浙江省寧?？h國(guó)土資源局 徐麟

按照新修訂的《閑置土地處置辦法》（中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部第53號(hào)令）規(guī)定，閑置土地是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地。已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。

從全國(guó)范圍來看，土地閑置造成了土地資源浪費(fèi)，加劇了土地供需矛盾，甚至制約了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。特別是出于投機(jī)動(dòng)機(jī)囤積土地，會(huì)導(dǎo)致土地在供應(yīng)后不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，使政府宏觀調(diào)控政策因?yàn)橥恋毓?yīng)后發(fā)生“漏損”而部分失靈；同時(shí)，土地囤積和投機(jī)會(huì)累積房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，使一部分人通過價(jià)格高漲謀取暴利、依靠土地壟斷掠奪社會(huì)財(cái)富，人為地拉大社會(huì)貧富差距，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧健康發(fā)展。

當(dāng)前寧海正處于高速發(fā)展階段，土地供需矛盾日益嚴(yán)峻，加快處置閑置土地，既是上級(jí)土地管理調(diào)控的客觀要求，也是寧?？h盤活存量土地，拓展發(fā)展空間，加快項(xiàng)目建設(shè)的迫切要求。

一、寧?？h閑置土地清理處置情況

2011年2月份，寧?？h開始積極部署閑置土地處置工作，印發(fā)出臺(tái)《寧?？h轉(zhuǎn)而未供土地和閑置土地專項(xiàng)清理行動(dòng)實(shí)施方案》，成立了由常務(wù)副縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)、分管副縣長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，縣國(guó)土、發(fā)改、規(guī)劃等部門為成員單位的專項(xiàng)處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在全縣范圍內(nèi)開展閑置土地專項(xiàng)清理行動(dòng)。通過利用建設(shè)用地批后監(jiān)管監(jiān)測(cè)系統(tǒng)逐宗對(duì)照、實(shí)地核對(duì)，準(zhǔn)確掌握每宗用地開發(fā)利用情況，在此基礎(chǔ)上，清理行動(dòng)分類分步驟穩(wěn)步推進(jìn)。一是督促開工，對(duì)閑置用地單位下發(fā)《限期動(dòng)工建設(shè)和竣工通知書》，限其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)動(dòng)工和竣工；二是收回盤活，對(duì)無力繼續(xù)開發(fā)的企業(yè)由政府予以收回，調(diào)整給亟需用地的項(xiàng)目使用；三是收取動(dòng)工承諾保證金重新約定開竣工，對(duì)部分閑置土地收取動(dòng)工承諾保證金后重新約定開竣工時(shí)間；四是轉(zhuǎn)讓置換，由有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、部門牽頭閑置土地轉(zhuǎn)讓或置換給發(fā)展前景好有實(shí)力的企業(yè)；五是司法介入，針對(duì)某些企業(yè)面臨資金不足、抵押、查封等法律關(guān)系復(fù)雜的情況，及時(shí)進(jìn)行司法介入，同時(shí)對(duì)須繳納閑置土地費(fèi)的企業(yè)，在企業(yè)主不愿意繳納或躲避逃離等情況下，及時(shí)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行；六是嚴(yán)格延期建設(shè)，對(duì)部分由政府原因造成閑置土地，嚴(yán)格把關(guān)，通過集體會(huì)審，辦理延期開發(fā)手續(xù)。

2014年以來，寧?？h借審計(jì)、督查之力，進(jìn)一步擴(kuò)大了閑置土地清理范圍，特別是對(duì)部分還未到約定竣工期限，但已構(gòu)成閑置事實(shí)的供而未用土地進(jìn)行提前清理。截至目前，全縣閑置土地處置工作成效初顯，初步形成了閑置土地處置的長(zhǎng)效機(jī)制。

二、閑置土地存在的原因

土地閑置有多方面的原因：既有用地者方面原因，也有政府方面原因，更有歷史原因形成的土地閑置。具體來說，政府方面原因主要包括出讓地塊拆遷未完成和配套設(shè)施不完善導(dǎo)致企業(yè)無法進(jìn)場(chǎng)施工兩個(gè)方面，用地者方面原因主要包括惡意囤地、資金不足無法按時(shí)進(jìn)行開發(fā)和延緩開發(fā)等情況。除此之外，還有一些因?yàn)樘鞖獾炔豢煽挂蛩氐仍斐傻拈e置，但這類數(shù)量較少。較多的原因還在于政府和企業(yè)，主要有以下幾點(diǎn)：

一是由于一些歷史原因，還存在政府毛地出讓的地塊，所謂毛地是指尚未處理好土地的產(chǎn)權(quán)、安置補(bǔ)償?shù)确申P(guān)系或尚未完成必要的前期開發(fā)的土地。這部分地塊因?yàn)椴疬w、道路等配套設(shè)施建設(shè)問題，用地者無法進(jìn)場(chǎng)施工，政策處理未到位的持續(xù)存在導(dǎo)致了閑置事實(shí)的持續(xù)存在。

二是在經(jīng)濟(jì)不景氣的大環(huán)境下，有些企業(yè)資金實(shí)力急劇縮水，投資虧損嚴(yán)重，或無力支付動(dòng)工費(fèi)用，或另尋投資方向，導(dǎo)致先前取得的土地一時(shí)間無法動(dòng)工開發(fā)，構(gòu)成閑置。

三是有些企業(yè)、開發(fā)商并不是真正想做項(xiàng)目，只想以地生錢，一旦取得土地，就以土地向銀行抵押貸款或以土地向民間“融資”或非法轉(zhuǎn)讓，在企業(yè)和開發(fā)商得到自身利益的情況下，有的甚至卷款而走，造成國(guó)有資產(chǎn)雙重流失，形成惡性循環(huán)；有的則是將土地閑置靜等升值。

三、閑置土地處置過程中存在的問題

1．閑置土地認(rèn)定的問題

閑置土地的認(rèn)定是進(jìn)行閑置土地處置的首要前提，雖然新的《閑置土地處置辦法》明確了閑置土地的定義，但對(duì)閑置土地的規(guī)定過于原則化。實(shí)踐操作中，閑置原因錯(cuò)綜復(fù)雜，難以清楚界定。土地閑置的原因、土地使用權(quán)人是否主觀故意、是否存在過錯(cuò)、政府及其相關(guān)部門是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任等都關(guān)系到閑置土地處置的最終方式和土地使用權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益。前面已經(jīng)分析了造成土地閑置的幾種原因，而在現(xiàn)實(shí)中卻往往是多種原因同時(shí)存在，可能既有土地使用者自身原因，也有政府相關(guān)部門和其他外界客觀原因，加上處置不及時(shí)，土地閑置的原因更加難以清楚界定，為閑置土地處置增加了很多困難。

2．閑置土地處置執(zhí)行的問題

土地閑置問題由來已久，“土地閑置”往往被歸為政府責(zé)任，開發(fā)商被處罰的案例實(shí)際上并不多。相反，土地閑置，價(jià)格飛漲，房地廠商們卻能從中獲得相當(dāng)可觀的利益。中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心專家馬慶斌指出，閑置土地的實(shí)質(zhì)不是“閑”，而是“囤而不發(fā)”。大家之所以讓它閑著，是因?yàn)樗e得有價(jià)值，它有潛在的升值空間，所以才讓它閑下來，實(shí)質(zhì)上這種閑置土地“囤而不發(fā)”的狀態(tài)是地方政府和開發(fā)商的一種默契。原因一方面是目前整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式，包括地方政府過多的依賴土地財(cái)政；另外是我國(guó)目前對(duì)閑置土地的處置辦法，它的法規(guī)不太健全；還有即便有了管理辦法，地方政府因?yàn)楹烷_發(fā)商有利益默契，這樣就使得執(zhí)行強(qiáng)度被大大地弱化。

3．閑置土地處置程序的問題

一方面，閑置土地的處置過程中往往涉及到多個(gè)行政部門，其中不僅包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、開發(fā)區(qū)，而且涉及國(guó)土、規(guī)劃、住建等多個(gè)部門，這就無形中增加了各個(gè)部門之間協(xié)調(diào)的難度，導(dǎo)致閑置土地處置的效率下降。

另一方面，人民法院依法處置的設(shè)定抵押權(quán)的閑置土地，目前尚無法律法規(guī)對(duì)其明確做出如何處置的規(guī)定。實(shí)際工作中，法院查封的閑置土地往往不能按照現(xiàn)行辦法予以處置，只有當(dāng)法院審查進(jìn)行到處置即拍賣階段時(shí)，國(guó)土部門才能介入，整個(gè)閑置土地的處置時(shí)間就會(huì)拉得很長(zhǎng)，不利于土地的快速盤活利用。

四、解決對(duì)策

1．建立健全閑置土地管理長(zhǎng)效機(jī)制

（1）完善規(guī)章制度

一是逐步完善《寧海縣轉(zhuǎn)而未供土地和閑置土地專項(xiàng)清理行動(dòng)實(shí)施方案》，通過進(jìn)一步研究與閑置土地處置相關(guān)的法律法規(guī)，結(jié)合全縣實(shí)際，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)有價(jià)值的研究成果和工作模式予以借鑒和吸收，在充分總結(jié)全縣閑置土地處置成功經(jīng)驗(yàn)和存在問題的基礎(chǔ)上，針對(duì)寧海縣的實(shí)際情況，制定具有較強(qiáng)針對(duì)性和實(shí)際可操作性的閑置土地處置辦法。

二是制定履約保證金制度。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（甬政發(fā)[2011]129號(hào)）文件有關(guān)精神，由用地單位與出讓方簽訂相關(guān)協(xié)議，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目開竣工期限、投資強(qiáng)度、違約責(zé)任和賠償標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)進(jìn)行約定，按一定的比例收取履約保證金，受讓人未按合同約定履行的，履約保證金抵作違約金。

（2）創(chuàng)新管理機(jī)制

一是加強(qiáng)批后監(jiān)管。開展土地出讓合同監(jiān)管常規(guī)性工作是構(gòu)建和運(yùn)行閑置土地發(fā)現(xiàn)機(jī)制的關(guān)鍵，通過建設(shè)用地批后監(jiān)管監(jiān)測(cè)系統(tǒng)適時(shí)監(jiān)管，隨時(shí)掌握已出讓土地的開發(fā)利用狀況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)閑置土地。各國(guó)土資源所要對(duì)土地出讓合同的履行情況進(jìn)行追蹤監(jiān)管，例如在合同約定期限進(jìn)行到一半時(shí)或者土地出讓合同簽訂滿半年，派工作人員到實(shí)地考察并與土地使用權(quán)人溝通，了解建設(shè)進(jìn)度，將超過合同規(guī)定期限仍未開工建設(shè)的土地納入閑置土地清理范圍。

二是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地審查、政策處理和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)工作。一方面，由縣政府辦公室牽頭，召集發(fā)改、國(guó)土、建設(shè)、規(guī)劃、經(jīng)發(fā)、財(cái)政、鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道、園區(qū)等相關(guān)單位對(duì)申請(qǐng)產(chǎn)業(yè)用地單位進(jìn)行審查，確定其用地規(guī)模。另一方面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、園區(qū)抓緊做好擬供應(yīng)地塊的政策處理、拆遷收購(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、項(xiàng)目落實(shí)、資金落實(shí)等土地供應(yīng)相關(guān)工作，并將土地供應(yīng)執(zhí)行情況同年度用地指標(biāo)相掛鉤，大力推行“凈地”出讓，杜絕因政策處理等原因產(chǎn)生新的土地閑置現(xiàn)象。

三是強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目延建管理。對(duì)用地單位提出延長(zhǎng)建設(shè)期限的，由國(guó)土部門對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)實(shí)地踏勘、核實(shí)，對(duì)因不可抗力或者由于政府原因造成未按期竣工的，經(jīng)集體會(huì)審?fù)夂罂裳咏ㄒ荒?，除此以外都不得延建。?duì)申請(qǐng)延長(zhǎng)臨時(shí)土地證期限的，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)踏勘屬已動(dòng)工建設(shè)的，在繳納閑置費(fèi)后可延長(zhǎng)一年，另外因客觀原因確實(shí)無法動(dòng)工的，由縣長(zhǎng)辦公會(huì)議討論通過后予以延長(zhǎng)一年，此外一律不予延長(zhǎng)。

（3）改善外部環(huán)境

強(qiáng)化國(guó)土、規(guī)劃等部門之間的聯(lián)動(dòng)。閑置土地的發(fā)現(xiàn)和處置，必須發(fā)揮國(guó)土、規(guī)劃以及其他相關(guān)部門之間的聯(lián)動(dòng)作用，應(yīng)不定期召開多部門的聯(lián)席會(huì)議，針對(duì)閑置土地相關(guān)問題進(jìn)行研究討論，對(duì)發(fā)現(xiàn)的閑置土地由國(guó)土部門擬定處置方案，報(bào)縣政府審批后，由相關(guān)部門配合組織實(shí)施。

2．完善閑置土地收回的法律依據(jù)和操作實(shí)踐

新的《閑置土地處置辦法》第十二條規(guī)定“因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：……（四）協(xié)議有償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)……”第十四條規(guī)定“除本辦法第八條規(guī)定情形外，閑置土地按照下列方式處理：……（二）未動(dòng)工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人?！?/p>

收回建設(shè)用地使用權(quán)，涉及相對(duì)人重大權(quán)益，有償收回是一種行政處理方式，無償收回則更傾向于是一種行政處罰，必須慎之又慎，避免造成訴訟風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前閑置土地?zé)o償收回的法律不完善，土地出讓合同對(duì)閑置土地也沒有作出具體的約定，閑置土地?zé)o償收回的難度很大。需要強(qiáng)調(diào)的是在處理閑置土地時(shí)，必須做到事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，并嚴(yán)格履行法定程序。

（1）完善收回程序

按《閑置土地處置辦法》第十四條之規(guī)定，收回閑置土地必須報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，具體實(shí)施機(jī)關(guān)為市、縣國(guó)土資源主管部門，至于具體的收回程序卻沒有展開說明。一般而言，應(yīng)按以下步驟進(jìn)行：

①擬定方案。收回方案應(yīng)包括國(guó)有土地使用權(quán)收回審批表、使用國(guó)有土地補(bǔ)償安置方案表和收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償安置情況表。

②方案審核。國(guó)土資源主管部門收到收回方案后，應(yīng)當(dāng)書面告知國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人有申請(qǐng)聽證的權(quán)利，并根據(jù)聽證會(huì)意見對(duì)方案予以審核。

③報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)。審核同意的收回方案報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。

④注銷登記。下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自決定書送達(dá)之日起三十日內(nèi)，到市、縣國(guó)土資源主管部門辦理國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)注銷登記，交回土地權(quán)利證書。對(duì)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

（2）完善收回中的救濟(jì)制度

目前，土地管理有關(guān)法律法規(guī)針對(duì)收回土地使用權(quán)的救濟(jì)規(guī)定非常少，救濟(jì)方式僅限于行政法上的救濟(jì)，即行政復(fù)議和行政訴訟，這兩種救濟(jì)方式都是事后救濟(jì)，都必須是在行政行為已經(jīng)或正在對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生損害的前提下才能啟動(dòng)，因此在實(shí)際操作中往往不能成為原土地使用權(quán)人的最佳救濟(jì)方式，需要探尋有效的事前救濟(jì)方式。一是在啟動(dòng)收回程序前明確制定收回計(jì)劃，向社會(huì)公開，讓原土地使用權(quán)人做好充分的收回前的準(zhǔn)備；二是做好收回土地的調(diào)查工作，若該土地有抵押權(quán)人的，應(yīng)主動(dòng)聯(lián)系，說明收回原因并征求意見，收回土地使用權(quán)進(jìn)行注銷登記的時(shí)候也應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)，督促抵押權(quán)人及時(shí)行使權(quán)利；三是完善聽證程序，行政機(jī)關(guān)做出收回土地使用權(quán)決定以前，由行政機(jī)關(guān)指定的人員主持聽證土地收回的法定程序，充分聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

事后救濟(jì)方面：一是明確規(guī)定對(duì)收回行為可直接提起行政復(fù)議或行政訴訟，新的《閑置土地處置辦法》第十七條第二款規(guī)定，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人對(duì)《征繳土地閑置費(fèi)決定書》和《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；二是明確國(guó)家賠償責(zé)任，如果行政機(jī)關(guān)因違法實(shí)施收回行為給原土地使用權(quán)人造成損害的，除了撤銷收回行為，恢復(fù)原狀外，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。

3．探討利用土地稅收處置閑置土地

土地增值稅于1993年在我國(guó)正式設(shè)置，其目的在于規(guī)范土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)交易秩序，合理調(diào)節(jié)土地增值收益，維護(hù)國(guó)家權(quán)益。但由于具體設(shè)計(jì)上的諸多缺陷導(dǎo)致其并沒有在抑制土地投機(jī)、制約土地閑置中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。當(dāng)前城鎮(zhèn)化工業(yè)化快速發(fā)展是以低價(jià)征地高價(jià)出讓的征地制度為支撐，地方政府為了匯集發(fā)展資金，越來越依賴于大量賣地，其結(jié)果是城市不斷蠶食郊區(qū)農(nóng)地。這種以透支未來幾十年財(cái)政收入為特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，注定有一天會(huì)出現(xiàn)“無地可賣”的局面，影響以后各屆政府的發(fā)展。

為了降低地方政府賣地沖動(dòng)，必須促進(jìn)土地市場(chǎng)發(fā)展模式從增量模式向存量模式轉(zhuǎn)變，開辟地方政府新財(cái)源。根據(jù)國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)文件精神，“進(jìn)一步調(diào)整和完善相關(guān)稅制，加大對(duì)建設(shè)用地取得和保有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度”。利用經(jīng)濟(jì)杠桿約束用地單位多占地、占好地的現(xiàn)象，促進(jìn)用地單位集約用地，緩解目前各地普遍存在的建設(shè)用地指標(biāo)吃緊的狀況。對(duì)不動(dòng)產(chǎn)收取年增值稅，改變目前地方政府收入主要來源于工商業(yè)稅收的現(xiàn)狀，使地方政府能夠從土地的交易和級(jí)差收益的上漲中獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入，必將改變地方政府大量賣地的短期行為。

從世界范圍來看，日本從1992年開始征收地價(jià)稅，無論地價(jià)上漲還是下跌，即使不進(jìn)行交易，凡是土地持有者都必須向政府繳納土地持有稅。這一招非常見效，很快就平息了本國(guó)的囤地現(xiàn)象，為結(jié)束日本房地產(chǎn)泡沫立下了頭功。另外，其他很多國(guó)家包括臺(tái)灣地區(qū)，都已開征荒地稅或空地稅，較好地解決了土地閑置問題。因此，也可以考慮對(duì)土地閑置的處罰由費(fèi)改稅，這可一舉兩得。一方面，加大了開發(fā)商的成本，迫使其為減少土地持有成本而及時(shí)開發(fā)土地；另一方面，稅收與現(xiàn)在的土地閑置費(fèi)不同，沒有變通性和彈性，也不存在可收可不收，具有很大的強(qiáng)制性。

提高土地保有階段的稅費(fèi)，一是對(duì)長(zhǎng)期閑置不用的存量土地實(shí)施高額城鎮(zhèn)土地使用稅，或者開征土地占用稅，迫使土地占用者提出土地利用或轉(zhuǎn)讓的計(jì)劃，提高使用效率；二是對(duì)閑置不用擬轉(zhuǎn)讓的土地，以市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)，征收土地增值稅；三是設(shè)置閑置土地稅，針對(duì)目前我國(guó)土地利用中閑置浪費(fèi)現(xiàn)象突出，增設(shè)土地閑置稅以限制和約束限制和約束閑置浪費(fèi)土地行為。對(duì)于購(gòu)置土地之后閑置一定時(shí)間（如半年或一年）以上的，應(yīng)根據(jù)土地的評(píng)估價(jià)值適用較高的稅率，并隨閑置時(shí)間的增加相應(yīng)提高稅率或加成征收，直至由土地管理部門收回土地使用權(quán)。