G街道城市管理外包是公共服務(wù)和公共管理市場(chǎng)化的一種具體形式。G街道結(jié)合自身實(shí)際,充分整合區(qū)域內(nèi)的資源,大膽創(chuàng)新,對(duì)城市管理創(chuàng)新進(jìn)行了有益的探索。由于G街道城市管理外包項(xiàng)目還處在初期階段,許多程序和標(biāo)準(zhǔn)在設(shè)立的過(guò)程中未實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和合理化,在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中也存在對(duì)其利弊的爭(zhēng)議。

1.城管外包的合法性追問(wèn)

雖然公共服務(wù)外包在增強(qiáng)政府活力、提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量、滿足社區(qū)居民多方面需求等方面表現(xiàn)出一定的成效,但是對(duì)于城管外包的合法性一直存有較大的爭(zhēng)議。

目前,城管外包涉及的內(nèi)容主要分為兩大類:第一大類是城市運(yùn)作中單純作業(yè)性的公共服務(wù)內(nèi)容,包括園林綠化養(yǎng)護(hù)、市政設(shè)施維護(hù)、環(huán)衛(wèi)清掃保潔、垃圾處理等;第二大類是城市管理中具有政府管理職能的公共管理內(nèi)容,包括街道輔助綜合管理、城市管理中的專業(yè)性介入等。

上海市閔行區(qū)G街道的城管外包屬于政府公共管理職能的外包,具體表現(xiàn)為在所轄區(qū)域管理過(guò)程中引入市場(chǎng)機(jī)制,由市場(chǎng)組織或社會(huì)組織行使具體的管理職責(zé),政府部門則進(jìn)行規(guī)劃、指導(dǎo)和考核。但是,政府管理職能外包涉及政府管理權(quán)力委托或授權(quán)的合法依據(jù)以及公司員工在管理過(guò)程中的合法方式,目前這方面的法律依據(jù)還不充分,G街道城管外包項(xiàng)目的合同中也沒(méi)有明確其法律依據(jù)。

按照依法治國(guó)的原則,在城市公共管理中任何一項(xiàng)新制度或新做法,都需要有立法上的明確依據(jù),即現(xiàn)行法律應(yīng)當(dāng)對(duì)城管外包發(fā)生的情形、有權(quán)決定的機(jī)關(guān)、決定的程序、相關(guān)合同的內(nèi)容與執(zhí)行、爭(zhēng)議解決和救濟(jì)方式均有明確規(guī)定。如果現(xiàn)行法律找不到依據(jù),則要依據(jù)“審慎”的原則漸進(jìn)性地嘗試和推進(jìn)。

首先,對(duì)城管外包的內(nèi)容做嚴(yán)格區(qū)分,對(duì)城管工作中公共服務(wù)的外包與公共管理的外包區(qū)別對(duì)待,凡是可能給公民和法人帶來(lái)不利影響的公權(quán)力行為,都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制執(zhí)法者的資格資質(zhì)。其次,將城管外包應(yīng)當(dāng)立法的事項(xiàng),先通過(guò)政府文件的形式向全社會(huì)公布,然后通過(guò)招投標(biāo)的方式和公司簽約,文件中的各項(xiàng)規(guī)定成為合同的當(dāng)然組成條款。再次,在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的嘗試后,用立法的方式將相對(duì)成熟的制度固定下來(lái),以利于在更高層次上繼續(xù)運(yùn)行。

2.城管外包的權(quán)力、責(zé)任與監(jiān)管問(wèn)題

由于行政執(zhí)法權(quán)具有專屬性、強(qiáng)制性及不可分割性等特征,根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》等法律法規(guī)的規(guī)定,行政執(zhí)法權(quán)的主體只能是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員,城管外包公司的員工不能行使行政執(zhí)法權(quán)。因此,就城管外包的實(shí)質(zhì)而言,政府機(jī)關(guān)不能對(duì)外轉(zhuǎn)讓行政執(zhí)法權(quán)。

但是,由于缺少相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù),同時(shí),相關(guān)政府部門更多是從應(yīng)付人手不足的實(shí)用角度考慮,尚未針對(duì)城管外包專門建章立制,因而在城管外包實(shí)踐中暴露出較為突出的問(wèn)題。如在深圳市南山區(qū),警方打掉一個(gè)黑社會(huì)性質(zhì)的組織,該黑社會(huì)性質(zhì)的組織利用行政管理漏洞,讓手下人員披上城管協(xié)管員的合法外衣,越權(quán)“執(zhí)法”,肆意敲詐小販。另外,深圳城管的協(xié)管員還曝出“山寨車執(zhí)法”“越權(quán)執(zhí)法”等負(fù)面新聞。類似的問(wèn)題在全國(guó)其他城市也或多或少地存在。造成上述問(wèn)題的原因有:首先,政府有關(guān)部門對(duì)城管外包公司的監(jiān)管機(jī)制不完善。很多地方政府部門對(duì)城管外包公司缺乏準(zhǔn)入、退出和監(jiān)督機(jī)制,對(duì)外包公司的資質(zhì)要求沒(méi)有明確規(guī)定,外包公司資質(zhì)條件不一,外包協(xié)議擬訂過(guò)程不透明。目前與外包公司簽約的有社區(qū)、街道、區(qū)政府等單位,但簽訂的合同比較混亂,沒(méi)有規(guī)范的合同文本,缺乏一些強(qiáng)制性的懲罰措施。外包服務(wù)合同中的職責(zé)規(guī)定不夠明確,導(dǎo)致雙方容易相互推諉責(zé)任。對(duì)協(xié)管員收受“保護(hù)費(fèi)”“好處費(fèi)”等行為也缺乏監(jiān)管。其次,城管外包公司內(nèi)部管理比較混亂。協(xié)管員的身份不明確,發(fā)生違規(guī)執(zhí)法時(shí)成為城管“臨時(shí)工”,協(xié)助執(zhí)法受到傷害時(shí)則可能產(chǎn)生一些糾紛,有時(shí)甚至發(fā)生故意傷害等嚴(yán)重刑事案件。很多外包公司僅僅對(duì)違規(guī)的協(xié)管員做辭退處理或扣罰獎(jiǎng)金,不能有效監(jiān)督這些違規(guī)行為。再次,被派遣提供勞務(wù)的協(xié)管員素質(zhì)參差不齊。不少城管外包公司在社會(huì)上招聘協(xié)管員后,只進(jìn)行簡(jiǎn)單的培訓(xùn)就匆匆上崗,有的甚至缺乏基本的上崗培訓(xùn),加之協(xié)管員缺少像公務(wù)員紀(jì)律法紀(jì)方面的約束,導(dǎo)致部分協(xié)管員非但不能對(duì)城市“秩序”有效地進(jìn)行管理,反而去“保護(hù)違法行為”,加劇城市管理的失序問(wèn)題。

各地在城管外包實(shí)踐中暴露出來(lái)的眾多問(wèn)題,都表現(xiàn)出政府部門在放手向市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)的時(shí)候,忽視了自身肩負(fù)的監(jiān)督管理職責(zé),沒(méi)有建立起有效的監(jiān)管機(jī)制,致使一些城管外包公司和協(xié)管人員膽大妄為,做出違規(guī)甚至違法的行為,給相對(duì)人造成了損害,也降低了社會(huì)公眾對(duì)城管外包的認(rèn)同感。這也證明,私權(quán)一旦搭上公權(quán)的“便車”后必然招致濫用權(quán)力和貪污腐敗問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn),特別是在法治環(huán)境尚不成熟、行政權(quán)力缺乏有效制約的情況下,盲目簡(jiǎn)單地移植國(guó)外的城管外包做法,帶來(lái)的不僅是淮橘為枳的尷尬,而且極有可能出現(xiàn)以暴制暴、以違法行為制止違法行為的問(wèn)題,少數(shù)城管外包公司甚至有可能演變?yōu)閹в泻谏鐣?huì)性質(zhì)的組織,危害一方,使政府的公信力受損、社會(huì)矛盾加劇,給城市社會(huì)的穩(wěn)定埋伏下嚴(yán)重的隱患。

有關(guān)城管外包的一系列負(fù)面新聞,使得城管外包這一創(chuàng)新做法備受質(zhì)疑,也使政府認(rèn)識(shí)到,在向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的同時(shí)必須加強(qiáng)監(jiān)督管理的力度和強(qiáng)度,實(shí)行城管外包不能成為政府部門推卸責(zé)任的理由。第一,公共服務(wù)可以外包,但行政執(zhí)法權(quán)不能外包。政府部門在實(shí)施城管外包時(shí),必須明文界定外包公司員工的職權(quán)范圍,不能將行政執(zhí)法權(quán)如罰款權(quán)、審訊權(quán)、扣物權(quán)等屬于行政執(zhí)法范疇內(nèi)的權(quán)力交給外包公司員工,只能讓其從事一些非核心、邊緣性、輔助性的工作,如巡查發(fā)現(xiàn)、教育宣傳、違法勸導(dǎo)等。第二,公共服務(wù)可以外包,但政府責(zé)任不能推卸。將城管服務(wù)外包給公司后,并不意味著城管部門的城管人員從此高枕無(wú)憂,出了事就可以都推到外包公司或者協(xié)管員和臨時(shí)工身上。城管部門是城市管理有序有效的首位責(zé)任者,城市管理中出現(xiàn)任何問(wèn)題,首先要問(wèn)責(zé)和追究城管部門。這要求在把城管服務(wù)外包出去后,城管部門必須認(rèn)真承擔(dān)考核者和監(jiān)管者的職責(zé)。第三,公共服務(wù)可以外包,但社會(huì)監(jiān)督和救濟(jì)不可缺失。在實(shí)行城管服務(wù)外包過(guò)程中不僅要明確城管部門負(fù)有的監(jiān)管責(zé)任,而且還應(yīng)當(dāng)建立和完善便于社會(huì)公眾監(jiān)督、投訴和爭(zhēng)議解決的機(jī)制,使侵害社會(huì)公眾及法人合法權(quán)利的行為得到及時(shí)糾正,利益的損失得到合理的補(bǔ)救。第四,公共服務(wù)可以外包,但政府考核不能簡(jiǎn)單。在對(duì)城管外包公司進(jìn)行考核時(shí),要避免簡(jiǎn)單地“以罰代管”,不能用“罰款指標(biāo)”作為考核的重要依據(jù),不能亂下罰款指標(biāo),要尊重城市運(yùn)行的客觀規(guī)律和社區(qū)居民的實(shí)際需求,更多地以公眾滿意度、公眾安全感、社區(qū)和諧度等指標(biāo)進(jìn)行考核。

【注釋】

[1]郭圣莉:《城市社會(huì)重構(gòu)與國(guó)家政權(quán)建設(shè)》,天津人民出版社2006年版,第263頁(yè)。

[2]何海兵:“我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制的變遷:從單位制、街居制到社區(qū)制”,載《管理世界》2003年第6期。

[3]孫立平:《轉(zhuǎn)型與斷裂:改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》,清華大學(xué)出版社2004年版,第5頁(yè)。

[4]唐洲雁:“新中國(guó)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的提出及其發(fā)展演變”,載《現(xiàn)代哲學(xué)》2010年第1期。

[5]馬學(xué)新、陳江嵐:《當(dāng)代上海城市發(fā)展研究》,上海人民出版社2008年版,第60頁(yè)。

[6]姚錫棠:《上海經(jīng)濟(jì)15年》,上海社會(huì)科學(xué)院出版社1994年版,第24頁(yè)。

[7]上海市委宣傳部:《鄧小平理論與上海改革開(kāi)放》,上海人民出版社1998年版,第142頁(yè)。

[8]上海市委宣傳部:《鄧小平理論與上海改革開(kāi)放》,上海人民出版社1998年版,第142頁(yè)。

[9]龔學(xué)平:《上?！裉斓妮x煌》,上海人民美術(shù)出版社2001年版,第91頁(yè)。

[10]中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì):《鄧小平文選(第三卷)》,人民出版社1993年版,第369頁(yè)。

[11]轉(zhuǎn)引自中共上海市委宣傳部:《鄧小平理論與上海改革開(kāi)放》,上海人民出版社1998年版,第106頁(yè)。

[12]轉(zhuǎn)引自中共上海市委宣傳部:《鄧小平理論與上海改革開(kāi)放》,上海人民出版社1998年版,第106頁(yè)。

[13]復(fù)旦發(fā)展研究院:《上海發(fā)展報(bào)告——跨世紀(jì)的上海經(jīng)濟(jì)》,復(fù)旦大學(xué)出版社1995年版,第31 33頁(yè)。

[14]上海社科院課題組:《建設(shè)世界城市——對(duì)上海新一輪發(fā)展的思考》,上海社會(huì)科學(xué)院出版社2003年版,第6頁(yè)。

[15]何海兵:“我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制的變遷:從單位制、街居制到社區(qū)制”,載《管理世界》2003年第6期。

[16]溫克堅(jiān):“難以轉(zhuǎn)身的官僚體系”,搜狐財(cái)經(jīng),2015年10月5日。

[17][美]威廉姆·A·尼斯坎南:《官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》,王浦劬等譯,中國(guó)青年出版社2004年版,第37 頁(yè);[美]安東尼·唐斯:《官僚制內(nèi)幕》,郭小聰?shù)茸g,中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版,第83頁(yè)。

[18]宋迎法、尹紅:“官僚行為之研究:解析安東尼·唐斯的官僚行為理論”,載《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第8期。

[19]韓志明:“街頭官僚的行動(dòng)邏輯與責(zé)任控制”,載《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第1期。

[20][英]齊格蒙特·鮑曼:《流動(dòng)的現(xiàn)代性》,歐陽(yáng)景根譯,上海三聯(lián)書店2000年版,第30頁(yè)。

[21][英]齊格蒙特·鮑曼:《廢棄的生命》,谷蕾、胡欣譯,江蘇人民出版社2006年版,第6頁(yè)。

[22]唐海華:“‘壓力型體制’與中國(guó)的政治發(fā)展”,載《寧波黨校學(xué)報(bào)》2006年第1期。

[23]楊雪冬:“壓力型體制:一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史”,載《社會(huì)科學(xué)》2012年第11期。

[24]冉冉:“‘壓力型體制’下的政治激勵(lì)與地方環(huán)境治理”,載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第3期。

[25]孔潤(rùn)澤、孔德永:“一票否決制的效能分析——基于基層治理的視角”,載《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2013年第15期。

[26]楊雪冬:“壓力型體制:一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史”,載《社會(huì)科學(xué)》2012年第11期。

[27]數(shù)據(jù)來(lái)自《北京晨報(bào)》,2013年9月10日。

[28][美]E.S.薩瓦斯:《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》,周志忍等譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版,第71 72頁(yè)。

[29]楊樺、劉權(quán):“政府公共服務(wù)外包:價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)及其法律規(guī)制”,載《學(xué)術(shù)研究》2011年第4期。

[30]陳璇、文雅茜:“深圳‘城管外包’存廢之爭(zhēng)”,載《中國(guó)青年報(bào)》2012年8月23日。

[31]“城管服務(wù)外包緣何弊端叢生”,載《深圳特區(qū)報(bào)》2012年7月22日。