東亞地區(qū)經(jīng)濟治理的規(guī)范競合

Normative Competition and Cooperation of Regional Governance in East Asia

周士新

［內(nèi)容提要］ 地區(qū)治理理論源于治理理論的地區(qū)視角，該理論有助于探析不同地區(qū)治理的特殊性。東亞經(jīng)濟近年來穩(wěn)定發(fā)展得益于新興的東亞地區(qū)治理機制的演進和發(fā)展。東亞地區(qū)大國之間在地區(qū)治理路徑、領域、范圍和規(guī)范等方面的相互競爭，推動了東盟在建立和維持地區(qū)經(jīng)濟治理進程中充當著領導者角色。隨著東亞地區(qū)經(jīng)濟治理不斷推進整合進程，東盟在地區(qū)治理架構(gòu)中的作用也在降低，大國在競爭中的相互依賴程度也在提升。東亞經(jīng)濟合作不斷塑造和促進地區(qū)大國與東盟的共同利益，加深地區(qū)經(jīng)濟治理的整合效果。

20世紀90年代末以來，東亞地區(qū)經(jīng)濟合作機制建構(gòu)形成了日益復雜的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，國家和非國家行為體都參與了地區(qū)貿(mào)易和金融領域的合作。在亞洲金融危機期間，1997年12月，東盟首次與中日韓領導人共同舉行會議，啟動了“東盟＋3”合作進程。2005年，“東盟＋3”國家與澳大利亞、新西蘭和印度領導人共同參加首屆東亞峰會。2011年美國與俄羅斯正式加入東亞峰會。盡管如此，過程導向而非結(jié)果導向的東亞合作機制受到廣泛質(zhì)疑，與亞太經(jīng)濟合作組織等都被稱為“清談俱樂部”，雖然促進了東亞地區(qū)合作進程，但動力不足，進展緩慢。一般認為，“東盟＋3”中存在中日競爭領導權(quán)問題，體現(xiàn)了雙方在促進地區(qū)貿(mào)易自由化和金融便利化方面具有不同的方案，但在促進整個地區(qū)的集體利益方面，雙方卻具有基本的一致性目標。因此，盡管20世紀90年代末以來東亞地區(qū)出現(xiàn)了地區(qū)整合，但并沒有自動形成真正的地區(qū)治理，⁽¹⁵⁰⁾不僅存在整合進程和機構(gòu)建設問題，而且也存在整合結(jié)果和效率問題。

一、地區(qū)治理的規(guī)范限度

從概念上看，治理是指各行為體采取合作行動，調(diào)解沖突或各自不同利益的持續(xù)性進程，⁽¹⁵¹⁾也是引導和約束某個組織集體活動的正式和非正式進程和機構(gòu)⁽¹⁵²⁾，或是“指導或引導社會產(chǎn)生其需要的集體成果的過程”。治理本身既不是一套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個持續(xù)的互動過程；⁽¹⁵³⁾強調(diào)以協(xié)調(diào)為基礎，而不是以支配為基礎。從實踐上看，治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。⁽¹⁵⁴⁾因此，治理理念已經(jīng)是一個系統(tǒng)性的學科，成為超越傳統(tǒng)國際關系的一門顯學。⁽¹⁵⁵⁾作為治理的一個具體領域，全球治理主要指國際社會各行為體，包括主權(quán)國家、國際組織和全球公民社會等，為了實現(xiàn)共同目標、增進共同利益，通過協(xié)調(diào)、合作、促進共識等方式參與全球公共事務的管理過程。⁽¹⁵⁶⁾

治理理念的重點在于管理的動態(tài)進程而不是靜態(tài)的制度安排。⁽¹⁵⁷⁾盡管機制建設在規(guī)范各行為體之間互動和協(xié)作方面仍然至關重要，但是治理強調(diào)人的集體行動，行為體的類型及其相互協(xié)調(diào)，追求共同利益的進程，而不是機構(gòu)本身。治理重視國家和非國家行為者，包括企業(yè)和非政府組織，在建構(gòu)正式和非正式復雜聯(lián)系網(wǎng)絡中的作用。盡管個體影響治理決策的程度仍存在不確定性，但治理一般仍意味著非政府行為體對公共政策決策和執(zhí)行過程的影響正不斷加強。⁽¹⁵⁸⁾治理涉及各種行為體之間反復的互動關系。新自由制度主義強調(diào)，國際機制可以在通過降低交易成本、提供信息以促進其在合作和協(xié)調(diào)中發(fā)揮核心作用。治理是各行為體在需要集體應對的問題增多和日益相互依賴時的一種必然要求。國際機制可以通過相互作用的過程，明確共同問題、塑造共同利益，讓原本具有不同利益和目標的各行為體協(xié)調(diào)關系與行動。⁽¹⁵⁹⁾

治理理念強調(diào)各種行為者之間只有加強協(xié)調(diào)和合作才能實現(xiàn)某種成果。從動態(tài)的角度看，治理過程既具有輸入性內(nèi)容也具有輸出性內(nèi)容，重點在于其能否產(chǎn)生可觀的效果。治理效果通常與提高提供公共物品的有效性和效率有關。⁽¹⁶⁰⁾治理通常明確具有連貫性的一系列共同目標，以及在一定程度上能實現(xiàn)該目標的政策措施。治理進程一般都可以產(chǎn)生某種秩序⁽¹⁶¹⁾，各行為體通過在追求共同目標中協(xié)調(diào)、管理和規(guī)范組織行動中，形成以規(guī)則為基礎的某種系統(tǒng)。⁽¹⁶²⁾新自由制度主義強調(diào)，治理機制的核心是建立規(guī)則、機構(gòu)和制度，治理結(jié)果、有效性及其影響是分析治理的重要標準。治理進程促進建立和維護推進集體利益有效性和效率的機制。治理機制具有督導性和監(jiān)管性的功能，通過引導、指導和控制追求最大化成果的治理功能，制定和實施目標，建立規(guī)范性的法規(guī)和行動標準，通過合作從相互依存中最大限度地獲取利益，同時解決集體行動面臨的問題，并通過協(xié)調(diào)行動將各種風險降到最低。

地區(qū)治理基本上是國家和非國家行為體，在提供和分配地區(qū)公共產(chǎn)品過程中實現(xiàn)集體成果的正式和非正式進程。在當前全球化時代，全球范圍內(nèi)的跨國經(jīng)濟和社會活動日益增多，地區(qū)已經(jīng)成為“治理的新場所”，成為世界市場和國家經(jīng)濟之間的重要中介和紐帶。⁽¹⁶³⁾全球治理對地區(qū)治理的要求日益增長，一定程度上反映了決策者試圖利用地區(qū)治理影響或重塑全球化進程，也反映了全球治理需要在地區(qū)層次上尋找新的落腳點。一般來說，地區(qū)治理通常強調(diào)各國平等地處理地區(qū)共同事務，通過條約規(guī)范、先易后難地相互讓渡國家部分治權(quán)，促進政治經(jīng)濟社會文化等方面的多元整合，實現(xiàn)地區(qū)聯(lián)合圖強的戰(zhàn)略目標。⁽¹⁶⁴⁾由于20世紀90年代亞洲金融危機的嚴重影響，東亞各國對加強地區(qū)經(jīng)濟治理，提高應對抗金融風險能力的需求尤為迫切，希望學習借鑒“歐洲模式”的經(jīng)驗教訓⁽¹⁶⁵⁾，在國家經(jīng)濟和全球金融體系之間建立一個重要“緩沖器”⁽¹⁶⁶⁾，同時增強地區(qū)經(jīng)濟合作的黏合劑。

二、東亞地區(qū)治理的基本議程

亞洲金融危機推動了亞太地區(qū)治理重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移。在這之前，無論是1967年成立的太平洋盆地經(jīng)濟理事會、1968年的太平洋貿(mào)易與發(fā)展會議、1980年的太平洋經(jīng)濟合作理事會，還是1989年的亞太經(jīng)濟合作組織等，都標志著亞太合作引領著整個地區(qū)發(fā)展的方向。然而，亞洲金融危機暴露了東亞各國應對金融危機時的脆弱性，而這反過來成為推動東亞地區(qū)合作不斷發(fā)展與深化的催化劑，各國決策者深刻認識到建立新的地區(qū)治理機制的緊迫性。“東盟＋3”逐漸成為東亞各國促進金融和貨幣合作預防和管理危機的重要機制。首屆“東盟＋3”峰會在亞洲金融危機最為嚴重的時候舉行，第三屆正式?jīng)Q定會議制度化，并通過發(fā)表《東亞合作聯(lián)合聲明》⁽¹⁶⁷⁾，確定了8個合作領域，決定定期舉行“東盟＋3”在各領域的部長級會議。

與直接受東亞與外部關系推動的“東盟＋3”進程相比，東亞峰會主要受東亞地區(qū)各力量之間相互關系的推動。日本為淡化中國可能在東亞地區(qū)整合進程的影響力，力邀澳大利亞、新西蘭和印度加入東亞峰會，擴大了東亞在地理概念上的意涵。為此，東盟國家提出了東亞峰會參加者必須滿足以下三個標準：第一，要成為東盟的全面對話伙伴；第二，簽署《東南亞友好合作條約》；第三，要與東盟具有實質(zhì)性的關系。2005年7月，東盟外長會議正式同意召開獨立于“東盟＋3”的東亞峰會，不僅包括“東盟＋3”現(xiàn)有的13名成員國，還邀請了其他3個國家。此外，東盟擔心自己無法繼續(xù)發(fā)揮東亞地區(qū)整合進程中的駕駛員角色，還決定由東盟成員輪流主辦東亞峰會，杜絕了非東盟國家主導議程的可能性。2011年，美國和俄羅斯正式加入東亞峰會，進一步增強了東亞峰會在地區(qū)和國際的影響力。

作為支持地區(qū)政府間治理機制的網(wǎng)絡，東亞地區(qū)非官方機制也在不斷發(fā)展壯大之中。非政府行為體參與東亞地區(qū)治理的標志是在1999年成立的東亞展望小組，由“東盟＋3”成員國各派兩名代表，共26名專業(yè)人員組成，負責制定促進東亞各國之間合作的遠景規(guī)劃。2001年，東亞展望小組向第五屆“東盟＋3”峰會提交報告，提出了57項具體的政策建議，其中包括22項重點建議，涉及經(jīng)濟、金融、政治和安全、環(huán)境、社會和文化五大領域，并提出了建立東亞共同體的長期目標。2001年，“東盟＋3”各國高官組成“東亞研究小組”，評估東亞展望小組的建議，確定了17項具體措施作為短期目標，并將9項作為中期到長期的具體措施研究。⁽¹⁶⁸⁾

在東亞展望小組和東亞研究小組的建議下，以及在“東盟＋3”各國領導人的支持下，2003年，東亞智庫網(wǎng)絡（NEAT）和東亞論壇建立。東亞智庫網(wǎng)絡希望促進地區(qū)智庫、政府和企業(yè)的互動與研究協(xié)調(diào)，為“東盟＋3”進程提供智力支持和政策建議。⁽¹⁶⁹⁾東亞論壇主要是召集政府官員、商界代表和學術(shù)界的專家舉行半官方會議。此外，根據(jù)日本政府的提議，2007年11月，東亞峰會領導人一致同意建立東盟和亞洲經(jīng)濟研究所，進行政策研究，為促進東亞經(jīng)濟一體化提供政策建議。這些進程已經(jīng)成為東亞地區(qū)治理過程不可分割的組成部分，但由于東亞地區(qū)治理結(jié)構(gòu)基本上仍然是以國家為中心⁽¹⁷⁰⁾，這些進程對地區(qū)整合進程的直接影響仍有很大局限性。

東盟在東亞地區(qū)治理架構(gòu)中一直被置于中心地位。首先，東盟一直擔任“東盟＋3”和東亞峰會等地區(qū)治理機制中組織者的角色。⁽¹⁷¹⁾其次，東盟在塑造東亞治理模式的過程中發(fā)揮了重要角色，提供了自己的一套程序規(guī)范，即所謂塑造東盟內(nèi)部合作的“東盟方式”，并將之運用到東亞合作的過程中。東盟方式主要指“建立在松散、非正式、協(xié)商一致和非對抗性談判方式基礎上的地區(qū)互動與合作進程，往往與西方多邊談判中的對抗姿態(tài)、多數(shù)一致和其他法律決策程序形成鮮明對比”。⁽¹⁷²⁾像東盟成員一樣，東亞各國政府支持主權(quán)和不干涉內(nèi)政的原則。東亞地區(qū)治理正按照“主權(quán)增強”而非“主權(quán)分享”⁽¹⁷³⁾的模式發(fā)展。東亞地區(qū)治理的這些特征與更強調(diào)正式的制度化和法律框架的歐盟治理模式存在鮮明對比。

東亞地區(qū)治理機制一直強調(diào)合作的過程，而不是具體的成果。由于東亞各國政府之間在早期并沒有正式的溝通渠道與合作習慣，創(chuàng)建和維持定期化的對話和互動態(tài)勢本身就是一項非凡成就。一般來說，反復的相互作用和協(xié)調(diào)過程，有助于增強合作。對東亞各國來說，互動過程的本身是最重要的，只有通過互動和社會化的進程，它們才可能改變和重塑自己的利益傾向和身份認同。因此，東亞地區(qū)治理進程本身既是目標也是手段。總之，東亞地區(qū)治理進程可以理解為東盟方式的實際運作。東盟通過提供程序規(guī)范，在東亞地區(qū)治理進程中已經(jīng)顯示出影響力。⁽¹⁷⁴⁾東盟通過其“規(guī)范性力量”將東亞甚至亞太地區(qū)的大國吸引和會聚起來，納入東盟主導的地區(qū)治理架構(gòu)之中。外部大國，如中國、印度和日本，甚至美國和俄羅斯加入《東南亞友好合作條約》就是最好例證。鑒于東盟總體的經(jīng)濟規(guī)模仍較小，其向地區(qū)治理機制提供實質(zhì)性公共產(chǎn)品的能力極為有限，影響力主要局限于提供平臺、規(guī)范和原則，因此，中國和日本在促進東亞地區(qū)治理方面具有至關重要的作用。

三、東亞地區(qū)經(jīng)濟治理進程分析

為應對亞洲金融危機，東亞地區(qū)各國迫切需要建立新的治理機制促進金融合作，減弱它們對全球金融體系脆弱的依賴性。為此，各國為建立促進地區(qū)金融治理的有效機制采取了一系列措施，如建立緊急流動性援助和促進亞洲債券市場的發(fā)展。2000年5月，“東盟＋3”各國財長同意實施清邁倡議，標志著東亞在緊急流動性援助方面取得了顯著進展。清邁倡議的基礎是東盟貨幣互換安排擴大為“東盟＋3”之間建立雙邊貨幣互換安排，以在發(fā)生金融危機時提供緊急流動性支持。從2005年5月起，“東盟＋3”國家在談判促進清邁倡議多邊化方面取得了重大進展。2009年12月，“東盟＋3”成員國財長和央行行長以及中國香港金融管理局總裁共同簽署了《清邁倡議多邊化協(xié)議》。清邁倡議多邊化旨在加強應對全球經(jīng)濟風險和挑戰(zhàn)的能力。2010年3月24日，清邁倡議多邊化正式實施。2012年5月13日，“東盟＋3”財長和銀行行長會議宣布，清邁倡議多邊化外匯儲備庫的總規(guī)模增加到2 400億美元，“＋3”國家的出資比例仍為80%。

清邁倡議及其多邊化的成功與日本當年提出建立亞洲貨幣基金倡議的失敗形成了鮮明對比。盡管日本在1997年提議建立地區(qū)融資機構(gòu)，甚至其中一半的資金由日本提供，但是由于受到美國與國際貨幣基金組織的強烈反對，這一倡議最終胎死腹中。與此同時，中國政府逐漸開始認識到建立東亞金融合作機制的必要性⁽¹⁷⁵⁾，提議每年舉行“東盟＋3”財長會議。中國龐大的外匯儲備對建立東亞地區(qū)金融機制起到了保障作用。盡管日本在實施清邁倡議中仍發(fā)揮著重要角色，但中國對清邁倡議的支持已經(jīng)必不可少。中國與日本在促進地區(qū)金融穩(wěn)定存在共同利益，促進緊急流動性機制獲得了較快發(fā)展。另一方面，清邁倡議的多邊化進程也體現(xiàn)了中國與日本的競爭關系，當各方?jīng)Q定日本與中國（包括香港地區(qū)）出資份額相等，即各占32%后，清邁倡議多邊化才最終得以落實。

盡管清邁倡議多邊化體現(xiàn)了東亞地區(qū)各國應對國際金融危機的能力和意識在增強，但其本身仍具有一些弱點。第一，清邁倡議多邊化仍然與國際貨幣基金組織具有緊密的聯(lián)系。清邁倡議多邊化規(guī)定借款總額中只有30%可以不與國際貨幣基金組織掛鉤。盡管清邁倡議多邊化試圖成為地區(qū)金融自救機制，但其已深深地融入全球金融治理體系之中。第二，外匯儲備庫僅是一項自我管理的基金。參加清邁倡議多邊化的各方并不是將自己的外匯儲備作為地區(qū)基金，相反，只有在金融危機發(fā)生時，這些國家才有義務向其他成員提供借款。⁽¹⁷⁶⁾第三，需要建立和整合適當?shù)谋O(jiān)管機制有效地協(xié)調(diào)政策。2000年5月，“東盟＋3”財長會議建立了“東盟＋3”經(jīng)濟評論和政策對話過程，“東盟＋3”財長副手每年舉行兩次會議，加強信息交流，監(jiān)控短期資本流動，建立早期預警系統(tǒng)，防止再次發(fā)生金融危機，并向每年舉行一次的財長會議匯報。經(jīng)濟評論和政策對話成為加強各國預防和應對危機的溝通渠道。盡管經(jīng)濟評論和政策對話是建立多邊監(jiān)督機制的首要步驟，但它并不具有任何執(zhí)行機制的功能，對各成員不具有約束力。因此，2009年5月，“東盟＋3”財長宣布，盡快建立一個獨立的監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)測和分析地區(qū)經(jīng)濟數(shù)據(jù)，對清邁倡議多邊化的有關決策提供技術(shù)支持。2011年5月，“東盟10＋3”宏觀經(jīng)濟研究辦公室在新加坡建立，支持清邁倡議多邊化，但其多大程度上可以改善該地區(qū)的監(jiān)測和監(jiān)督效能仍有待觀察。

東亞地區(qū)資本市場仍難以滿足地區(qū)整體發(fā)展需要。亞洲金融危機促使東亞各國領導人認識到，有必要通過建設國內(nèi)和地區(qū)資本市場，將大量儲蓄變?yōu)殚L期投資。⁽¹⁷⁷⁾為此，2003年“東盟＋3”財長會議同意建立亞洲債券市場的倡議，試圖通過在東亞建立高效率和流動性的債券市場，更好地利用地區(qū)儲蓄，將之轉(zhuǎn)化為投資，促進地區(qū)金融市場的穩(wěn)定，減少應對全球金融市場的脆弱性。2008年“東盟＋3”財長會議通過了新的路線圖，倡議增加以本幣為主的債券的供應和需求，改善規(guī)范架構(gòu)。2009年“東盟＋3”財長會議同意建立一個信托基金，促進“東盟＋3”國家本幣債券市場的發(fā)展。2010年4月，亞洲開發(fā)銀行批準成立信貸擔保和投資便利，初始資本為7億美元，其中1.3億美元由亞洲開發(fā)銀行提供。⁽¹⁷⁸⁾與此同時，2003年，東亞及太平洋地區(qū)中央銀行行長會議組織正式推出亞洲債券基金。2005年，以本幣計價的亞洲債券基金二期建立。然而，該基金的規(guī)模仍然較小，地區(qū)資本市場仍處于較低端的狀態(tài)，東亞各經(jīng)濟體仍未能擺脫對美元的依賴。

20世紀90年代末之前，東亞國家一直是貿(mào)易“多邊主義”的積極支持者。除東盟自由貿(mào)易區(qū)外，東亞地區(qū)并沒有任何雙邊或多邊自由貿(mào)易協(xié)定。然而，此后的東亞各國政府開始積極談判自由貿(mào)易協(xié)定。首先，20世紀90年代以來，世界多個國家都簽署了自由貿(mào)易協(xié)定，東亞各經(jīng)濟體擔心這些自由貿(mào)易協(xié)議可能對自己產(chǎn)生負面影響；第二，亞洲金融危機暴露出東亞各經(jīng)濟體缺乏相應管理體制；第三，世界貿(mào)易組織的多邊貿(mào)易談判進展緩慢，亞太經(jīng)合組織貿(mào)易自由化和投資便利化進程遭遇瓶頸。⁽¹⁷⁹⁾最后，中國成為東亞地區(qū)自由貿(mào)易協(xié)定的重要推動力量。2002年12月，東盟與中國領導人簽署了《東盟與中國全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議》，承諾到2010年之前與東盟老成員國，到2015年前與新成員國實施中國——東盟自由貿(mào)易區(qū)。2010年1月1日，中國——東盟自由貿(mào)易協(xié)議生效。截至2012年7月，中國與泰國、智利等國簽署的自由貿(mào)易協(xié)定已經(jīng)生效。中國內(nèi)地還與澳門、香港特別行政區(qū)簽署了《關于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關系的安排》（CEPA），與臺灣地區(qū)簽署了《經(jīng)濟合作架構(gòu)協(xié)議》（ECFA）。⁽¹⁸⁰⁾

為了應對中國建立自由貿(mào)易區(qū)的政策，日本與韓國也積極與其他國家或地區(qū)就建立自由貿(mào)易區(qū)進行談判。2002年1月，日本與新加坡簽署了《日本——新加坡新時代經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》。同時，日本還提議建立東盟——日本全面經(jīng)濟伙伴關系。2008年12月，《東盟與日本全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議》正式生效。日本與東亞地區(qū)以外的一些國家，如墨西哥、智利和瑞士也簽署了自由貿(mào)易協(xié)定。此外2010年9月，日本還與印度簽署了自由貿(mào)易協(xié)定。2003年，韓國與智利簽署了其第一個自由貿(mào)易區(qū)，在2006年與東盟簽署了全面經(jīng)濟伙伴協(xié)定，并于2007年開始生效。2007年4月，韓國與美國簽署自由貿(mào)易協(xié)議，并在2010年12月簽署新協(xié)議，2012年3月15日已正式生效。⁽¹⁸¹⁾2009年10月，韓國與歐盟簽署自由貿(mào)易協(xié)定，2011年2月，歐洲議會批準了該協(xié)定，進一步推進了雙方貿(mào)易關系。

東亞地區(qū)至少存在三個促進貿(mào)易合作的平臺：東亞自由貿(mào)易區(qū)，東亞綜合經(jīng)濟伙伴關系⁽¹⁸²⁾，以及地區(qū)全面經(jīng)濟伙伴關系。⁽¹⁸³⁾東亞地區(qū)的雙邊和小多邊自由貿(mào)易協(xié)定的增多，一方面可成為地區(qū)和全球貿(mào)易自由化的基石；另一方面也可形成“面碗效應”，影響地區(qū)的整體貿(mào)易體系。各國經(jīng)濟發(fā)展水平和國內(nèi)政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的差異可能導致自由貿(mào)易協(xié)定彼此間在覆蓋范圍、運作方式和商業(yè)調(diào)節(jié)要素等方面差別很大，此外，不同自由貿(mào)易協(xié)定中包括的產(chǎn)品范圍差別也很大。在眾多雙邊和小多邊自由貿(mào)易協(xié)定所確定的各種規(guī)則和程序方面，更多地體現(xiàn)了競爭而不是合作性“軸—輻”網(wǎng)絡，促進地區(qū)貿(mào)易治理的理念，這對地區(qū)經(jīng)濟治理構(gòu)成了嚴重挑戰(zhàn)。

東亞地區(qū)貿(mào)易和金融治理安排出現(xiàn)了雙邊和跨地區(qū)貿(mào)易協(xié)定，金融合作也建立了多邊化機制。第一，自亞洲金融危機以來，東亞各國政府都希望創(chuàng)建一個應對全球金融危機的地區(qū)屏障，加強地區(qū)集體力量，盡量減少金融全球化產(chǎn)生的系統(tǒng)性風險。目前，東亞各國政府已經(jīng)建立了較為復雜、縱橫交錯的地區(qū)內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡。第二，東亞各種自由貿(mào)易協(xié)定基本上只惠及成員國，而不會擴展到世貿(mào)組織的所有成員。⁽¹⁸⁴⁾各國政府常常使用自由貿(mào)易協(xié)定作為其實現(xiàn)外交目標的工具。自由貿(mào)易協(xié)定可能會加劇內(nèi)外經(jīng)濟體之間競爭和沖突，損害地區(qū)和全球貿(mào)易治理。但是，金融治理也產(chǎn)生了一定的地區(qū)公共產(chǎn)品，各國即使并未付出資源，但也可以從地區(qū)金融穩(wěn)定中獲得利益。不像雙邊貿(mào)易協(xié)定有可能破壞世貿(mào)組織提供“全球公共物品”的宗旨，清邁倡議及其多邊化在地區(qū)金融治理機制中發(fā)揮作用符合地區(qū)內(nèi)外所有國家的利益。第三，貿(mào)易和金融合作成果形成了鮮明對比，反映出各國國內(nèi)政治決策的影響存在較大的差異。對東亞各國來說，自由貿(mào)易區(qū)的建立不是從中獲得潛在的最大經(jīng)濟利益，而是為了避免自己遭受更大的經(jīng)濟或政治損失。東亞各國的國內(nèi)政治對貿(mào)易和金融政策具有較大的影響，如何規(guī)避對外關系對國內(nèi)政策的影響，是該地區(qū)所有國家都必須解決的問題。

四、結(jié)　語

東亞地區(qū)已經(jīng)形成了多樣的地區(qū)治理安排，既涉及國家行為體，也涉及非國家行為體。東盟通過提供地區(qū)合作規(guī)范，在促進和維持地區(qū)治理方面發(fā)揮了重要作用。然而，東盟在主導東亞治理產(chǎn)生實質(zhì)性成果方面還存在較大局限性，僅處于“治理前”階段。⁽¹⁸⁵⁾在金融領域，盡管東亞各國政府推動清邁倡議多邊化在技術(shù)和機制層面都取得了穩(wěn)步進展，但還存在許多限制性因素。在貿(mào)易領域，盡管雙邊和跨地區(qū)貿(mào)易協(xié)定不斷增多，但是東亞各國政府尚未能建立一個覆蓋全地區(qū)的貿(mào)易治理架構(gòu)。東亞地區(qū)治理的發(fā)展程度與效率，在很大程度上取決于中國與日本之間的利益銜接度、東盟的領導能力和意愿，以及地區(qū)外力量，尤其是美國的政策。東亞地區(qū)經(jīng)濟治理的發(fā)展理念、機制建設和實施規(guī)范政治在不同力量間的競爭與合作中不斷得以完善，并形成了獨具特色的東亞模式。東亞地區(qū)經(jīng)濟治理的經(jīng)驗需要逐漸融入環(huán)境治理、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全治理、反恐治理等其他領域，并成為其他地區(qū)治理甚至全球治理可資借鑒的方式。

（作者為上海國際問題研究院外交政策研究所與亞太研究中心助理研究員）