(quán)意識和不良代理行為。傳統(tǒng)行政結(jié)構(gòu)和城市管理機制以及根深蒂固的市民文化，導(dǎo)致公民在與政府、市場的關(guān)系上處于弱勢地位，參與治理的能力也較低，主要表現(xiàn)在：“一是公眾參與的普遍性不夠。二是公眾參與的制度缺乏。三是公民參與的效果欠佳?！?sup>[35]當(dāng)前，雖然城市中的公民參與通過選舉、居民委員會、業(yè)委會、聽證會等形式展開，與以往相比參與程度有所提高，但由于這些參與行為大多都是在政府主導(dǎo)和組織下實現(xiàn)的，并且基本上是在政府搭建的平臺上展開，因而往往難以對政府缺乏積極性的領(lǐng)域發(fā)揮作用，也難以用政府不認(rèn)可、不支持的方式發(fā)揮作用，更難以在需要對政府行為施加制約，或者在政府出現(xiàn)不良代理行為因而需要加以抗衡時發(fā)揮作用。

有學(xué)者在分析中國社會結(jié)構(gòu)后指出，自近代以來，導(dǎo)致中國發(fā)展落后的一個重要原因就是中國缺少一個廣大的公民社會。無論在社會結(jié)構(gòu)上、體制上、還是觀念上，中國長久以來就缺少一個社會的自我管理層。我國城市在傳統(tǒng)上一直處于行政權(quán)高度發(fā)達的狀態(tài)，政府權(quán)力延伸到社會生活的每一個角落，在市場組織、民間組織及公民個體與政府之間缺少一個中間層，因此往往是政府決定并直接操辦一切社會事務(wù)。公民社會不發(fā)達，不僅限制著城市社會的自主成長能力，束縛了公民的利益表達能力和權(quán)利維護能力，也制約著政府機構(gòu)改革以及市場的成熟。在當(dāng)前我國城市公民社會還未充分發(fā)育的狀態(tài)下，政府職能的釋放就找不到承接載體，也缺乏社會各個方面條件的配合，因此強政府、弱社會的結(jié)構(gòu)形態(tài)還十分頑固。

我國城市的傳統(tǒng)社會調(diào)控體系已經(jīng)很難有效實現(xiàn)對當(dāng)前社會的有機整合，需要通過有效的協(xié)商與參與機制，使社會利益訴求的表達和交流納入合法的可控渠道，保證公共政策的科學(xué)性和公正性，因此，必須對原有的以政府為主導(dǎo)的城市管理模式進行根本性變革，轉(zhuǎn)統(tǒng)治、控制為“治理”，提高社會的自主治理水平，形成多元治理的格局。當(dāng)前較為有利的因素是，以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革正在沖擊政府傳統(tǒng)的角色定位，一方面解放了生產(chǎn)力，另一方面又加速了整個城市利益結(jié)構(gòu)的急劇分化，刺激著多元城市主體的利益覺醒，培養(yǎng)著公民和社會組織的自主、公益等精神，為更多元化的城市治理主體的涌現(xiàn)提供了可能性。社會成分的多元、社會利益的沖突、社會關(guān)系的復(fù)雜、社會信息的分散等等因素在不同程度上正逐漸改變著我國城市現(xiàn)行的組織結(jié)構(gòu)和管理模式。面對這種發(fā)展趨勢，城市政府必須主動適應(yīng)，從更多地強調(diào)政府的主導(dǎo)角色、政府意志、經(jīng)濟效益，轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟貜娬{(diào)社會公眾的意志、社會效益、公共精神。

【注釋】

[1]俞可平.治理與善治.社會科學(xué)文獻出版社，2000，第1頁.

[2]吳志成.西方治理理論述評.教學(xué)與研究，2004（6），第60頁.

[3]同上.

[4]James N.Rosenau and Ernst-Otto Czemiel，eds.，Governance without Government，Cambridge：Cambridge University Press，1995.P.5.

[5]羅茨.新治理：沒有政府的管理（The New Governance：Governing without Government）.政治研究，1996（154）.

[6]The Commission on Global Governance.Our Global Neighbourhood：the Report of the Commission on Global Governance.Oxford University Press，1995，P.2.

[7]同上書，P.2～3.

[8]俞可平：《治理與善治》.社會科學(xué)文獻出版社2000年版，第5頁.

[9]Yu　Keping.Toward an Incremental Democracy and Governance：Chinese Theories and Assessment Criteria，New Political Science，Vol.24，No.2，2002.

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[21]邁克爾·麥金尼斯、文森特·奧斯特羅姆.民主變革：從為民主奮斗走向自主治理［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報，2001（3）.

[22]〔美〕E·奧斯特羅姆、L·施羅德、S·溫.制度激勵和可持續(xù)發(fā)展.上海三聯(lián)書店，2000，第203～204頁.

[23]邁克爾·麥金尼斯.多中心治理體制與地方公共經(jīng)濟［M］.上海三聯(lián)書店，2000，第7頁.

[24]埃莉諾·奧斯特羅姆.制度激勵與可持續(xù)發(fā)展［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2000，第205頁.

[25]埃莉諾·奧斯特羅姆.制度激勵與可持續(xù)發(fā)展［M］.上海三聯(lián)書店，2000，第275頁.

[26]王興倫.多中心治理：一種新的公共管理理論.江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2005（1）.

[27]邁克爾·麥金尼斯.多中心治理體制與地方公共經(jīng)濟［M］.上海三聯(lián)書店，2000，第76頁.

[28]同上書，第78頁.

[29]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道［M］.上海三聯(lián)書店，2000，第144頁.

[30]王興倫.多中心治理：一種新的公共管理理論.江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2005（1）.

[31]〔美〕E·奧斯特羅姆、L·施羅德、S·溫.制度激勵和可持續(xù)發(fā)展.上海三聯(lián)書店，2000，第204頁.

[32]埃莉諾·奧斯特羅姆.制度激勵與可持續(xù)發(fā)展［M］.上海三聯(lián)書店，2000，第205頁.

[33]郭正林.城市管理創(chuàng)新導(dǎo)向：從政府管理到公共治理.城市管理，2004（1），第40頁.

[34]景云祥.城市治理中市場精神與公共精神的協(xié)調(diào).前沿，2006（4）.

[35]邵任薇.中國城市管理中的公眾參與.現(xiàn)代城市研究，2003（2），第9頁.