整體而言，在多民族國家治理格局中，少數(shù)民族認同序列問題不僅是一個社會問題，也是一個政治發(fā)展和政治建設(shè)的問題。通過民族地區(qū)本土公民教育的建構(gòu)來調(diào)適和平衡少數(shù)民族認同序列，從而形成對于國家的認同和忠誠，就需要能尊重民族情感、尊重各民族主體地位、尊重民族創(chuàng)造精神，又能使各民族團結(jié)互助與共同繁榮方針得以落實。在中國這一具有悠久歷史傳統(tǒng)的超大型國家當中，雖然少數(shù)民族能夠通過公民教育的推行對少數(shù)民族認同序列調(diào)整，進而緩和其內(nèi)在緊張關(guān)系。但是要使這個效果得以長久落實，“要想始終作為團結(jié)的資源，公民資格就必須保持一種使用價值，并作為社會權(quán)利、生態(tài)權(quán)利和文化權(quán)利的現(xiàn)金而支付出來。”^[62] 就必須涉及多民族國家治理結(jié)構(gòu)的問題，即民族建構(gòu)和國家建構(gòu)的基本問題。因為，這個過程不僅與少數(shù)民族認同序列中國家認同與其他認同關(guān)系密切相關(guān)，而且也與國家在其中如何有效地發(fā)揮作用有關(guān)，而這一切都與現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)緊密相連。具體來說，即無論是少數(shù)民族認同序列的重構(gòu)和認同性整合的實現(xiàn)，還是少數(shù)民族本土化公民教育的推進，都脫離不了以上兩個最為基本政治問題，尤其在中國這樣的多民族國家治理過程中。

就民族建構(gòu)^[63] 問題而言，它主要是指在民族成員長期的交往和溝通過程中，通過記憶、神話、儀式以及象征性符號等方式和手段來培養(yǎng)具有共同文化、共同心理素質(zhì)，形成共同的民族認同的過程，“民族建構(gòu)成功的常見標志，是一國內(nèi)居民對國家的擁護程度。”^[64] 從歷史上看，這個過程有時是通過各民族自發(fā)的過程來完成，但更多時候是由國家推動并實施，并且兩者經(jīng)常交織在一起。對于具有悠久歷史的中國來講，由于歷史上曾經(jīng)多次發(fā)生民族大融合、大遷移和大流動，使得傳統(tǒng)帝國的民族建構(gòu)過程變得非常復雜和無序。而這個過程發(fā)生改變則是從近代以后開始的，隨著舊帝國體系的崩潰，民主共和的出現(xiàn)，關(guān)于民族建構(gòu)的問題也開始被提上重要議事日程。而真正結(jié)束了民族建構(gòu)的無序狀態(tài)并與現(xiàn)代國家發(fā)生有機聯(lián)系，則在新中國成立以后。新型國家原則的確立，以民族平等與民族團結(jié)為指導思想的新的民族建構(gòu)路徑就成為中國共產(chǎn)黨的戰(zhàn)略選擇，就有了以后的大規(guī)模的民族調(diào)查，確立新的民族識別和身份的分類標準，這種“分類標準一旦出現(xiàn)，它就誘使許許多多的組織和人們?nèi)ツ７孪鄳?yīng)的行為，影響著人的思維方式和行為”^[65]。無論是對民族成員本身的自我認同，還是其他民族成員的外部認同，都受到這種新的身份標準影響，并逐步使人們對民族思維認識定性化，56個民族開始成為新中國民族建構(gòu)過程中最重要的代表成果和符號。

與民族建構(gòu)產(chǎn)生較早并側(cè)重于文化與價值層面不同的是，國家建構(gòu)則是近現(xiàn)代以來的產(chǎn)物，它不同于民族建構(gòu)要求民族成員的內(nèi)在心理認同。由于國家具有強大的組織性特征，更加側(cè)重政治秩序的建構(gòu)。國家建構(gòu)直接關(guān)系到國家能力和力量的強弱，“建構(gòu)的藝術(shù)將成為國家力量的關(guān)鍵要素，其重要程度絕不遜于動用傳統(tǒng)的軍事力量來維護世界秩序的能力?！?sup>[66] 其過程主要包括國家和社會兩個層面，國家層面即表現(xiàn)為國家疆域統(tǒng)一基礎(chǔ)上的主權(quán)的獨立，政治權(quán)威和行政資源的集中、強有力的國家治理能力形成、法律規(guī)范和治理機構(gòu)的完善等；社會層面則表現(xiàn)為來自于不同民族和不同傳統(tǒng)群體共同價值信仰的形成，以及公民身份和公民權(quán)利等的確立，尤其是后者對于國家建構(gòu)過程中民主化有重要意義，“離開對公民權(quán)利的文化闡釋，民族國家在其形成過程中，就無法通過以民主的方式入籍建立更加抽象的社會一體化?！?sup>[67] 雖然國家建構(gòu)與民族建構(gòu)有所區(qū)別，但實際上卻是相互滲透、相互依賴不可分割的，尤其對多民族國家來講。一方面，民族建構(gòu)需要國家建構(gòu)的公共權(quán)力的推動，作為其外在動力，另一方面，國家建構(gòu)需要民族建構(gòu)來形成統(tǒng)一認同，使得人們能夠把握住社會現(xiàn)代化過程中的抽象動力，以民族意識的形成來推動社會成員對國家的忠誠和歸屬，作為國家建構(gòu)的內(nèi)在支撐。而對于中國的國家建構(gòu)過程來講，也是與民族建構(gòu)緊密聯(lián)系在一起的，并與中國政治發(fā)展的兩個內(nèi)在邏輯緊密聯(lián)系在一起，“一個是以文化權(quán)力為軸心的古代國家成長的歷史邏輯；另一個是以公共權(quán)力為軸心的現(xiàn)代國家成長的歷史邏輯?！?sup>[68]

在傳統(tǒng)中國成長過程中，民族建構(gòu)基本上是文化和價值層面的，并在這個時期國家建構(gòu)邏輯的推動下，形成了其悠久的文化傳統(tǒng)和龐大地方性知識體系，雖然在這個過程中出現(xiàn)多次大規(guī)模的民族同化和融合，但是少數(shù)民族文化認同的本質(zhì)所在一直沒有改變，并且其對國家的認同和忠誠的對象是王朝，并往往伴隨著其的更替而不斷變換。進入近現(xiàn)代以后，尤其是新中國成立以后，國家成長的軸心從文化權(quán)力開始轉(zhuǎn)向公共權(quán)力，在國家統(tǒng)一的基礎(chǔ)之上，通過社會改革、民族識別、行政區(qū)域調(diào)整等措施依靠政治權(quán)力對少數(shù)民族認同序列進行重構(gòu)，從而建立起對民族地區(qū)的中央權(quán)威，政黨成為推動國家建設(shè)進程的核心力量，初步實現(xiàn)了對國家的整合和一體化。在此基礎(chǔ)上建立的民族區(qū)域制度成為國家建構(gòu)的一項基本政治制度，國家試圖通過這種制度安排來將民族建構(gòu)納入到國家建構(gòu)的層面，曾經(jīng)主管統(tǒng)戰(zhàn)工作的劉延東的文章中就體現(xiàn)出這種國家建構(gòu)的意圖：

民族區(qū)域自治制度把國家的集中統(tǒng)一和民族的平等自主結(jié)合起來，既堅持了國家政治制度的權(quán)威性，又照顧到各少數(shù)民族的實際情況；既維護了少數(shù)民族的根本利益，又統(tǒng)籌兼顧到各少數(shù)民族的具體利益，能夠有效地協(xié)調(diào)民族關(guān)系，化解民族矛盾，增強各族群眾對中華民族的認同感和歸屬感。新中國成立以來，由于民族區(qū)域自治制度的成功實施，我國各民族形成了統(tǒng)一的國家意識和公民意識，自覺地把國家利益放在首位，有力地抵御了國內(nèi)外分裂勢力的破壞和滲透，保證了國家統(tǒng)一、領(lǐng)土完整、邊疆穩(wěn)固和社會安定。^[69]

在民族建構(gòu)被納入國家建構(gòu)的框架以后，兩者的進程被大大推進，原有的國家認同依存的制度內(nèi)容被充實，其內(nèi)在的邏輯也被進一步延伸。不僅從國家制度層面確立了五十六個民族基本概念，而且在國家治理層面上，社會主義價值觀以及民族平等、民族團結(jié)理念被導入并得以落實，明確和細化了民族區(qū)域自治作為基本政治制度的地位，讓不同少數(shù)民族成員“在歷史上第一次擁有了與主體民族或曾居于統(tǒng)治地位的特定少數(shù)民族平等的身份和地位，第一次在實踐意義上成為現(xiàn)代國家的公民”^[70]。也就是說，新中國成立以來相對較成功的國家整合道路，讓中國結(jié)合成一個緊密的政治共同體，成為了多民族國家建構(gòu)的典范，并塑造起完整統(tǒng)一的現(xiàn)代國家形象。

而對國家建構(gòu)發(fā)生重要影響則是改革開放以后，市場化改革的推動讓中國社會生活發(fā)生巨大變化，社會資源的重新進行配置，充分激發(fā)出人的活力，促進了人的解放，以個體自主為特征的社會逐漸生成，它們在促進社會進步的同時，也對國家建構(gòu)的道路產(chǎn)生了重要影響。這種影響是雙重性的，對于國家層面來講，則表現(xiàn)為由于社會成長和外部環(huán)境推動，而使得社會成員產(chǎn)生比較強烈的民主需求和愿望，即民主化問題；對于社會層面來講，則表現(xiàn)為由于價值多元和規(guī)范斷裂而使社會成員產(chǎn)生認同缺失，即認同危機問題。關(guān)于民主化的問題，雖然在改革開放之初，面對當時“文革”期間缺少民主和法治而造成的嚴重政治后果，鄧小平鮮明地提出：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”^[71] ，并且社會主義民主政治建設(shè)被列入了國家基本戰(zhàn)略，成為其后國家建設(shè)的內(nèi)在規(guī)定性，這就要求在民主化過程中，國家建構(gòu)也承擔著促使一個分化越來越明顯的社會走向一體化的任務(wù)，但在這個過程中，革命年代和中央集權(quán)所形成的制度路徑依賴仍然存在，并且還有很大的影響。

改革開放后興起的民主化的力量在推動中國政治發(fā)展和國家建構(gòu)的過程中，也對原有政黨國家的管理體制和領(lǐng)導體制提出了挑戰(zhàn)，包括革命年代路徑依賴中形成的各種制度。同時，與此相關(guān)聯(lián)的民族建構(gòu)也發(fā)生變化，少數(shù)民族成員的公民權(quán)利和公民意識逐步興起，建構(gòu)在地方性知識基礎(chǔ)上的社會自主治理能力在增強，對整個國家建構(gòu)中國家治理結(jié)構(gòu)的合理化提出新的要求。由于價值缺失而出現(xiàn)的民族成員國家認同危機以及族群、宗教、地域等多重認同的重新被激發(fā)，引發(fā)了少數(shù)民族認同序列不同程度進行新的分化組合，這樣都可能對國家建構(gòu)中的結(jié)構(gòu)整合產(chǎn)生沖擊。因為“沒有一個國家能夠在公民之間普遍的族裔和政治價值觀的對抗的縫隙中生存”^[72]，并且這些問題都可能與民主化聯(lián)系在一起，族群、宗教、地域等身份和公民身份之間的內(nèi)在矛盾和緊張關(guān)系^[73] 在民主轉(zhuǎn)型的背景下就顯得非常突出，構(gòu)成了國家建構(gòu)中的難題。

對于這一難題的解決，必須考慮不同時期國家所能借助的內(nèi)容和工具，對少數(shù)民族影響也有所不同。具體表現(xiàn)為，在傳統(tǒng)帝國時代，國家借助于文化意義和價值對少數(shù)民族地區(qū)進行整合，在新中國成立以后，國家借助政治來實現(xiàn)了民族地區(qū)初步現(xiàn)代意義的整合，而在改革開放以后，國家則借助于市場賦予少數(shù)民族成員的主體地位，賦予了其個人權(quán)利，賦予其自主發(fā)展空間。所以說在不同的時期，國家在民族地區(qū)面臨不同的任務(wù)和內(nèi)容，在新的背景下，重建新的公共生活規(guī)則，進行少數(shù)民族認同序列重構(gòu)和實現(xiàn)認同性整合就成為國家在民族地區(qū)重要而急迫的戰(zhàn)略任務(wù)。更進一步講，“全球化時代的很多問題實際上并不是傳統(tǒng)的問題，與國家的強大也沒有關(guān)系，很大程度上是因為弱小國家或欠發(fā)達國家缺乏有效的治理，催生了比傳統(tǒng)國家更多的矛盾和問題。”^[74]基于此，國家要通過有效的知識來實現(xiàn)少數(shù)民族認同序列重構(gòu)，就必須進行國家治理的轉(zhuǎn)型。國家治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵是創(chuàng)造一種建立在不同民族成員平等相互承認基礎(chǔ)上的尊重差異、包容分歧、調(diào)適矛盾、緩和沖突的政治機制，通過制度層面上保證各個民族對國家公共權(quán)力實現(xiàn)共享，進而協(xié)調(diào)多民族國家少數(shù)民族認同序列張力，在全體人民之間創(chuàng)造出對現(xiàn)代國家的忠誠和歸屬。民族問題的制度建構(gòu)過程，實質(zhì)上是一個國家民主政治的具體表現(xiàn)，體現(xiàn)著一個國家治理過程中民主政治發(fā)展的程度。雖然作為基本政治制度的民族區(qū)域自治已經(jīng)具有以上的基本要素，但是其在國家治理框架中仍然有很大空間值，比如少數(shù)民族優(yōu)惠政策、少數(shù)民族干部政策等等，加上以往存在著革命和集權(quán)背景下制度路徑依賴，都會增加國家建構(gòu)和民族建構(gòu)的難度。所以，對于現(xiàn)代意義國家建構(gòu)來講，要實現(xiàn)其有機的轉(zhuǎn)型，在實現(xiàn)少數(shù)民族認同序列重構(gòu)的同時，優(yōu)化國家治理結(jié)構(gòu)就成為未來的重要任務(wù)，也只有這樣，不同民族的成員才能自覺和認真地增強對國家的認同和歸屬。

具體來講，在通過制度改良來增強國家能力的前提下，在保證國家對民主化的主導權(quán)的同時，尊重民族地區(qū)地方性知識基礎(chǔ)上形成的公民身份和社會自主，采取措施將民族地區(qū)的公民組織納入到國家治理體系內(nèi)，形成各個民族之間明確而規(guī)范的政治交往和政治協(xié)商關(guān)系，使得不同民族的利益實現(xiàn)實質(zhì)而非形式上的有效表達，推動漢族地區(qū)和民族地區(qū)之間有機均衡的發(fā)展，真正保證少數(shù)民族的公民權(quán)利不受到侵害。“如果國家的民族建構(gòu)政策有利于保護少數(shù)群體的權(quán)利，就可以反過來說，少數(shù)群體的權(quán)利有助于支持國家的民族建構(gòu)。”^[75]只有這樣，國家建構(gòu)和民族建構(gòu)才會形成相互支持、相互支援的關(guān)系，共同創(chuàng)造出制度的凝聚力和整合力。當然，僅僅有制度還是不夠的，還需要在少數(shù)民族認同序列重構(gòu)以及認同性整合中，建立具有約束力的共同政治文化，“公民關(guān)系這是在一個給定的國家組織上處于一個更為寬闊的社會地圖的位置上，人通過這個地圖看待與其他群體的關(guān)系。”^[76] 公民成為聯(lián)系不同少數(shù)民族成員的紐帶，此時形成的新型的少數(shù)民族中的公民文化，以價值和信仰的力量來整合民族地區(qū)多元化的價值體系，為少數(shù)民族認同序列重構(gòu)提供價值基礎(chǔ)，從而贏得少數(shù)民族成員認同。而這些得以實現(xiàn)，都離不開發(fā)揮公民教育的作用，因為無論是國家治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，還是以認同性整合為目標的少數(shù)民族認同序列重構(gòu)的實現(xiàn)，最終的落腳點還是民族地區(qū)成員作為公民個體的自由與幸福，如果離開這一點，任何制度和規(guī)定都會成為空話。“現(xiàn)代民主治理不可避免地要與國家性發(fā)生聯(lián)系。沒有國家，就無所謂公民權(quán)；而沒有公民權(quán)，就不可能有民主?！?^[77] 因此，在現(xiàn)代國家治理過程中，作為培養(yǎng)社會主體公共意識和自我管理能力的重要途徑，公民教育通過有效的知識供給，能夠形成將眾多亞文化統(tǒng)一起來的政治文化，培養(yǎng)出民主政治所必須的社會成員身份，自覺平衡不同身份之間的關(guān)系，提高少數(shù)民族成員公民政治參與能力，以便他們更有智慧地參與到民主政治生活當中，這既是為社會主義民主政治建設(shè)增加合法化的過程，也是有效回應(yīng)國家建構(gòu)中民主化的過程^[78]。同時，少數(shù)民族成員公民認同形成也為認同性整合所需要的普遍性價值實現(xiàn)提供了平臺，“盡管各文化生活形式的多樣性，民主的公民身份確實要求所有公民在共同的政治文化之中經(jīng)歷社會化過程?！?^[79] 這樣，通過公民教育將千差萬別的民族共同體成員轉(zhuǎn)化為具有普世性關(guān)懷的現(xiàn)代公民，國家價值和理念在作為公民的少數(shù)民族成員以及共同體中得到更好的貫徹，就能保持強大的團結(jié)過程中的約束力，以共有和共享來促進少數(shù)民族認同序列重構(gòu)效果的實現(xiàn)。所以，在中國國家建構(gòu)和民族建構(gòu)過程中，公民教育可以深深嵌入到這個過程中，并作為現(xiàn)代國家治理中不可分割的一部分，必將在未來中發(fā)揮更為重要的作用。

無論如何講，國家的作用是最根本的，因為“組織內(nèi)部的團結(jié)越來越難以來源于較早社會生活中的那種歸屬感和親密感，而大多來源于國家意義上的制度安排和資源配置”^[80]。尤其對于中國這樣的后發(fā)展國家而言，國家的意義和作用是毋庸置疑的，國家的發(fā)展與轉(zhuǎn)型事關(guān)未來多民族國家的政治發(fā)展道路。在國家建構(gòu)的道路發(fā)生變化的背景下，公民的成長和社會的自主越來越改變著國家發(fā)展的可能，“為了形成有效的治理技術(shù)，國家和公民權(quán)以必然的邏輯緊密地結(jié)合在一起?！?sup>[81] 要對少數(shù)民族社會發(fā)育和公民成長形成有效的應(yīng)對，國家治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型就需要納入新的要素。而公民國家的概念似乎可以來回應(yīng)這個過程。公民國家指在尊重國家自主和公民權(quán)利基礎(chǔ)上，為具有平等公民身份的社會成員提供公平共享的公共服務(wù)，承認和保護不同民族成員的公民權(quán)利?！耙粋€公民國家是由這樣一些人組成的：他們在完成社會化過程的同時，也體現(xiàn)出他們建立認同所依賴的生活方式；即便他們作為成人離開他們原來的傳統(tǒng)，情況也是這樣?！?sup>[82] 即在公民國家的治理結(jié)構(gòu)中，每個人都有自己的權(quán)利和責任，內(nèi)化為自己的自覺行動，每個人都可以發(fā)揮自己的積極作用，在此基礎(chǔ)上以普遍公民身份來凝聚起多民族的共同價值和信仰，以公民對現(xiàn)代國家的認同來消弭族群、宗教認同等多種認同對其的沖擊，持久地緩解少數(shù)民族序列中的緊張關(guān)系，實現(xiàn)人人共享、普遍受益、共同發(fā)展的社會基本宗旨。并且在國家建構(gòu)中，實現(xiàn)向公民國家的轉(zhuǎn)變，并不是削弱中國共產(chǎn)黨在國家建設(shè)中的主導地位，相反可以更好地讓政黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，整合和挖掘民族區(qū)域制度在內(nèi)的各種資源，在保持對公民國家領(lǐng)導地位的同時，給予其合理的自主空間，形成對公民國家的有機統(tǒng)一的道路。在這樣的前提下，“如何在避免等級制度和極端強制形式的情況下，通過強化國家的強制性，鞏固必要的社會聯(lián)系，增進不同文化集團之間凝聚力的途徑，來建立一個可以整合不同民族、種族和文化集團的公民國家”^[83]。也就是說，公民國家的建構(gòu)路徑既能體現(xiàn)政治一體化，又能保障文化多元性，以及實現(xiàn)兩者的有機統(tǒng)一，從而提升國家有效的知識供給能力，形成國家共有的精神紐帶，“這種逐漸興盛的民主參與公民資格，創(chuàng)造了一種新的法律團結(jié)基礎(chǔ)，同時也為國家找到了世俗化的合法化來源?！?sup>[84]

當然要在目前已經(jīng)發(fā)生的巨大社會轉(zhuǎn)型中，實現(xiàn)公民國家建構(gòu)的目標既有賴于國家和社會的努力，也有賴于包括漢族和少數(shù)民族在內(nèi)的共同努力。通過調(diào)動各方面積極性，引導各族群眾相互尊重、相互學習、和諧相處、共同發(fā)展進步，在認同序列重構(gòu)和認同整合現(xiàn)實過程中，切實增強全社會共同維護民族團結(jié)的自覺性和堅定性，讓中國特色的多民族國家建設(shè)道路更加具有說服力和感召力，使大家共同肩負起維護國家統(tǒng)一和實現(xiàn)中華民族偉大復興的歷史使命。