土地用途管制_國土資源與房屋管理工作研究

長期以來，我國實(shí)行的是“分級限額審批”的用地管理制度。這種制度最大的問題是不能控制土地供應(yīng)總量，難以抑制對耕地的占用。分級限額審批的審批權(quán)絕大部分集中在市、縣，有些甚至旁落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。市、縣同時作為獨(dú)立的利益主體，是本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織者，主要考慮的是本地經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。當(dāng)土地資產(chǎn)的巨大價值日益顯現(xiàn)，“以地生財”可以有效緩解建設(shè)資金不足的問題時，市、縣所處的特殊位置，必然導(dǎo)致其在土地利用和管理上只考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不考慮全局和長遠(yuǎn)的利益。市、縣充分運(yùn)用法律賦予的土地限額審批權(quán)，無限制地大量征地、出讓土地，卻很難履行保護(hù)耕地的職責(zé)和義務(wù)。特別是在保護(hù)耕地和保障建設(shè)用地發(fā)生矛盾時，普遍是“犧牲耕地，犧牲農(nóng)業(yè)，犧牲農(nóng)民利益”。對中央保護(hù)耕地的法律、政策和各項(xiàng)措施，市、縣采取“上有政策，下有對策”的做法。

一、實(shí)行土地用途管制的背景

1．市、縣違反耕地限額審批權(quán)，用“化整為零”等辦法非法批地

1991年～1994年，地方應(yīng)報國務(wù)院審批的建設(shè)用地項(xiàng)目1080件，實(shí)際報批只有202件，僅占18．7%。

2．不按建設(shè)用地計劃辦事，耕地難以得到保護(hù)

雖然國家每年下達(dá)建設(shè)用地計劃，對占用耕地實(shí)行指令性控制，但經(jīng)過對一些部門和市、縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的建設(shè)需求決定土地供應(yīng)，投資項(xiàng)目決定土地計劃的問題十分嚴(yán)重，計劃外用地大量存在，建設(shè)用地計劃形同虛設(shè)。特別是中央三令五申，禁止修建高級別墅、高檔消費(fèi)娛樂設(shè)施，禁止亂設(shè)開發(fā)區(qū)，但許多地方照樣為高級別墅和高檔消費(fèi)設(shè)施等禁止性項(xiàng)目供地，還普遍采用更改名稱等做法“抵制”清理。

3．土地利用總體規(guī)劃難以控制建設(shè)用地規(guī)模

許多市、縣在編制城市規(guī)劃時不考慮與土地利用總體規(guī)劃相銜接，有的市、縣編制的土地利用總體規(guī)劃只是“紙上畫畫，墻上掛掛”，對非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模和布局未形成有效的規(guī)模控制，城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)任意擴(kuò)張，耕地保有總量失控。有些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為建設(shè)搞得越大，政績就越顯著。特別是在同一區(qū)域內(nèi)，相鄰地區(qū)相互攀比，大量占用耕地，低價出讓，形成惡性競爭。

4．在劃定基本農(nóng)用保護(hù)區(qū)時作假

在劃定基本農(nóng)用保護(hù)區(qū)時，普遍存在“劃遠(yuǎn)不劃近，劃劣不劃優(yōu)”的問題，把城鎮(zhèn)近郊和交通沿線兩側(cè)的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)糧田劃作城鎮(zhèn)建設(shè)預(yù)留地。

從上面的分析，我們可以看出，以往實(shí)行的分級限額審批的用地制度，由于一些地方采用“化整為零”或“下放土地審批權(quán)”等辦法非法批地和用地，國家和省級政府的權(quán)力基本上架空，農(nóng)用地大量轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，造成了建設(shè)用地總量的失控，耕地面積減少過速。為了切實(shí)保護(hù)耕地，1997年4月15日，中共中央下發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，決定在凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的前提下，研究辦法，特別是抓緊立法，以保證耕地總量只能增加不能減少。

1998年修訂的《土地管理法》第四條規(guī)定：“國家實(shí)行土地用途管制制度”，確立了以土地用途管制為核心的新型土地管理制度，并將土地利用總體規(guī)劃審批權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征收審批權(quán)、耕地開墾監(jiān)督權(quán)、土地供應(yīng)量控制權(quán)集中在中央和省政府，同時將執(zhí)行性的權(quán)力下放到市、縣政府。在法律上規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃的地位、作用及審批程序，以土地利用總體規(guī)劃作為土地用途管制的依據(jù)，規(guī)定了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)限，上收征地審批權(quán)和完善鄉(xiāng)村建設(shè)用地管理，以法律形式確定了土地用途管制作為我國土地管理的根本制度。

二、土地用途管制的涵義

土地用途管制是指國家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)、確定土地使用限制條件，并要求土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國家確定的用途利用土地的制度。

土地用途管制是世界上一些國家和地區(qū)廣泛采用的土地利用管理制度。國外和一些地區(qū)的土地管理，在過去很長一個時期內(nèi)僅限于國有土地，而對于不屬于國家所有的公有土地和私有土地的開發(fā)、利用和管理采取不介入狀態(tài)。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化、城市化程度的提高，土地問題日趨嚴(yán)重和復(fù)雜。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)使一些國家意識到，土地作為一種有限的資源，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用，就必須強(qiáng)化土地利用的政府調(diào)控。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地管理工作的不斷深入，土地利用管理問題已衍生成為當(dāng)代土地政策中最重要的核心。一些國家為加強(qiáng)土地利用的管制紛紛采取了強(qiáng)有力的措施，形成了以土地利用規(guī)劃為主，其他措施和手段密切配合的土地用途管制制度。

三、建立土地用途管制制度的意義

我國的土地用途管制制度是1998年修改《土地管理法》新增加的內(nèi)容，也是《土地管理法》修訂的重點(diǎn)。建立土地用途管制制度是我國土地管理工作實(shí)踐的正確選擇。

1．建立土地用途管制制度符合中國的國情

土地是十分寶貴的資源和資產(chǎn)，人多地少是中國的基本國情，耕地數(shù)量越來越少，總體質(zhì)量水平低，土地后備資源不足，土地的人口承載超重，這是中國的基本地情。建立土地用途管制制度有利于加強(qiáng)土地利用的管理，保護(hù)有限的土地和耕地資源。

2．建立土地用途管制制度，能科學(xué)反映土地利用規(guī)律

土地利用最基本的要求是按照土地的最佳用途，最有效地利用和保護(hù)土地資源，建立科學(xué)的用地結(jié)構(gòu)，保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會的全面持續(xù)發(fā)展對土地的需求。從中國的國情出發(fā)，首先要保證農(nóng)業(yè)用地，而重中之重是保證糧食生產(chǎn)用地。土地用途管制就是為實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置和合理利用，在土地利用分區(qū)基礎(chǔ)上，制定和公示土地利用規(guī)劃，并據(jù)此對土地利用作出許可、限制許可或不許可的規(guī)定，改變土地用途要符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途并必須依法經(jīng)過審批，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。所以，土地用途管制制度科學(xué)地反映了土地利用規(guī)律。

3．建立土地用途管制制度，解決了分級限額審批造成的建設(shè)用地總量的失控

當(dāng)前土地管理突出的問題是：基層政府由于局部、眼前利益的驅(qū)動，急功近利，隨意用地造成浪費(fèi)土地等現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因是缺乏合理用地、合理批地、合理管地的自我約束機(jī)制，缺乏上級對下級的約束機(jī)制。解決這一問題只有對土地認(rèn)真規(guī)劃界定土地用途，按土地用途來劃定各級政府的土地管制權(quán)限。

四、土地用途管制的基本要素

土地用途管制是指嚴(yán)格保護(hù)耕地，有效地配置土地資源，提高土地利用集約水平等一系列的行為過程，在這個行為過程中，必然會出現(xiàn)土地用途管制的主體、客體、目標(biāo)、手段等構(gòu)成其基本要素。

1．土地用途管制的主體

土地用途管制的主體是國家，其主要的表現(xiàn)形式是政府。修訂后的《土地管理法》加強(qiáng)了中央和省級政府的土地管理職能。土地利用總體規(guī)劃編制的審批權(quán)、土地利用年度計劃審批權(quán)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)權(quán)、土地征收批準(zhǔn)權(quán)都集中在省、中央兩級政府。與此同時，在已經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體項(xiàng)目的用地交由市、縣級政府審批。在土地用途管制行為過程中體現(xiàn)強(qiáng)化國家管理土地的權(quán)力是實(shí)現(xiàn)土地用途管制的重要保證。

2．土地用途管制的客體

土地用途管制的客體是已確定用途、數(shù)量、質(zhì)量和位置的土地。這就是說，納入用途管制的客體，必須確定用途、數(shù)量、質(zhì)量和位置，這些資料由土地利用總體規(guī)劃提供。這就要求土地利用總體規(guī)劃具有科學(xué)性和實(shí)踐性。

3．土地用途管制的目標(biāo)

土地用途管制的目標(biāo)是嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)，確保耕地總量不減少。

4．土地用途管制的手段

土地用途管制的手段是編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，劃分土地利用區(qū)，實(shí)行分區(qū)管制。將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地。制訂土地利用年度計劃，實(shí)施農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度。在各土地利用區(qū)內(nèi)制訂土地使用規(guī)則，限制土地用途。

五、土地用途管制的內(nèi)容

1．現(xiàn)狀管制

一切開發(fā)利用和經(jīng)營土地者，都不得擅自改變土地現(xiàn)有的功能。無論是農(nóng)用地開發(fā)為建設(shè)用地，還是農(nóng)業(yè)用地的內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整或者建設(shè)用地改變規(guī)定的用途及容積率等具體的用地條件，均需經(jīng)過審批和許可?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃要劃定土地利用區(qū)，明確土地的用途，并且要落實(shí)到地塊，按地塊控制，其主要目的是防止在土地利用上的一些急功近利的行為，利用現(xiàn)狀管制防止對耕地、優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地的占用。

2．規(guī)劃管理

凡是改變用地的土地功能或條件的，都必須依據(jù)規(guī)劃和計劃報批。除各級政府的規(guī)劃必須保持耕地保有量、嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)用地外，即使符合規(guī)劃的土地用途或條件的改變，也必須按照土地利用年度計劃執(zhí)行，國家按照土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃對建設(shè)用地實(shí)行總量控制。

3．行政審批管制

包括預(yù)審和審批，這是土地用途管制的重要行政手段。建設(shè)用地區(qū)外的建設(shè)項(xiàng)目用地必須依法進(jìn)行用地預(yù)審和項(xiàng)目用地的審批，批準(zhǔn)后方可用地；建設(shè)用地區(qū)內(nèi)選址的建設(shè)項(xiàng)目用地應(yīng)使用已批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收的建設(shè)用地區(qū)內(nèi)的土地，同時也必須經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)供地方可用地。

4．開發(fā)行為管制

堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)業(yè)優(yōu)先和保護(hù)生態(tài)的原則，規(guī)范開發(fā)行為。具體地講就是要嚴(yán)格非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地，未利用土地開發(fā)要符合土地開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，確保生態(tài)平衡。

六、土地用途管制中分區(qū)管制的內(nèi)容

從大的方面講，土地用途分區(qū)管制主要包括農(nóng)業(yè)用地區(qū)管制、建設(shè)用地區(qū)管制和未利用土地區(qū)管制。

1．農(nóng)業(yè)用地區(qū)管制

農(nóng)用地的管制應(yīng)包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的管制和農(nóng)地農(nóng)用的管制兩個方面。堅(jiān)持的原則是“農(nóng)地、農(nóng)有、農(nóng)用”，即限制農(nóng)地非農(nóng)化，鼓勵維持農(nóng)用，有限制地許可農(nóng)地區(qū)內(nèi)部用途的變更。農(nóng)地區(qū)分為耕地區(qū)和農(nóng)用非耕地區(qū)。

（1）基本農(nóng)田的管制

基本農(nóng)田，是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。其主要管制內(nèi)容有以下幾個方面。

①任何單位和個人不得擅自改變或占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。

②國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址無法避開保護(hù)區(qū)的，應(yīng)取得基本農(nóng)田占用許可，批準(zhǔn)占用的，經(jīng)規(guī)劃修訂后按占用建設(shè)規(guī)劃區(qū)的耕地管制。

③設(shè)立開發(fā)區(qū)不得占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。

④禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)建窯、建房、建墳或擅自挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物。

⑤利用基本農(nóng)田從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的應(yīng)當(dāng)保護(hù)和培肥地力，鼓勵施用有機(jī)肥料。

⑥不得占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)及畜牧業(yè)。

⑦保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地承包經(jīng)營權(quán)變更時，對耕地等級進(jìn)行評定。

⑧保護(hù)農(nóng)田生態(tài)環(huán)境等。

（2）一般農(nóng)田的管制

一般農(nóng)田指包括規(guī)劃確定為農(nóng)業(yè)使用的耕地后備資源和其他零星耕地，坡度大于25°但未列入生態(tài)退耕范圍的耕地，泄洪區(qū)內(nèi)的耕地和其他劣質(zhì)耕地。

①一般農(nóng)田中的耕地禁止被建設(shè)占用，確需占用的，批準(zhǔn)轉(zhuǎn)用后修改規(guī)劃，調(diào)整分區(qū)，再視為占用建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的耕地管制。

②確需占用一般農(nóng)田中非耕地的，修改規(guī)劃后視為占用非耕地辦理許可。

③鼓勵一般農(nóng)田中的耕地后備資源和其他零星非耕地轉(zhuǎn)為宜農(nóng)耕地。

④保留現(xiàn)狀用途的地類不得擴(kuò)大面積，需撤并的村莊不得翻建。

⑤除生態(tài)保護(hù)需要外，限制占用本區(qū)的耕地發(fā)展園、林、牧業(yè)，嚴(yán)禁用于發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和建窯、建房、建墳及堆放固體廢棄物。

⑥鼓勵實(shí)施土地整理，通過對田、水、路、林的綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高土地質(zhì)量，改造中低產(chǎn)田等。

（3）農(nóng)用非耕地區(qū)的管制

農(nóng)用非耕地區(qū)的土地主要用于園林生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、畜牧業(yè)生產(chǎn)及各自必要的服務(wù)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)用非耕地區(qū)土地利用管制主要有以下幾方面的內(nèi)容。

①各類土地不得擅自改變用途，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)符合規(guī)劃。

②劃入本區(qū)的耕地轉(zhuǎn)用應(yīng)與本區(qū)外的非耕地轉(zhuǎn)為耕地建立對應(yīng)置換關(guān)系，否則不得改變耕地用途。

③嚴(yán)禁非農(nóng)建設(shè)占用名、特、優(yōu)、新種植園地和水土保持林、防風(fēng)固沙林等防護(hù)林用地及優(yōu)良草場，限制占用一般園林牧用地。

④鼓勵通過水土綜合整治，治理水土流失、荒漠化、鹽漬化，擴(kuò)大園林牧業(yè)用地面積。

2．建設(shè)用地區(qū)的管制

無論是城鎮(zhèn)還是村鎮(zhèn)抑或獨(dú)立工礦區(qū)，都包括建成區(qū)和規(guī)劃區(qū)。這里不細(xì)分，只籠統(tǒng)討論建成區(qū)和規(guī)劃區(qū)的管制內(nèi)容。

（1）建成區(qū)的管制內(nèi)容

建成區(qū)是指城市行政范圍內(nèi)，實(shí)際建成或正在建成的、相對集中分布的地區(qū)。建成區(qū)的管制內(nèi)容有以下幾個方面。

①建成區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整和功能定位。

②現(xiàn)有建設(shè)用地和閑置廢棄地挖潛；以某區(qū)域（或單位）土地利用率的高低確定是否對該區(qū)域（或單位）投入增量土地，具體體現(xiàn)在土地的平面利用（建筑密度）和立體利用（容積率）等方面，建立評價體系。

③以地價水平和土地產(chǎn)出率引導(dǎo)各產(chǎn)業(yè)布局，以一定土地級別圈內(nèi)的一定基準(zhǔn)地價帶作為控制標(biāo)準(zhǔn)，來體現(xiàn)土地利用的經(jīng)濟(jì)性。

④保證公益事業(yè)建設(shè)對一部分土地的需要。

（2）建設(shè)規(guī)劃區(qū)的管制

①確定建設(shè)規(guī)劃區(qū)界限和用地數(shù)量，確保人均占地或總規(guī)模不突破規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

②分階段保護(hù)建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)耕地，確需新增用地的優(yōu)先供給非耕地或劣質(zhì)耕地。

③建設(shè)未經(jīng)批準(zhǔn)，耕地及其他農(nóng)用地不得擅自轉(zhuǎn)用，耕地轉(zhuǎn)用前必須在本區(qū)外開發(fā)復(fù)墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地，或交納相當(dāng)?shù)母卦斓刭M(fèi)。

④規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后再執(zhí)行上述建成區(qū)管制內(nèi)容。

3．未利用土地區(qū)的管制

未利用土地區(qū)主要管制內(nèi)容有以下幾個方面。

（1）禁止任何不符合規(guī)劃、破壞自然生態(tài)環(huán)境的江河挖土或填土行為，不得擅自圍湖造田。

（2）鼓勵江河流域綜合整治和河道疏浚；鼓勵對廢棄河道、零星坑塘水面進(jìn)行土地整理。

（3）鼓勵多渠道、多形式開發(fā)利用“四荒”土地資源，但應(yīng)在取得開發(fā)許可前提下，根據(jù)土地適宜性保證一定的耕地開墾率。

（4）鼓勵在陸地水域根據(jù)市場需要設(shè)立水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)。

（5）防洪區(qū)外的灘涂、葦?shù)丶捌渌韺佑型临|(zhì)的土地為農(nóng)業(yè)后備土地資源，限制用于非農(nóng)建設(shè)，開發(fā)利用應(yīng)避免生態(tài)惡化。

七、實(shí)施土地用途管制的保證

新《土地管理法》在總則中明確規(guī)定：“國家實(shí)行土地用途管制制度?！狈扇淖允贾两K體現(xiàn)了用途管制的原則。

1．分類確立土地用途是土地用途管制的基礎(chǔ)

將土地按用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地。為了實(shí)行土地用途管制，不論土地所有權(quán)如何，都應(yīng)明確將獲得的土地使用權(quán)分為農(nóng)用地的使用權(quán)和建設(shè)用地的使用權(quán)，兩者的權(quán)利內(nèi)容不同。農(nóng)用地的使用權(quán)是指對土地進(jìn)行種植、墾殖、養(yǎng)殖的權(quán)利，不得從事建筑，從事建設(shè)的土地發(fā)展權(quán)屬于國家。新《土地管理法》劃分農(nóng)用地和建設(shè)用地，在兩類土地上所獲得的土地權(quán)利不同，這有利于土地的所有者、使用者在土地用途管制的前提下依法使用土地。

2．土地利用總體規(guī)劃是政府管制土地用途的依據(jù)

土地利用總體規(guī)劃是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)、社會條件，對土地開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在時間上、空間上的總體、戰(zhàn)略的安排和布局，是國家實(shí)行土地用途管制的依據(jù)。土地利用應(yīng)當(dāng)符合國家和社會的整體利益，必須由國家通過制定土地利用總體規(guī)劃來確定土地用途。為了克服土地利用上的地方和行業(yè)的局部利益，必須由中央政府來制定全國的土地利用總體規(guī)劃，下級土地利用總體規(guī)劃要依據(jù)上級土地利用總體規(guī)劃制定。地方各級土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得突破上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃還要規(guī)劃土地利用區(qū)，明確土地用途，落實(shí)到地塊，實(shí)行地塊控制。土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限應(yīng)適當(dāng)提高，在與城市規(guī)劃相交叉時，土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限應(yīng)當(dāng)高于或等同于城市規(guī)劃的審批權(quán)限，便于城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃不得突破土地利用總體規(guī)劃中限定的建設(shè)用地規(guī)模。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，就具有法定效力，使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

3．農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是實(shí)現(xiàn)土地用途管制的關(guān)鍵

建設(shè)需要占用農(nóng)用地的必須在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排，符合土地利用總體規(guī)劃的方可批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；不符合土地利用總體規(guī)劃的，不予批準(zhǔn)。使土地利用總體規(guī)劃確定的用途，真正能落實(shí)到地塊上，按用途實(shí)行管制。

4．土地用途登記是土地用途管制的關(guān)鍵

明確土地權(quán)利人的土地用途，進(jìn)行土地用途登記，使權(quán)利人土地用途的權(quán)利內(nèi)容在法律上得到保障。登記為農(nóng)用地的，享有農(nóng)用地的使用權(quán)，登記為耕地的享有耕作權(quán)，登記為林地的，享有種植林木的權(quán)利，但農(nóng)用地不得隨意轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。登記為建設(shè)用地的，就享有在土地上建筑的權(quán)利。實(shí)行土地用途登記，明確權(quán)利人的土地用途的權(quán)利內(nèi)容，既保障了權(quán)利人土地用途的權(quán)利，又規(guī)定了權(quán)利人土地用途的義務(wù)，在土地權(quán)利登記中實(shí)現(xiàn)了土地用途管制。

5．法律責(zé)任是土地用途管制的強(qiáng)有力的后盾

對于非法占用土地新建建筑物和其他設(shè)施的，要按是否符合土地利用總體規(guī)劃作出不同處理。對于符合土地利用總體規(guī)劃的，可以沒收建筑物及其他設(shè)施；對于違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，則必須拆除；對于在土地利用總體規(guī)劃制定前已經(jīng)建成的建筑物、構(gòu)筑物，不符合土地利用總體規(guī)劃的，不得重建、擴(kuò)建，待建筑物、構(gòu)筑物自然折舊后，恢復(fù)土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。