江干區(qū)城市新建社區(qū)管理的經(jīng)驗(yàn)啟示
第三章 城市社區(qū)管理的探索與實(shí)踐
近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市社區(qū)類型日益呈現(xiàn)出多樣化、板塊化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。那些原先處于城鎮(zhèn)中心地帶、有著一定歷史積淀的傳統(tǒng)型社區(qū)，在城市版圖不斷擴(kuò)張的背景下，越來(lái)越凸顯出與城市新建社區(qū)、撤村建居社區(qū)等社區(qū)類型不同的形態(tài)和特質(zhì)，并往往存在基礎(chǔ)硬件設(shè)施陳舊、物業(yè)管理規(guī)范缺失、居民年齡結(jié)構(gòu)老化等亟待應(yīng)對(duì)或改善的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。毋庸置疑，對(duì)于一座城市而言，城市傳統(tǒng)社區(qū)不僅是承載城市歷史記憶的地域空間，更是深化社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐的重要場(chǎng)域。在本章中，我們將以社會(huì)變遷為分析視角，全面梳理城市社區(qū)的現(xiàn)實(shí)困境及其歷史根源，進(jìn)而指出該類社區(qū)管理創(chuàng)新的實(shí)踐取向，并結(jié)合杭州市江干區(qū)近年來(lái)正積極開(kāi)展的相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就如何進(jìn)一步做好城市社區(qū)管理問(wèn)題作一番思考和分析。
第一節(jié) 城市傳統(tǒng)社區(qū)管理
與中國(guó)其他城市一樣，江干區(qū)城市基層社會(huì)管理模式的每次變遷都是國(guó)家體制改革在社會(huì)領(lǐng)域的一種投影，在歷史鏡像和現(xiàn)實(shí)困境方面，都有著高度的相似性。應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)過(guò)去60多年全方位、多層面的歷史變革，無(wú)論是對(duì)城市社會(huì)結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，還是對(duì)社會(huì)個(gè)體命運(yùn)而言，其影響無(wú)疑是廣泛而深遠(yuǎn)的。曾有學(xué)者把轉(zhuǎn)型期中國(guó)城市社會(huì)發(fā)生的重大變化歸納為三大方面：“一是人口城鄉(xiāng)流動(dòng)以及由于城市改造而引起的城市內(nèi)部人口流動(dòng)，導(dǎo)致城市社區(qū)中人口的異質(zhì)性大大增加，個(gè)人原有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在跨區(qū)域的空間移動(dòng)以及異質(zhì)性的社會(huì)環(huán)境當(dāng)中容易發(fā)生斷裂；二是城市單位制福利制度的改革，使主要城市人口脫離原來(lái)與單位之間的終身從屬關(guān)系，同時(shí)通過(guò)單位傳遞到城市居民的國(guó)家公共福利也隨之失去，城市居民與單位（組織）和同事（個(gè)人）之間的密切關(guān)系發(fā)生改變；三是城市貧困問(wèn)題出現(xiàn)，轉(zhuǎn)型期的城市貧困部分是由制度改革和新制度發(fā)展不完整導(dǎo)致的，因此城市貧困人口在相當(dāng)程度上與社會(huì)分層結(jié)構(gòu)重合，城市貧困人口出現(xiàn)‘代際傳遞’和社會(huì)隔離的趨勢(shì)。這些社會(huì)宏觀結(jié)構(gòu)的變化都加劇了個(gè)人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的斷裂和城市基層社會(huì)離散。由于整體社會(huì)政策的缺失，目前公共資源只能跟隨政府的垂直行政體系自上而下流動(dòng)，公共福利則主要由地方來(lái)承擔(dān)，這種制度環(huán)境造成公共資源的流動(dòng)方式單一和僵化、資源供給不足、分布不平衡，無(wú)法適應(yīng)城市社會(huì)的變化、推動(dòng)基層社會(huì)再整合。”[1]而這一切構(gòu)成了當(dāng)前中國(guó)城市傳統(tǒng)社區(qū)管理創(chuàng)新圖景的基本底色。
一、城市傳統(tǒng)社區(qū)管理的現(xiàn)實(shí)困境及主要根源
（一）城市傳統(tǒng)社區(qū)管理的現(xiàn)實(shí)困境
和其他城市一樣，基于歷史因素的影響和現(xiàn)實(shí)條件的制約，當(dāng)前江干區(qū)傳統(tǒng)城市社區(qū)的管理正面臨著以下三大矛盾關(guān)系。
1．社區(qū)生態(tài)的復(fù)雜化與管理方式的粗放化之間的矛盾
社區(qū)生態(tài)，簡(jiǎn)而言之，就是指一個(gè)社區(qū)內(nèi)的個(gè)體、組織、制度及資源環(huán)境等諸要素之間經(jīng)過(guò)不斷互動(dòng)組合和相互影響構(gòu)造而成的復(fù)雜系統(tǒng)。在既定的城市社區(qū)空間里，構(gòu)成要素的多樣化和密集化勢(shì)必導(dǎo)致社區(qū)生態(tài)的復(fù)雜化，這一趨勢(shì)在城市居民的居住形態(tài)和社區(qū)管理的主體結(jié)構(gòu)方面表現(xiàn)得尤為突出。所謂“居住形態(tài)”，主要包括城鎮(zhèn)居民住宅的空間樣式與產(chǎn)權(quán)構(gòu)成兩個(gè)基本方面，其中產(chǎn)權(quán)構(gòu)成更為根本，它的由來(lái)與界定，表征著居民具有的不同權(quán)利身份，因而體現(xiàn)出居民與國(guó)家和市場(chǎng)的不同關(guān)系，也界定了居民在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的特定位置。[2]從發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，差異化、多層級(jí)的住宅產(chǎn)權(quán)形態(tài)在城市傳統(tǒng)社區(qū)中已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。在這些社區(qū)中，除了一些產(chǎn)權(quán)公有化的單位型住宅外，往往還存在著種類不一的保障房和大量產(chǎn)權(quán)私有化的房改房、商品房等。這樣，社會(huì)群體基于不同產(chǎn)權(quán)構(gòu)成的居住空間的區(qū)隔化現(xiàn)象逐漸形成?，F(xiàn)實(shí)中，在同一個(gè)住宅小區(qū)里，一般除了擁有房屋產(chǎn)權(quán)的業(yè)主外，通常還有許多在城市謀生的租客。他們由于在戶籍身份、教育水平、職業(yè)特征、生活方式、價(jià)值觀念等方面差異較大，再加上公寓化、封閉式的住宅空間，以及個(gè)體化、個(gè)性化的日?；顒?dòng)，彼此之間缺乏常規(guī)性的交往互動(dòng)基礎(chǔ)和條件，社會(huì)隔閡日漸加深，繼而容易產(chǎn)生社會(huì)矛盾和沖突。
與此同時(shí)，社區(qū)管理的主體結(jié)構(gòu)也漸趨多元化，除了街道辦事處、社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)等傳統(tǒng)的社區(qū)管理主體外（在比較純粹的單位型社區(qū)中，居民單位往往還是作為一種實(shí)際管理力量而存在的），還出現(xiàn)了像業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、轄區(qū)單位等新型社區(qū)管理主體。他們各自發(fā)揮的社會(huì)功能以及與社區(qū)居民之間的互動(dòng)關(guān)系，在實(shí)質(zhì)上已構(gòu)成了當(dāng)前城市基層社會(huì)管理的基本主體結(jié)構(gòu)。但如何處理這些管理主體之間的關(guān)系，目前仍缺乏統(tǒng)一的規(guī)范化指導(dǎo)。例如，就社區(qū)居委會(huì)和物業(yè)公司而言，物業(yè)公司是以提供物業(yè)管理服務(wù)為內(nèi)容，以謀取經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)的企業(yè)組織；社區(qū)居委會(huì)是具有法定社區(qū)管理地位，為社區(qū)居民提供公共服務(wù)的基層群眾自治組織。雖然兩者的地位、性質(zhì)和功能都存有差異，但兩者的管理范圍存在明顯交叉，在實(shí)際操作中往往會(huì)出現(xiàn)“有利的大家爭(zhēng)，無(wú)利的大家推”的矛盾局面。這一問(wèn)題在城市傳統(tǒng)社區(qū)的改造過(guò)程中表現(xiàn)得最為突出。有些居委會(huì)認(rèn)為，物業(yè)管理部門的進(jìn)入妨礙了社區(qū)居委會(huì)的日常管理秩序，往往拒絕其進(jìn)入，即便進(jìn)入了，也會(huì)阻礙其開(kāi)展工作，甚至發(fā)動(dòng)居民加以抵制。在這種情況下，城市傳統(tǒng)社區(qū)的物業(yè)管理是粗放式的，責(zé)任主體往往模糊不清，帶來(lái)諸多難點(diǎn)和盲區(qū)?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)在大多數(shù)的城市傳統(tǒng)社區(qū)，與其說(shuō)是城市居民社會(huì)生活的共同體，不如說(shuō)是基于居住需求而形成的城市人口聚居區(qū)，存在觸發(fā)社會(huì)矛盾糾紛的諸多隱患。
2．社區(qū)工作的行政化與管理理念的自治化之間的矛盾
社區(qū)工作的行政化，是當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)管理實(shí)踐中的普遍性弊病。社區(qū)作為城市社會(huì)管理的基本組成單元，其管理取向的自治化是有著明確的法律依據(jù)的。根據(jù)1990年1月1日起施行的《城市居民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《居委會(huì)組織法》）的規(guī)定，居委會(huì)是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，由區(qū)人民政府或其派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處對(duì)其給予工作上的指導(dǎo)、支持和幫助。社區(qū)在國(guó)家憲法、法律、法規(guī)允許的范圍內(nèi)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。因此，從這個(gè)意義上說(shuō)，社區(qū)管理在更大程度上應(yīng)該是社區(qū)居民自治，就是社區(qū)成員除了受政府或上級(jí)單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)外，對(duì)本社區(qū)的公共事務(wù)行使一定的自治權(quán)。換言之，社區(qū)居委會(huì)相對(duì)政府部門而言是一個(gè)非政府組織，相對(duì)企業(yè)來(lái)講是一個(gè)非營(yíng)利組織，它在社區(qū)公共服務(wù)和管理過(guò)程中應(yīng)該發(fā)揮著主導(dǎo)性和自主性功能。
但長(zhǎng)期以來(lái)，調(diào)整街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)之間關(guān)系的法律，除了《中華人民共和國(guó)城市居委會(huì)組織法》外，還有于1954年12月31日第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《城市街道辦事處組織條例》（以下簡(jiǎn)稱《街道辦條例》）。按照該條例規(guī)定，街道辦事處的任務(wù)是：“（一）辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)；（二）指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作；（三）反映居民的意見(jiàn)和要求?！痹谏鐣?huì)關(guān)系行政化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，街道辦事處與居民委員會(huì)之間“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系往往就是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系”，社區(qū)居委會(huì)難有自主性空間。雖然該部法律因?yàn)椴贿m應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，已于2009年6月27日經(jīng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議審議被廢止。但由于該部法律被廢止，而新的相關(guān)法律又遲遲沒(méi)有出臺(tái)，街道辦事處的法律地位、管理體制和職責(zé)權(quán)限實(shí)際上處于一種模糊狀態(tài)。因此，在實(shí)際工作過(guò)程中，基于多年社會(huì)管理的實(shí)踐慣性，街道辦事處的組織模式和管理方式仍基本沿用《街道辦條例》的相關(guān)規(guī)定。這就不難理解，在現(xiàn)有城市社區(qū)的管理體制中，依舊存在著兩級(jí)政府（市政府、區(qū)政府）、三級(jí)管理（市、區(qū)、街道）和四級(jí)網(wǎng)絡(luò)（市、區(qū)、街道、居委會(huì)）的組織架構(gòu)。這種社會(huì)管理體制存在的一個(gè)十分突出的問(wèn)題是：社區(qū)工作的行政化程度有增無(wú)減，街道辦事處在與社區(qū)的互動(dòng)過(guò)程中比較普遍地存在“越位”“錯(cuò)位”“不到位”現(xiàn)象，而社區(qū)居委會(huì)因?yàn)槭聶?quán)多財(cái)權(quán)少而常陷入不堪重負(fù)、“兩頭受氣”的治理困境。例如，據(jù)調(diào)查資料顯示，杭州全市社區(qū)每年完成的行政事務(wù)平均占社區(qū)工作量的60．8%，有45．8%的社區(qū)反映行政事務(wù)占社區(qū)工作量的70%以上；各城區(qū)比較：平均行政事務(wù)占社區(qū)工作量的比重，最多的為71．2%，最低的為37．5%。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，杭州市雖然在準(zhǔn)入清理、減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)方面做了大量有效的工作，但目前社區(qū)中的組織機(jī)構(gòu)仍有18個(gè)，工作任務(wù)有26項(xiàng)，評(píng)比考核內(nèi)容有18項(xiàng)，社區(qū)還要完成大量的紙質(zhì)或電子臺(tái)賬。一些職能部門借“工作向社區(qū)延伸”的名義，簡(jiǎn)單地把工作推給了社區(qū)，有些工作項(xiàng)目只有指導(dǎo)性文件，沒(méi)有具體配套的行政法規(guī)，并要進(jìn)行考核檢查評(píng)比，加大了社區(qū)工作行政化的成分。有居民反映：“對(duì)社區(qū)建設(shè)，市、區(qū)兩級(jí)黨委政府十分重視，但街道做得還不夠，往往是當(dāng)二傳手，把大量的工作都投到社區(qū)，把社區(qū)搞得像一級(jí)政府。”[3]近年來(lái)，隨著人們法律觀念和民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，對(duì)社區(qū)管理自治化的現(xiàn)實(shí)呼吁也越來(lái)越強(qiáng)烈?？梢灶A(yù)見(jiàn)，社區(qū)工作的行政化與管理理念的自治化之間的矛盾有愈演愈烈的趨勢(shì)。正因?yàn)槿绱耍袑W(xué)者近似無(wú)奈地感喟道：“社區(qū)建設(shè)和社區(qū)研究從一開(kāi)始在實(shí)踐上就存在著是培育民主自治還是加強(qiáng)行政管理的張力；在理論上存在著究竟是公民社會(huì)嶄露頭角還是國(guó)家威權(quán)得以維續(xù)再造的爭(zhēng)議?！?sup>[4]
3．居民需求的差異化與服務(wù)供給的偏差化之間的矛盾
在單位體制改革之前，“單位”是人們能夠借以接近和獲取各種稀缺資源的唯一通道，一旦離開(kāi)這一通道，社會(huì)個(gè)體也將會(huì)喪失生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)。[5]但是，隨著經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷分化，社區(qū)居民的日常生活需求也日趨多樣化和高標(biāo)準(zhǔn)化，如果仍舊沿用過(guò)去的單一化、單向化的服務(wù)供給模式，勢(shì)必導(dǎo)致供需背離、資源浪費(fèi)的問(wèn)題。在調(diào)研中，我們不難發(fā)現(xiàn)，許多社區(qū)在政府的支持下積極開(kāi)展了一系列為民服務(wù)的社區(qū)活動(dòng)，但很多時(shí)候由于無(wú)人問(wèn)津，基本只停留于“自?shī)首詷?lè)”的形式化層面。對(duì)此，有研究者已經(jīng)指出，城市居民的社區(qū)參與動(dòng)機(jī)日趨個(gè)體化和多樣化，是導(dǎo)致他們對(duì)政府主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)參與熱情不高的原因。[6]
當(dāng)然，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)供給與社區(qū)居民需求發(fā)生偏差的原因是多方面的，除了信息溝通機(jī)制缺失和居民需求了解不足等因素外，在很大程度上還受客觀條件的制約。就杭州而言，這一問(wèn)題集中體現(xiàn)在“錢、人、房”三個(gè)方面。
首先，工作經(jīng)費(fèi)的不足往往使社區(qū)居委會(huì)在工作方面捉襟見(jiàn)肘。據(jù)調(diào)查資料顯示，2008年杭州市社區(qū)平均經(jīng)費(fèi)支出63．14萬(wàn)元，政府平均下?lián)?7．63萬(wàn)元，政府下?lián)芙?jīng)費(fèi)占支出的75．4%；有37．4%的社區(qū)表示工作經(jīng)費(fèi)全部來(lái)源于政府撥款，62．6%的社區(qū)表示工作經(jīng)費(fèi)除政府撥款外，還有部分自籌；工作經(jīng)費(fèi)與社區(qū)實(shí)際需求相比：只有4．7%的社區(qū)表示比較寬裕，25．5%的表示能滿足工作需要；而有54．7%的社區(qū)表示經(jīng)費(fèi)緊張，有15．1%的表示很緊張，并影響正常工作。[7]
其次，社區(qū)工作人員素質(zhì)和能力也是一大原因。根據(jù)杭州市民情民意調(diào)查辦公室的調(diào)查，在請(qǐng)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)人員隊(duì)伍的問(wèn)題及原因進(jìn)行的評(píng)價(jià)中，有89．7%的受調(diào)查者認(rèn)為平時(shí)工作頭緒多，忙于應(yīng)付；有69．2%的認(rèn)為工作人員溝通協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)；有67．3%的認(rèn)為人員隊(duì)伍的創(chuàng)新精神不夠。這些問(wèn)題直接影響了總體素質(zhì)的提高，更影響了社區(qū)相關(guān)工作的開(kāi)展。產(chǎn)生這些問(wèn)題的主要原因，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為人員待遇低（與街道工作人員相比），工作經(jīng)費(fèi)不足是重要方面（詳見(jiàn)表3－1）。[8]
表3－1 社區(qū)工作人員存在的主要問(wèn)題及原因 ?。▎挝唬?）
再次，社區(qū)“無(wú)房辦事”的問(wèn)題也是限制社區(qū)服務(wù)能力的一大因素。據(jù)調(diào)查資料顯示，杭州社區(qū)平均配套用房面積838．9平方米，與《杭州市社區(qū)配套用房使用管理暫行辦法》規(guī)定的用房配套標(biāo)準(zhǔn)相比，按省規(guī)定的每個(gè)社區(qū)不低于350平方米，全市除個(gè)別拆遷社區(qū)外，全部達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)；按市規(guī)定的每百戶不低于30平方米，有60．8%的社區(qū)完全到位，有39．2%的社區(qū)還沒(méi)有到位，沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)積極采取租借、共建等措施，實(shí)際使用的配套用房面積基本達(dá)到要求。配套用房的經(jīng)費(fèi)來(lái)源：有48%的社區(qū)全部由上級(jí)撥款建設(shè)；在所有建設(shè)經(jīng)費(fèi)中，上級(jí)撥款占73．5%，社區(qū)自籌占19．2%，共建單位資助占7．2%，社區(qū)捐助占0．1%。從各城區(qū)來(lái)看，配套用房建設(shè)差距也較大，最好的是濱江區(qū)，100%到位，而相對(duì)落后的是拱墅區(qū)，到位率則不足半數(shù)（詳見(jiàn)表3－2）。
表3－2 杭州各區(qū)被調(diào)查社區(qū)配套用房建設(shè)情況比較[9]
（二）城市傳統(tǒng)社區(qū)產(chǎn)生治理困境的歷史根源
不可否認(rèn)，造成上述治理困境的原因是多方面的，但如果缺乏歷史變遷的宏觀視角，我們就難以探知潛藏其背后的“社會(huì)隱秘”，更難以把握城市傳統(tǒng)社區(qū)管理創(chuàng)新的正確方向。在我們看來(lái)，當(dāng)前城市傳統(tǒng)社區(qū)治理之所以面臨上述幾大困境，主要是基于以下幾個(gè)方面的歷史根源。
1．社會(huì)管理體制的整體轉(zhuǎn)軌：從“單位—街居”制到社區(qū)制
新中國(guó)成立后，國(guó)家通過(guò)政治力量在城市成功推行了對(duì)在職職工進(jìn)行管理的“單位制”和對(duì)閑散居民進(jìn)行管理的“街居制”，從而形成了以單位制為主，街居制為輔的城市基層社會(huì)管理模式?！爸袊?guó)的單位制是在基層社會(huì)整合失去基礎(chǔ)，國(guó)家與民間統(tǒng)治精英之間的關(guān)系出現(xiàn)明顯斷裂，整個(gè)社會(huì)并存著政治解體與社會(huì)解組深刻危機(jī)的大背景下形成的”，[10]在特定時(shí)期對(duì)于整合社會(huì)資源，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有著不可磨滅的歷史貢獻(xiàn)。而所謂“街居制”，就是指以基層地域管理為主，通過(guò)街道辦事處與居委會(huì)，將城市基層民眾有效阻止的管理體制。[11]街居制的建立使得國(guó)家力量逐步植入到社會(huì)生活的各個(gè)場(chǎng)域，基層社會(huì)大量的無(wú)組織的“非單位人”由此而成為國(guó)家可以調(diào)控的政治力量，解決了單位之外社會(huì)的“權(quán)力真空”問(wèn)題。[12]由此，在這種社會(huì)管理體制下，每一社會(huì)個(gè)體都普遍地被嵌入到一個(gè)固定的單位化或地域性的管理系統(tǒng)中，住房、醫(yī)療、就業(yè)等基本社會(huì)資源的獲取或滿足，都須經(jīng)由這一資源配給渠道才能實(shí)現(xiàn)。這種全面的依賴性結(jié)構(gòu)注定了這樣一個(gè)結(jié)局，即個(gè)體成員從這一“單位—街居”制度體系的逃逸就意味著自陷于一種孤立無(wú)助的生活境地。[13]
進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，隨著市場(chǎng)化改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，單位制日趨式微，原先的“單位人”從單位行政層級(jí)體系中不斷被解放出來(lái)，逐漸向非單位化的“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)二元戶籍制度也開(kāi)始松動(dòng)，蔚為壯觀的“民工潮”不斷涌入城市，他們這種出于生計(jì)和好奇的跨地域流動(dòng)，因呈現(xiàn)出一種無(wú)序化的狀態(tài)而曾一度被稱為“盲流”，成為各大城市社會(huì)治安管理嚴(yán)防死守的重要對(duì)象。由此，在一定的城市基層社會(huì)空間里，大量的退休人員、下崗失業(yè)人員和流動(dòng)人員會(huì)聚、交集在一起。這樣，各種問(wèn)題和矛盾在社會(huì)管理體制的轉(zhuǎn)型過(guò)程中不斷被釋放出來(lái)，并逐漸沉淀到一個(gè)個(gè)社區(qū)。在這樣的社會(huì)背景下，只有轉(zhuǎn)變社會(huì)管理模式，將社區(qū)作為城市社會(huì)管理的基本單元，才便于更好地維護(hù)社會(huì)秩序。顯然，國(guó)家也意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題的重要性和迫切性，并自覺(jué)地推動(dòng)社區(qū)建設(shè)和管理的發(fā)展進(jìn)程。1987年，政府及時(shí)提出了開(kāi)展城市社區(qū)服務(wù)的工作要求。1989年，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》。2000年11月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，正式在全國(guó)推行社區(qū)建設(shè)工作。至此，“社區(qū)制”作為新時(shí)期城市基層社會(huì)建設(shè)和管理的基本格局開(kāi)始形成。
綜上可見(jiàn)，“在城市基層社會(huì)中，從單位制的隱退，到社區(qū)制的興起，本質(zhì)上是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的再調(diào)整與治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。即在空間關(guān)系上，從直接統(tǒng)治向‘有距離的治理’轉(zhuǎn)變；在運(yùn)作機(jī)制上，從組織擴(kuò)散與組織覆蓋向‘交織—滲透’模式轉(zhuǎn)變；在治理資源上，由資源掌控向資源動(dòng)員轉(zhuǎn)變”。當(dāng)然，在這一過(guò)程中，“國(guó)家不是把居委會(huì)作為培訓(xùn)基層群眾民主技能的訓(xùn)練場(chǎng)，造就制約政府權(quán)力的公民社會(huì)的舞臺(tái)，而是作為單位體制解體之后實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)個(gè)人的管理與控制的手段。”[14]這種基于社會(huì)管控目標(biāo)的總體性思維無(wú)疑為以后的社區(qū)工作埋下了行政化的隱患。[15]
2．市場(chǎng)改革進(jìn)程的快速推進(jìn)：從均質(zhì)同構(gòu)到異質(zhì)多元
中國(guó)的改革開(kāi)放是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域率先啟動(dòng)的，繼而引發(fā)了社會(huì)和政治領(lǐng)域的一系列連鎖式變革。當(dāng)然，社會(huì)和政治等領(lǐng)域的變化也會(huì)反過(guò)來(lái)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化。如前所述，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制支配下的總體性社會(huì)里，國(guó)家壟斷了社會(huì)中幾乎所有的重要的稀缺資源，并通過(guò)“單位”實(shí)行資源的再分配。[16]例如，居住形態(tài)是社會(huì)結(jié)構(gòu)的一種空間呈現(xiàn)。在住房制度改革之前，住房是經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)由單位系統(tǒng)配給的一種基本社會(huì)福利，絕大多數(shù)城市居民都生活于相對(duì)封閉的單位型社區(qū)中，彼此之間不但在職業(yè)、身份、福利等方面有著高度的同質(zhì)性，而且相互交往頻繁、熟悉程度較高，屬于一個(gè)生活模式比較單一的熟人社會(huì)。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，社會(huì)資源配置模式也發(fā)生了深刻變革，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展壯大起來(lái)，從而也產(chǎn)生了大量的非傳統(tǒng)單位制人員。例如，1986年底，杭州全市城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶只有7萬(wàn)戶，從業(yè)人員只有10萬(wàn)人，[17]而截至2011年底，全市已有私營(yíng)企業(yè)18．11萬(wàn)戶，從業(yè)人員達(dá)到163．67萬(wàn)人。[18]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，生態(tài)環(huán)境污染，職業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)，生活方式變遷，價(jià)值觀念嬗變等問(wèn)題也日益突出。由此，單位辦社會(huì)的職能和企業(yè)退休職工的管理需要不斷從傳統(tǒng)體制中分離出去，住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等社會(huì)保障體制改革也需要不斷深化。就拿住房制度來(lái)說(shuō)，過(guò)去那種住房制度已經(jīng)難以滿足社會(huì)成員新的居住需求，從而倒逼政府啟動(dòng)城鎮(zhèn)住房制度的改革探索。1994年7月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》。1998年6月，全國(guó)城鎮(zhèn)住宅制度改革與住宅建設(shè)工作會(huì)議召開(kāi)，并于7月下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》。從此，我國(guó)基本上結(jié)束了住宅分配制度，開(kāi)始形成住宅市場(chǎng)化的制度。[19]可以說(shuō)，在住房制度改革前后，我國(guó)的住房經(jīng)歷了一個(gè)從“福利”到“商品”、從“公產(chǎn)”到“私產(chǎn)”、從“單位分房”到“個(gè)人購(gòu)房”的轉(zhuǎn)變過(guò)程，城市居民的居住形態(tài)朝著多元化、層次化的方向發(fā)展。在這一系列的變化過(guò)程中，社區(qū)所承擔(dān)的職能越來(lái)越多，任務(wù)越來(lái)越重，作用也越來(lái)越大，帶來(lái)了社會(huì)結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式、生活水平等方面的巨大變化，引發(fā)了家庭保障功能和鄰里互助作用的不斷削弱，造成了老年人問(wèn)題、殘疾人問(wèn)題、精神健康問(wèn)題、婦女兒童問(wèn)題、青少年問(wèn)題、犯罪預(yù)防問(wèn)題、緊急救助問(wèn)題、下崗失業(yè)問(wèn)題等。在這樣紛繁復(fù)雜的背景下，越來(lái)越多的社區(qū)已經(jīng)失卻“社”的意義和功能，而作為地域性的“區(qū)”殼現(xiàn)象卻日益突出，成為各類社會(huì)矛盾糾紛易發(fā)、多發(fā)地帶。
3．社會(huì)管理理念的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向：從管控思維到善治理念
從根本上講，社會(huì)管理方式的變革實(shí)際上是社會(huì)治理理念不斷更新的一種外在表現(xiàn)。改革開(kāi)放前的中國(guó)，“國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)以及各種社會(huì)資源實(shí)行全面的壟斷，社會(huì)秩序完全依賴于國(guó)家控制的力度，當(dāng)國(guó)家控制受到削弱時(shí)，社會(huì)具有一種自發(fā)的無(wú)政府、無(wú)秩序傾向。社會(huì)自治和自組織能力差，中間組織不發(fā)達(dá)，控制系統(tǒng)不完善。全部社會(huì)生活呈政治化、行政化趨向，社會(huì)的各個(gè)子系統(tǒng)缺乏獨(dú)立運(yùn)作的條件。支配不同功能系統(tǒng)的是同一運(yùn)行原則，共振效應(yīng)使得任何局部性的矛盾或緊張狀態(tài)都蘊(yùn)含著全局性危機(jī)，社會(huì)中身份制盛行”。[20]這種基于特定歷史時(shí)期而推行的社會(huì)管理體制雖然有著一定的必要性和必然性，但這種管理模式是社會(huì)管控思維下的產(chǎn)物，由此而形成的社會(huì)結(jié)構(gòu)是僵化的、封閉的，呈現(xiàn)出的是一個(gè)低度分化而又高度整合的“機(jī)械團(tuán)結(jié)”社會(huì)。
改革開(kāi)放以后，“在單位行政化性質(zhì)越來(lái)越淡化的同時(shí)，個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)有了較大發(fā)展，社會(huì)成員的流動(dòng)頻率加快，導(dǎo)致企業(yè)之間和個(gè)人之間的橫向聯(lián)系加強(qiáng)，傳統(tǒng)條線式的‘行政一體化’社會(huì)結(jié)構(gòu)體系向以地域?yàn)橐劳械慕Y(jié)構(gòu)體系轉(zhuǎn)變”。[21]顯然，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨多元化的現(xiàn)代社會(huì)背景下，過(guò)去那種主要憑借行政力量實(shí)現(xiàn)社會(huì)管控的治理理念已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，這就需要管理者在治理理念方面進(jìn)行現(xiàn)代轉(zhuǎn)向。對(duì)此，近年來(lái)的國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界給予了積極的呼吁和響應(yīng)，從而使得善治治理取向的社區(qū)管理問(wèn)題成為熱門研究選題。所謂“善治”，概括地說(shuō)，“就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政府國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！?sup>[22]這種社會(huì)治理理念不僅深受相關(guān)研究者認(rèn)同，也順應(yīng)了現(xiàn)時(shí)代社會(huì)成員參與社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)需求。例如，社會(huì)組織作為社會(huì)成員參與社會(huì)生活的主要形式，是現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中富有活力的重要組成單元。隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，各地涌現(xiàn)出一大批群眾自發(fā)成立、自?shī)首詷?lè)、自我服務(wù)和自我管理的社區(qū)民間組織，為基層群眾在文化、醫(yī)療、就業(yè)等多方面提供了豐富便捷的服務(wù)。這些服務(wù)是介于“國(guó)家”和“市場(chǎng)”之間的“第三部門”即社會(huì)領(lǐng)域的活動(dòng)，是“國(guó)家無(wú)力”直接滿足居民公共社會(huì)需求、“市場(chǎng)又不愿”以非營(yíng)利的途徑去滿足這些需求的社會(huì)領(lǐng)域的服務(wù)。顯然，社區(qū)民間組織已經(jīng)成了社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)的重要載體，并在促進(jìn)社區(qū)服務(wù)，加強(qiáng)社區(qū)管理，創(chuàng)新社區(qū)體制，深化社區(qū)建設(shè)，構(gòu)建社區(qū)和諧等方面發(fā)揮了越來(lái)越大的作用。但在現(xiàn)實(shí)中，街道辦事處等政府機(jī)構(gòu)基于自利性的緣故，往往喜歡固守著過(guò)去那種行政化的管控思維模式，這必然導(dǎo)致“有秩序，沒(méi)活力”的社區(qū)發(fā)展問(wèn)題。
二、江干區(qū)城市傳統(tǒng)社區(qū)管理的典型探索
江干區(qū)是“全國(guó)社區(qū)建設(shè)示范區(qū)”，多年來(lái)在城市社區(qū)建設(shè)和管理創(chuàng)新實(shí)踐方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)涉及黨組織建設(shè)、社工隊(duì)伍建設(shè)、外來(lái)人口服務(wù)管理、社區(qū)物業(yè)管理等諸多領(lǐng)域。在本節(jié)中，我們想選擇其中具有代表性的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作一番介紹。
（一）積極探索以群眾導(dǎo)向?yàn)楹诵牡摹柏?zé)任社工”管理服務(wù)體系
如前所述，在城市化進(jìn)程中，社區(qū)管理普遍面臨著一些問(wèn)題，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是社區(qū)工作行政化。社區(qū)分工過(guò)細(xì)，每個(gè)社工分別對(duì)應(yīng)數(shù)個(gè)職能部門，日常忙于行政事務(wù)，服務(wù)居民精力較少。二是社區(qū)服務(wù)低效率。社區(qū)服務(wù)資源分布在35個(gè)部門之間，部門分工落實(shí)，導(dǎo)致居民辦事不清楚找誰(shuí)；涉及多部門解決的，要分別找這些條線的社工，導(dǎo)致工作效率低。三是社工履職無(wú)動(dòng)力。社工服務(wù)觀念陳舊，習(xí)慣于坐等居民上門，缺乏主動(dòng)服務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)意識(shí)，同時(shí)沒(méi)有一套科學(xué)合理的工作機(jī)制來(lái)有效地推動(dòng)社工履行職責(zé)，衡量社工工作成效，從而致使一些社區(qū)存在“機(jī)關(guān)化”的苗頭。對(duì)此，采荷街道以問(wèn)題為導(dǎo)向、以信息為紐帶，以機(jī)制創(chuàng)新回應(yīng)隊(duì)伍建設(shè)和社區(qū)服務(wù)、社會(huì)管理新課題，探索實(shí)施了“責(zé)任社工”數(shù)字管理服務(wù)模式。實(shí)踐證明，該管理服務(wù)模式在推動(dòng)社工工作從“要我做”向“我要做”轉(zhuǎn)變，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)由“粗放式”向“精細(xì)化”轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮了積極的作用。
1．具體做法
江干區(qū)“責(zé)任社工”管理服務(wù)體系的構(gòu)建是一個(gè)漸進(jìn)創(chuàng)新的過(guò)程。立足于服務(wù)居民、解決問(wèn)題，在社區(qū)管理的體制機(jī)制、方式方法、考評(píng)考核等方面進(jìn)行了基礎(chǔ)化、系統(tǒng)化的創(chuàng)新，主要內(nèi)容為“一片一網(wǎng)一測(cè)評(píng)”，涵蓋了基礎(chǔ)、工具、檢驗(yàn)三個(gè)層面。
（1）基礎(chǔ)：“一片”——“責(zé)任社工”工作模式。打破社區(qū)原有的以條為主、單線服務(wù)的工作格局，根據(jù)社區(qū)規(guī)模，劃分5—8個(gè)責(zé)任片區(qū)，每個(gè)片區(qū)配備1—2名“責(zé)任社工”，按照“片區(qū)即時(shí)受理，站內(nèi)協(xié)調(diào)解決”的要求，實(shí)行“分級(jí)分片、一片三長(zhǎng)、一崗多責(zé)”的綜合服務(wù)機(jī)制；充分依靠片區(qū)內(nèi)黨員小組長(zhǎng)、樓道小組長(zhǎng)、退管小組長(zhǎng)的力量，全面承擔(dān)片區(qū)內(nèi)信訪調(diào)解、環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育等多項(xiàng)服務(wù)職責(zé)和社情民意的收集工作，實(shí)行“管理垂直化、服務(wù)扁平化、職責(zé)綜合化、入戶經(jīng)?；?、聯(lián)系網(wǎng)格化”。
（2）工具：“一網(wǎng)”——“責(zé)任社工”數(shù)字管理系統(tǒng)。以整合居民基本信息為載體、社區(qū)三維電子地圖為依托、社工動(dòng)態(tài)考核監(jiān)管為重點(diǎn)，運(yùn)用數(shù)字化信息手段，搭建數(shù)字管理系統(tǒng)，設(shè)立“居民信息、工作事務(wù)、績(jī)效追蹤、數(shù)字統(tǒng)計(jì)、信息交流、黨建共建”六大平臺(tái)，動(dòng)態(tài)掌握責(zé)任片區(qū)工作落實(shí)情況，提供居民群眾參與社區(qū)管理的互動(dòng)平臺(tái)，完善社區(qū)自我管理，為上級(jí)決策提供第一手資料。
（3）檢驗(yàn)：“一測(cè)評(píng)”——群眾滿意社區(qū)（社工）“第三方”測(cè)評(píng)。按照“線片結(jié)合、以片為主，上下結(jié)合、全面準(zhǔn)確”的要求，以群眾滿意為核心，以片區(qū)內(nèi)居民為評(píng)價(jià)對(duì)象，全權(quán)委托具有專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)機(jī)構(gòu)組織測(cè)評(píng)，整個(gè)過(guò)程不受街道、社區(qū)的干預(yù)，測(cè)評(píng)結(jié)果作為社工和社區(qū)年終考核的重要依據(jù)。
2．基本特征
與傳統(tǒng)的社區(qū)管理體制相比，采荷街道探索的“責(zé)任社工”管理服務(wù)體系的基本特征可以概括為以下“六個(gè)創(chuàng)新”：
（1）管理體制的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了從“條線”向“區(qū)塊”的轉(zhuǎn)變。“責(zé)任社工”管理服務(wù)體系的實(shí)施打破了以條為主、單線服務(wù)的傳統(tǒng)，創(chuàng)新了片區(qū)綜合服務(wù)的工作機(jī)制；真正破線成塊，整合35個(gè)部門服務(wù)資源，實(shí)施綜合服務(wù)，通過(guò)上門服務(wù)，問(wèn)需于民，合理調(diào)配條線資源，將居民需求與公共服務(wù)有效對(duì)接，不僅滿足了不同層次居民個(gè)性化服務(wù)的需求，而且通過(guò)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的精細(xì)化服務(wù)，最大限度地發(fā)揮政策、人力、財(cái)力、物力的整體效益。同時(shí)，為了彌補(bǔ)社區(qū)公共服務(wù)的不足，社區(qū)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，鼓勵(lì)、扶持社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)，擴(kuò)大了社區(qū)居民對(duì)服務(wù)的選擇空間，加快服務(wù)型政府的建設(shè)。
（2）服務(wù)方式的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了從“管理”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變。“責(zé)任社工”管理服務(wù)體系強(qiáng)化了對(duì)社工的實(shí)時(shí)監(jiān)督，要求社工將每天的走訪日志登錄系統(tǒng)（逾期無(wú)法補(bǔ)錄），并通過(guò)“日考勤、月評(píng)議、年考核”的分級(jí)互評(píng)機(jī)制，量化每個(gè)社工每天的工作量。為了種好“責(zé)任田”，社工必須自己想辦法去聯(lián)系居民、服務(wù)居民。比如，主動(dòng)向片區(qū)居民發(fā)放真情服務(wù)卡，在片區(qū)樓道公開(kāi)責(zé)任社工基本信息。一方面可以引導(dǎo)、動(dòng)員居民主動(dòng)地參與社區(qū)活動(dòng)，更有效地增進(jìn)了居民與社區(qū)的互動(dòng)交流和感情融合；另一方面可以更了解工作中的薄弱環(huán)節(jié)，了解群眾真正的需求，切實(shí)解決居民群眾的實(shí)際困難。
（3）技術(shù)手段的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)從隨意到標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變?！柏?zé)任社工”數(shù)字管理服務(wù)平臺(tái)運(yùn)用了現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，通過(guò)社區(qū)三維地圖的使用、社工走訪及問(wèn)題處理等流程的規(guī)范錄入、后臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)督等措施，使平臺(tái)具備了直觀性、即時(shí)性、連續(xù)性、指導(dǎo)性和監(jiān)督性等功能。形成了集“服務(wù)對(duì)象資料庫(kù)、社工工作記錄儀、部門監(jiān)管跟蹤器、群眾需求采集站、政府政策判研窗、社區(qū)民主管理臺(tái)”六大功能為一體的數(shù)字系統(tǒng)。社區(qū)的服務(wù)內(nèi)容（走訪居民、公共服務(wù)、信息完善）、服務(wù)流程（事務(wù)受理、學(xué)習(xí)交流、事務(wù)處理、答復(fù)居民）、服務(wù)時(shí)效的規(guī)范（有效期內(nèi)未處理會(huì)自動(dòng)提示、居民評(píng)價(jià)），消除了因社工素質(zhì)、能力以及個(gè)人偏好而帶來(lái)的服務(wù)隨意性，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。
（4）考評(píng)方式的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了從“體制內(nèi)”向“體制外”的轉(zhuǎn)變。引入第三方組織開(kāi)展測(cè)評(píng)，改變了原來(lái)由政府職能部門及街道實(shí)施的“體制內(nèi)”考核，推行“體制外”考核，促進(jìn)了測(cè)評(píng)的公信力提高，測(cè)評(píng)結(jié)果在公示過(guò)程中。
（5）服務(wù)理念的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了從“唯上”向“為民”的轉(zhuǎn)變?！柏?zé)任社工”管理服務(wù)體系的實(shí)施緊緊圍繞以“群眾滿意”為核心的價(jià)值取向，充分體現(xiàn)了“群眾導(dǎo)向”的工作理念。特別是第三方測(cè)評(píng)，首次將社會(huì)力量引進(jìn)社工考評(píng)體系，把對(duì)社區(qū)、社工評(píng)價(jià)的權(quán)力交到社區(qū)居民手中，實(shí)現(xiàn)了從“上面說(shuō)了算”到“下面說(shuō)了算”的轉(zhuǎn)變，不僅增加了測(cè)評(píng)的公信力，而且提高了居民參與社區(qū)管理的積極性。
（6）表達(dá)渠道的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了從“家長(zhǎng)式”到“民主化”的轉(zhuǎn)變。實(shí)施“責(zé)任社工”管理服務(wù)體系，暢通了民意表達(dá)平臺(tái)，社區(qū)工作從原來(lái)單一的“給你什么就是什么、愛(ài)要不要隨便你”，轉(zhuǎn)變?yōu)樽咴L征求居民意見(jiàn)，根據(jù)大部分居民的意愿提供符合居民需求的服務(wù)，改變了社區(qū)“家長(zhǎng)式”的單向管理，增強(qiáng)了社區(qū)與居民群眾的雙向互動(dòng)，激發(fā)了社區(qū)活力，濃厚了民主氛圍，融洽了社區(qū)工作者與居民的關(guān)系，提高了居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性，深化了社區(qū)民主自治。
3．主要成效
“責(zé)任社工”管理服務(wù)體系的創(chuàng)新，無(wú)論是居民、社工，還是社區(qū)、地方政府，都能夠從中受益，取得了比較明顯的成效。
（1）增進(jìn)了居民福祉。“責(zé)任社工”管理服務(wù)體系的構(gòu)建，體現(xiàn)了“以人為本、為民服務(wù)”的指導(dǎo)思想，最大的受益者是全區(qū)的居民群眾。2011年，社工走訪社區(qū)居民45萬(wàn)余戶次，人均月走訪27．2戶，與原來(lái)的每月人均8．7戶次相比，增加了2倍多；收集18萬(wàn)多條社情民意，幫助居民解決各類實(shí)際問(wèn)題24．7萬(wàn)多件，幫助14600多名老、弱、病、殘等困難群體解決助醫(yī)、助業(yè)、助學(xué)等實(shí)際困難。為支撐社工上門開(kāi)展精細(xì)化服務(wù)，2011年江干區(qū)全面強(qiáng)化了民生政策，內(nèi)容涉及幫扶救助、勞動(dòng)就業(yè)、扶殘助殘等38項(xiàng)工作，財(cái)政投入資金超過(guò)8000多萬(wàn)元，其中絕大部分投入用于原來(lái)的農(nóng)村區(qū)域，進(jìn)一步推動(dòng)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。一些特色服務(wù)項(xiàng)目孕育而生，如陽(yáng)光亮居工程、居家養(yǎng)老“兩券”工程、低保A證醫(yī)療全額保底制度等等，惠及近2萬(wàn)困難居民，為居民提供精細(xì)化、綜合性服務(wù)，使他們辦事更便捷、更省心省力省時(shí)，得到了廣大居民的充分認(rèn)可。
（2）提升了社工素質(zhì)?！柏?zé)任社工”管理服務(wù)體系的實(shí)施，夯實(shí)了社工主管的業(yè)務(wù)知識(shí)，實(shí)現(xiàn)了由原來(lái)“一崗一責(zé)”到現(xiàn)在“一崗多責(zé)”的轉(zhuǎn)變，提升了綜合能力和素質(zhì)。圍繞社工素質(zhì)的提升，江干區(qū)也大力加強(qiáng)了社工素質(zhì)培訓(xùn)。同時(shí)，由數(shù)字平臺(tái)以及“第三方測(cè)評(píng)”所內(nèi)生的監(jiān)督機(jī)制，也切實(shí)增強(qiáng)了社工的責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，有效克服了工作行政化、服務(wù)低效率、履職無(wú)動(dòng)力的弊病。撤村建居的干部，服務(wù)理念和服務(wù)水平都有了明顯的提升。截至2012年3月，江干區(qū)有158名社工獲得了“社會(huì)工作師”或“助理社會(huì)工作師”資格。
（3）促進(jìn)了社區(qū)和諧?！柏?zé)任社工”管理服務(wù)體系的實(shí)施，有力地推動(dòng)了基層民主自治，提升了社區(qū)的服務(wù)能力，社區(qū)的硬件和硬件建設(shè)大為改善，有力地促進(jìn)了和諧社區(qū)建設(shè)。特別是通過(guò)這一創(chuàng)新，建立了橫向到邊、縱向到底的管理網(wǎng)絡(luò)，在城市基層構(gòu)建了黨委政府密切聯(lián)系群眾的橋梁紐帶，寓“管理”于“服務(wù)”中，切實(shí)解決了關(guān)乎民生，關(guān)乎社會(huì)基層穩(wěn)定的問(wèn)題，對(duì)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理也是一個(gè)有益的實(shí)踐和探索。2011年，社區(qū)組織各類大型活動(dòng)500余次，24．5萬(wàn)余人次參加，極大地豐富了居民生活；尤其是撤村建居社區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后來(lái)居上，服務(wù)功能不斷健全；在第四屆居委會(huì)換屆選舉中，社區(qū)直選率提高了10個(gè)百分點(diǎn)。由此，近年來(lái)江干區(qū)也榮幸地獲得了全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范區(qū)、全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)示范區(qū)、全國(guó)家庭教育工作示范區(qū)、全國(guó)殘疾人社區(qū)康復(fù)示范區(qū)等榮譽(yù)稱號(hào)，使江干的社區(qū)建設(shè)成為名副其實(shí)的典型示范。
（4）凝聚了各方合力。“責(zé)任社工”管理服務(wù)體系的實(shí)施，將部門責(zé)任置于整個(gè)體系之中，增強(qiáng)了推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)、解決群眾難題的工作合力。2011年，江干區(qū)還適時(shí)推出“進(jìn)萬(wàn)家門、訪萬(wàn)家情”活動(dòng)，全區(qū)機(jī)關(guān)干部走訪服務(wù)，梳理出五大迫切需要解決的問(wèn)題，增強(qiáng)了全區(qū)各級(jí)抓好社區(qū)工作的合力。同時(shí)，“責(zé)任社工”管理服務(wù)體系的實(shí)施，也進(jìn)一步鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，增強(qiáng)了居民群眾對(duì)政府的認(rèn)同和支持，有力地助推了政府重點(diǎn)工作。近年來(lái)，全區(qū)經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型，大項(xiàng)目建設(shè)順利推進(jìn)，小區(qū)建設(shè)如火如荼，社會(huì)事業(yè)蓬勃發(fā)展。這些都離不開(kāi)全區(qū)上下的強(qiáng)大工作合力，離不開(kāi)基層社區(qū)的強(qiáng)力支持。
（二）積極探索以民生需求為導(dǎo)向的社區(qū)社會(huì)組織培育機(jī)制
近年來(lái)，江干區(qū)圍繞構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局目標(biāo)，以民生需求為導(dǎo)向，通過(guò)建中心、筑平臺(tái)、出政策、抓試點(diǎn)等一系列有效措施，著力培育、發(fā)展、扶持社區(qū)社會(huì)組織，充分發(fā)揮其在社區(qū)服務(wù)、社區(qū)互助、民主自治等方面的積極作用，取得明顯成效。截至2012年3月，全區(qū)登記注冊(cè)社會(huì)團(tuán)體75家，民辦非企業(yè)126家，已備案社區(qū)社會(huì)組織499家，其中文化體育類占57%、社區(qū)維權(quán)類占25%，社區(qū)服務(wù)類占10%，社會(huì)事務(wù)類占5%，慈善救助類占3%。同時(shí)，該區(qū)的杭州采荷大地學(xué)前教育集團(tuán)成為全市首個(gè)獲得“中國(guó)社會(huì)組織評(píng)估”5A等級(jí)的民辦非企業(yè)單位；試點(diǎn)成立全市首家街道級(jí)社會(huì)組織孵化中心——“凱益薈”，有效推動(dòng)了全區(qū)社會(huì)組織的培育和發(fā)展。
1．具體做法
（1）建立規(guī)范的區(qū)級(jí)服務(wù)中心。江干區(qū)在杭州市率先建立“江干區(qū)社會(huì)組織管理服務(wù)中心”，實(shí)現(xiàn)三大功能。一是綜合管理功能。全面承擔(dān)全區(qū)社會(huì)組織戰(zhàn)略規(guī)劃、登記備案、年檢評(píng)估、能力建設(shè)等工作，指導(dǎo)社會(huì)組織建立以章程為主的內(nèi)部管理制度，建立社會(huì)組織誠(chéng)信檔案，動(dòng)態(tài)管理社會(huì)組織日常運(yùn)行。二是培育孵化功能。提供一定的辦公場(chǎng)地，吸引、培育、孵化一批優(yōu)秀的社會(huì)組織。區(qū)慈善總會(huì)、“夕陽(yáng)紅”居家養(yǎng)老服務(wù)中心、區(qū)社工培訓(xùn)中心、區(qū)社工協(xié)會(huì)、社工個(gè)性化服務(wù)工作室、婚姻家庭心理咨詢工作室、區(qū)武術(shù)協(xié)會(huì)、江風(fēng)藝術(shù)團(tuán)8家社會(huì)組織已經(jīng)入駐該中心，并啟動(dòng)承接相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目。三是信息共享功能。及時(shí)將各項(xiàng)扶持政策及政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)信息進(jìn)行公開(kāi)，引導(dǎo)社會(huì)組織積極參與社會(huì)管理；建立社會(huì)組織交流學(xué)習(xí)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織之間在人力、場(chǎng)地、信息等方面的互助共享，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。
（2）構(gòu)筑完備的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立“杭州市江干區(qū)社會(huì)組織網(wǎng)”。設(shè)立社會(huì)組織動(dòng)態(tài)信息披露平臺(tái)，適時(shí)公開(kāi)社會(huì)組織申請(qǐng)籌建、登記備案、日常運(yùn)行、年檢評(píng)估、變更注銷等相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)依法行政、陽(yáng)光行政，營(yíng)造良好氛圍；設(shè)立社會(huì)組織政策導(dǎo)航平臺(tái)，及時(shí)公開(kāi)社會(huì)組織培育發(fā)展辦事規(guī)程和通知公告，并就相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行權(quán)威解讀，積極引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)管理；設(shè)立社區(qū)社會(huì)組織互動(dòng)交流平臺(tái)，在線受理社區(qū)社會(huì)組織各類訴求，開(kāi)辟網(wǎng)上咨詢投訴頻道，建立相關(guān)鏈接，方便社會(huì)組織開(kāi)展外宣交流。
（3）出臺(tái)科學(xué)的培育扶持政策。及時(shí)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)江干區(qū)社會(huì)組織培育發(fā)展與規(guī)范化管理的實(shí)施意見(jiàn)》及5個(gè)配套政策，明確公益類社會(huì)組織可由民政部門作為業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行登記注冊(cè)。設(shè)立500萬(wàn)專項(xiàng)扶持資金，在孵化階段免費(fèi)提供為期12個(gè)月的辦公場(chǎng)地，對(duì)無(wú)專職財(cái)會(huì)人員的社會(huì)組織每年給予5000元的委托記賬補(bǔ)貼，定期對(duì)管理人員開(kāi)展教育培訓(xùn)，提升社會(huì)組織能力；對(duì)規(guī)范運(yùn)行、誠(chéng)信度高、提供公共服務(wù)成效顯著、評(píng)為“十佳十優(yōu)”的社會(huì)組織給予5000—10000元的獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)獲得杭州市社會(huì)組織信用評(píng)估3A—5A的社會(huì)組織，給予3萬(wàn)—10萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)。
（4）狠抓優(yōu)質(zhì)的試點(diǎn)精品工程。采用“走出去，請(qǐng)進(jìn)來(lái)”的方式，多次到深圳、上海等地考察學(xué)習(xí)，按照以點(diǎn)帶面、試點(diǎn)先行的思路，狠抓凱旋街道試點(diǎn)工作，投入200萬(wàn)元落實(shí)500平方米的場(chǎng)地，設(shè)立每年100萬(wàn)元的專項(xiàng)扶持資金，建成全市首家街道級(jí)“社會(huì)組織管理服務(wù)中心”——“凱益薈”。該中心著重培育孵化街道范圍社區(qū)社會(huì)組織，接受區(qū)社會(huì)組織管理服務(wù)中心業(yè)務(wù)指導(dǎo)，形成區(qū)、街道（鎮(zhèn)）分層分類、管理有序的兩級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。截至2012年3月，在該中心備案登記社區(qū)社會(huì)組織193家，主要涉及社區(qū)服務(wù)、文化體育、社會(huì)事務(wù)、慈善救助、疏導(dǎo)維權(quán)、市民教育六大領(lǐng)域，成功培育了“夕陽(yáng)紅”居家養(yǎng)老工作站、“和之韻”藝術(shù)團(tuán)、“愛(ài)心聯(lián)盟”志愿者協(xié)會(huì)、民商協(xié)調(diào)中心等一批品牌社區(qū)社會(huì)組織。
2．基本特征
江干區(qū)在培育社區(qū)社會(huì)組織方面的特點(diǎn)，可以概括為如下“三個(gè)監(jiān)管”。
（1）監(jiān)管信息化。搭建一個(gè)社會(huì)組織信息化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享。設(shè)立社會(huì)組織動(dòng)態(tài)信息披露平臺(tái)，適時(shí)公開(kāi)社會(huì)組織申請(qǐng)籌建、登記備案、日常運(yùn)行、年檢評(píng)估、變更注銷等相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光行政的同時(shí)提高社會(huì)組織公信力；設(shè)立社會(huì)組織學(xué)習(xí)查詢平臺(tái)，及時(shí)公開(kāi)社區(qū)社會(huì)組織組建和培育發(fā)展等辦事規(guī)程和相關(guān)通知公告，并就社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)政策法規(guī)進(jìn)行及時(shí)公開(kāi)和權(quán)威解讀；設(shè)立網(wǎng)上辦事大廳，在線受理社區(qū)社會(huì)組織各類訴求；設(shè)立社區(qū)社會(huì)組織互動(dòng)交流平臺(tái)，開(kāi)辟網(wǎng)上咨詢投訴頻道，建立相關(guān)鏈接，方便社區(qū)社會(huì)組織開(kāi)展外宣交流。
（2）監(jiān)管規(guī)范化。探索建立了以《關(guān)于加強(qiáng)江干區(qū)社會(huì)組織培育發(fā)展與規(guī)范化管理的實(shí)施意見(jiàn)》為中心的“1＋5”一套管理制度，實(shí)行社區(qū)社會(huì)組織“登記備案雙軌制”和重大活動(dòng)申報(bào)、年檢、評(píng)估制度，以及業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位協(xié)同監(jiān)管制度，推動(dòng)形成制度化、規(guī)范化的社區(qū)社會(huì)組織運(yùn)行模式。
（3）注重監(jiān)管的科學(xué)化。建立分類發(fā)展、分類管理、梯隊(duì)推進(jìn)機(jī)制，采取“三個(gè)一批”辦法，有效推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。也就是說(shuō)，引進(jìn)一批專業(yè)性強(qiáng)、具有社會(huì)影響力、公眾認(rèn)可度高的社會(huì)組織，發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用，帶動(dòng)轄區(qū)社會(huì)組織發(fā)展提升；規(guī)范一批發(fā)展勢(shì)頭良好、契合居民日常需求、初具市場(chǎng)規(guī)模的社區(qū)社會(huì)組織，將其打造社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的自有品牌；孵化一批有發(fā)展?jié)摿Φ纳鐣?huì)組織，扶持其快速成長(zhǎng)壯大。每年對(duì)服務(wù)能力強(qiáng)、公信力高、影響力大的社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，通過(guò)激勵(lì)引導(dǎo)，為社會(huì)組織健康有序發(fā)展，參與社區(qū)管理服務(wù)讓渡空間。
3．主要成效
（1）有效化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)了基層穩(wěn)定。社會(huì)組織積極參與社區(qū)管理，在調(diào)解民間糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，得到了社會(huì)各界的好評(píng)。如區(qū)婚姻家庭心理咨詢室通過(guò)提供婚前心理輔導(dǎo)、前置離婚咨詢等，進(jìn)一步強(qiáng)化了新婚青年的責(zé)任意識(shí)，消除了部分家庭的夫妻矛盾。2011年，提供新婚心理體驗(yàn)120對(duì)，離婚咨詢150對(duì)，其中咨詢后放棄或暫緩離婚的達(dá)60%，有效助推了社會(huì)和諧。再如“和事佬”協(xié)會(huì)通過(guò)串門走訪、坐堂問(wèn)診、糾紛回訪等方式，融洽鄰里關(guān)系、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。2011年，全區(qū)成立了110個(gè)“和事佬”協(xié)會(huì)，化解基層矛盾1200余件，協(xié)助、參與人民調(diào)解500余件，調(diào)解成功率100%，顯現(xiàn)出民間“草根”力量的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。
（2）有效豐富居民生活，繁榮了社區(qū)文化。社會(huì)組織積極開(kāi)展各類文體活動(dòng)，涌現(xiàn)出了一批有特色、有亮點(diǎn)的服務(wù)團(tuán)體，吸引廣大居民參與，陶冶群眾情操，培養(yǎng)興趣愛(ài)好。如區(qū)武術(shù)協(xié)會(huì)，有武術(shù)隊(duì)142支，123個(gè)社區(qū)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，骨干隊(duì)員1300余人，常年參加武術(shù)活動(dòng)的愛(ài)好者達(dá)到6000余人，營(yíng)造了積極向上、健康運(yùn)動(dòng)的良好氛圍。再如九堡鎮(zhèn)的激情魅力俱樂(lè)部，下設(shè)乒乓球隊(duì)、足球隊(duì)、籃球隊(duì)、太極拳隊(duì)、柔力球隊(duì)等6支文娛健身團(tuán)隊(duì)，按照“月月有精彩”的工作目標(biāo)，開(kāi)展了“愛(ài)心循環(huán)—楊式太極拳二十四式”義務(wù)教授、“歡樂(lè)一家人共度中秋夜”、“四球同賽與國(guó)同慶”、“生龍活虎過(guò)新年”等一系列群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的文體活動(dòng)，極大地豐富了居民的精神生活，提升了社區(qū)的文化氣息。
（3）有效參與社會(huì)管理，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。社會(huì)組織通過(guò)招投標(biāo)、項(xiàng)目委托等方式，借助自身專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，逐漸承擔(dān)起政府部分在扶貧濟(jì)困、安老撫幼等慈善公益方面的事務(wù)性工作，極大地降低了服務(wù)成本，不僅有效彌補(bǔ)了政府在相關(guān)領(lǐng)域的缺位，也將政府相關(guān)部門從事務(wù)性工作中解脫出來(lái)，集中精力行使政策制定與完善職能，實(shí)現(xiàn)從“運(yùn)動(dòng)員”向“裁判員”、“監(jiān)督員”的角色轉(zhuǎn)變，有效促進(jìn)了政府從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)型。如區(qū)社工培訓(xùn)中心有效承擔(dān)起社工上崗、任職、政治理論、業(yè)務(wù)知識(shí)、個(gè)性化服務(wù)、工作技能、實(shí)際操作、繼續(xù)教育等社工成長(zhǎng)發(fā)展需求的各類培訓(xùn)2783人次，進(jìn)一步減輕了政府壓力。如“夕陽(yáng)紅”居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)招投標(biāo)，為全區(qū)30000余位70周歲以上老人提供無(wú)償、低償?shù)呐懔?、代?gòu)、醫(yī)療、送餐服務(wù)，極大減輕了政府為老服務(wù)部門的工作壓力，有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。
（4）有效調(diào)動(dòng)民眾參與，激發(fā)社區(qū)活力。社區(qū)社會(huì)組織來(lái)源于群眾，扎根于社區(qū)，能夠有效擴(kuò)大人民民主，引導(dǎo)群眾有序參與，進(jìn)一步暢通了民意表達(dá)渠道，激發(fā)了社區(qū)活力，融洽了黨群干群關(guān)系，提高了居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性。2011年，參與群眾滿意社區(qū)（社工）測(cè)評(píng)的居民達(dá)4．6萬(wàn)人，社區(qū)社會(huì)組織開(kāi)展各類大型活動(dòng)500余次，24．5萬(wàn)人次參加。其中，區(qū)慈善總會(huì)組織實(shí)施“幸福共享”工程，圍繞“揚(yáng)帆行動(dòng)”“潤(rùn)雨行動(dòng)”“送碳行動(dòng)”“一家親行動(dòng)”4個(gè)項(xiàng)目13個(gè)子項(xiàng)目，號(hào)召公眾參與慈善，營(yíng)造了良好的慈善氛圍，吸引了全市15家企業(yè)、近千名愛(ài)心人士通過(guò)捐錢、捐物等方式，給全區(qū)2000余戶困難家庭送去了精神關(guān)懷和物質(zhì)支持，有效促進(jìn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”社會(huì)管理新格局的形成。
（三）積極探索城市外來(lái)人口社區(qū)化管理服務(wù)的“彭埠經(jīng)驗(yàn)”[23]
隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，江干區(qū)城市外來(lái)務(wù)工經(jīng)商的人員不斷增多，并成為城市社區(qū)管理過(guò)程中一個(gè)不容忽視的龐大社會(huì)群體。彭埠鎮(zhèn)地處杭州的東大門，是江干區(qū)外來(lái)流動(dòng)人口居住最為密集的地區(qū)之一，雖然近年來(lái)受征地拆遷影響，人員有所減少，但截至2011年底，全鎮(zhèn)登記外來(lái)流動(dòng)人員總數(shù)仍有12．5萬(wàn)，且人員流動(dòng)性加劇，區(qū)域分布更為集中，個(gè)別社區(qū)外來(lái)人口與本地人口之比高達(dá)10∶1。他們住在彭埠，熱愛(ài)彭埠，已成為名副其實(shí)的新彭埠人。然而，由于各種原因，新彭埠人在享受他們勞動(dòng)成果帶來(lái)喜悅的同時(shí)，依然存在創(chuàng)業(yè)的艱辛、住房的蝸居、子女上學(xué)的無(wú)助及就醫(yī)的困難等問(wèn)題。對(duì)此，江干區(qū)彭埠鎮(zhèn)從創(chuàng)新管理格局入手，以黨建為龍頭，推動(dòng)民生、群團(tuán)聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)持外來(lái)人口和本地居民之間“同城待遇、同等要求、同步發(fā)展”的“三同”理念，充分發(fā)揮屬地社區(qū)的作用，整合各類資源，聯(lián)合多方面的力量，成功搭建“新彭埠人之家”服務(wù)平臺(tái)，創(chuàng)新推出了外來(lái)人口社區(qū)化管理服務(wù)模式。
1．具體做法
（1）組織延伸，防止政治邊緣化。為解決流動(dòng)黨員組織生活難、小作坊人員維權(quán)難等難點(diǎn)問(wèn)題，彭埠鎮(zhèn)在強(qiáng)化屬地管理的基礎(chǔ)上，延伸組織觸角，建立社區(qū)臨時(shí)黨支部，創(chuàng)新工會(huì)理事會(huì)模式。一是流動(dòng)黨員“動(dòng)態(tài)化”管理。依托“新彭埠人之家”服務(wù)站，采取駐點(diǎn)登記和上門登記相結(jié)合方式做好登記工作，動(dòng)員已核實(shí)身份的流動(dòng)黨員遷入社區(qū)臨時(shí)黨支部，與本地黨員同教育、同考核、同評(píng)比、同表彰，并將考核情況及時(shí)通報(bào)流出地黨組織，通過(guò)雙向管理服務(wù)，有效破解了流動(dòng)黨員“流出地管不到，流入地管不了”的問(wèn)題。目前，試點(diǎn)社區(qū)已接納流動(dòng)黨員6人，其中省外4名，省內(nèi)2名。二是小作坊主“自治式”管理。為引導(dǎo)小作坊健康發(fā)展，彭埠鎮(zhèn)變被動(dòng)為主動(dòng)，立足當(dāng)?shù)?，以?dòng)態(tài)管理和引導(dǎo)服務(wù)為主，建立小作坊檔案，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，繪制企業(yè)分布圖、監(jiān)管責(zé)任圖、動(dòng)態(tài)變化圖，上墻張掛、一目了然。同時(shí)，引導(dǎo)小作坊主自主自薦成立自己的理事會(huì)，作為監(jiān)管的觸角延伸和特殊的工會(huì)組織進(jìn)駐服務(wù)站，現(xiàn)已吸收理事會(huì)成員11名，均為規(guī)模以上的企業(yè)主，為外來(lái)人員提供創(chuàng)業(yè)、就業(yè)信息及指導(dǎo)。三是屬地工會(huì)“前置型”監(jiān)管。主動(dòng)深入企業(yè)，幫助企業(yè)健全、完善規(guī)章制度，努力把維權(quán)機(jī)制向前延伸，積極維護(hù)外來(lái)人員的參政議政、加入黨團(tuán)組織、平等就業(yè)、勞動(dòng)安全、同工同酬、按時(shí)足額領(lǐng)取工資、生活居住、社會(huì)保障、子女就學(xué)等方面的合法權(quán)益，將管理寓于服務(wù)之中，在服務(wù)中實(shí)施管理，從根本上促進(jìn)社會(huì)平等和諧。2011年，已成功吸納外來(lái)人員600余名。四是群團(tuán)組織“聯(lián)動(dòng)”運(yùn)行。通過(guò)資源共享、活動(dòng)共辦、責(zé)任共擔(dān)，引導(dǎo)工青婦、關(guān)工、老齡等群團(tuán)組織主動(dòng)跳出就“群團(tuán)工作”論“群團(tuán)工作”的工作模式，向組團(tuán)式發(fā)展、團(tuán)隊(duì)化合作模式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)資源整合、能力提升。目前，服務(wù)站向外來(lái)務(wù)工人員提供權(quán)益維護(hù)、生活幫扶、文化倡導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)扶持等4大類13個(gè)具體服務(wù)項(xiàng)目，基本涵蓋了外來(lái)務(wù)工人員生產(chǎn)生活上的困難。
（2）整合資源，實(shí)現(xiàn)一站式服務(wù)。以社區(qū)為單位，將外來(lái)人員納入社區(qū)服務(wù)的對(duì)象范圍，通過(guò)連鎖化的“新彭埠人之家”服務(wù)站，為外來(lái)人員提供“一站式”的管理服務(wù)，幫助實(shí)現(xiàn)在彭埠的安居樂(lè)業(yè)。一是保障“最底線的”。依托全鎮(zhèn)10841名注冊(cè)志愿者、14支備案志愿組織，為外來(lái)人員提供理發(fā)、修鞋、義診、移動(dòng)充值、電腦維修等五項(xiàng)便民服務(wù)，民政、殘聯(lián)、勞動(dòng)保障等多種政策咨詢服務(wù)，通過(guò)2大類8個(gè)具體服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)實(shí)在在地為外來(lái)務(wù)工人員的生產(chǎn)生活提供些幫助。二是發(fā)展“最迫切的”。依托社區(qū)現(xiàn)有的綜合服務(wù)大廳，一站式地為外來(lái)人員提供就業(yè)信息、辦證咨詢、醫(yī)療保健、計(jì)劃生育、防火防盜、社區(qū)教育以及子女入學(xué)入托等多項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目；編制《生活手冊(cè)》，通過(guò)小漫畫(huà)的形式，對(duì)外來(lái)人員在生產(chǎn)生活上可能遇到的問(wèn)題進(jìn)行生動(dòng)解答，迅速提升外來(lái)人員自我管理、發(fā)展的能力。三是維護(hù)“最根本的”。針對(duì)外來(lái)人員勞動(dòng)權(quán)益易受侵害的問(wèn)題，組織開(kāi)展義務(wù)普法宣傳，向務(wù)工人員普及容易被忽視的勞動(dòng)政策法規(guī)、職業(yè)安全知識(shí)，以提高他們維權(quán)意識(shí)。同時(shí)，依托工會(huì)組織和“小作坊主理事會(huì)”，幫助協(xié)調(diào)外來(lái)人員與用工單位的關(guān)系，妥善處理勞動(dòng)關(guān)系矛盾和糾紛，依法保護(hù)好他們的合法權(quán)益。
（3）強(qiáng)化責(zé)任，推行社區(qū)化管理。一是強(qiáng)化“以外管外”。全市首創(chuàng)成立了新市民志愿者隊(duì)伍，聘請(qǐng)外來(lái)人員為彭埠社會(huì)治安服務(wù)，參加地區(qū)的巡邏設(shè)卡，為外來(lái)人員的管理發(fā)揮著積極的作用。聘請(qǐng)信譽(yù)好的個(gè)體服裝業(yè)主為社區(qū)安全信息員，增強(qiáng)個(gè)體業(yè)主的主人翁意識(shí)，通過(guò)自己人管理自己人，防止個(gè)體服裝企業(yè)欠薪逃逸事件和上訪事件的發(fā)生。二是強(qiáng)化“整合延伸”。嚴(yán)格落實(shí)以房管人和“三證合一”工作機(jī)制，將原先由公安、勞動(dòng)、計(jì)生三部門分別辦理的暫住證、就業(yè)證、婚育證實(shí)行一證式管理，以暫住登記為主，輔之以勞動(dòng)就業(yè)登記、婚姻和計(jì)劃生育登記，以便于統(tǒng)一管理。三是強(qiáng)化“承包管理”。由鎮(zhèn)制定“承包”管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)人員進(jìn)行定崗、定責(zé)、定量，明確各崗位的人員要求和工作職責(zé)，并此基礎(chǔ)上，根據(jù)任務(wù)完成情況和工作實(shí)績(jī)進(jìn)行逐人、逐項(xiàng)地分級(jí)考核，有效調(diào)動(dòng)了隊(duì)員的積極性，促進(jìn)外來(lái)人口管理工作的落實(shí)，提高社會(huì)化防控體系的運(yùn)行效率。
2．基本特征
在我們看來(lái)，江干區(qū)彭埠鎮(zhèn)積極探索的城市外來(lái)人口社區(qū)化管理服務(wù)模式具有以下三個(gè)方面的特點(diǎn)。
（1）以社區(qū)融入為目標(biāo)?！芭聿航?jīng)驗(yàn)”以社區(qū)為單位，將外來(lái)人口納入社區(qū)服務(wù)的對(duì)象范圍，通過(guò)一體化的教育模式、自助型的管理模式、無(wú)縫式的服務(wù)模式，最大限度地實(shí)現(xiàn)外來(lái)人口的本地化，培養(yǎng)了新彭埠人的主人翁意識(shí)和共同體精神，從而使他們更好地融入彭埠、融入杭州，為彭埠經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)又好又快發(fā)展打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。
（2）以政治整合為手段?！芭聿航?jīng)驗(yàn)”的這一特點(diǎn)表現(xiàn)得十分明顯。為了防止流動(dòng)黨員、外來(lái)人口在政治上的邊緣化，彭埠鎮(zhèn)不僅積極發(fā)揮黨組織、工青婦等黨群組織的政治吸納功能，而且還幫助小作坊主成立自己的自治性理事會(huì)，成立新市民志愿者隊(duì)伍，聘請(qǐng)外來(lái)人員管理彭埠社會(huì)治安。這些工作的開(kāi)展，無(wú)疑有助于促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的和諧穩(wěn)定。
（3）以提供服務(wù)為內(nèi)容?！芭聿航?jīng)驗(yàn)”緊緊圍繞外來(lái)人口的服務(wù)需求，通過(guò)多層次、多渠道、多形式的各類培訓(xùn)教育和服務(wù)活動(dòng)，幫助他們解決最根本、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。
3．主要成效
（1）公共服務(wù)惠及廣大新彭埠人。就業(yè)培訓(xùn)、技能扶持、幫扶救助、扶殘助殘、子女教育、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育等公共服務(wù)體系不斷完善。就業(yè)服務(wù)體系進(jìn)一步完善，開(kāi)辦職業(yè)技能培訓(xùn)和安全教育講座7期，受惠人數(shù)達(dá)600余人次，舉辦人力資源招聘會(huì)3期，有85名新彭埠人找到了合適的工作崗位；及時(shí)對(duì)因突發(fā)性事件或重大疾病等原因的特殊困難家庭落實(shí)慈善救助，計(jì)9戶11．4萬(wàn)余元；切實(shí)保障新彭埠人子女平等接受義務(wù)教育權(quán)利，為60多名新彭埠人子女協(xié)調(diào)解決了入園入學(xué)難問(wèn)題；外來(lái)育齡婦女享受“同城共享”的市民化服務(wù)，并在六堡“新彭埠人之家”開(kāi)設(shè)了流動(dòng)育齡婦女計(jì)生咨詢服務(wù)室，方便她們就近享受優(yōu)質(zhì)服務(wù)；開(kāi)展“新市民大課堂”全方位的教育培訓(xùn)工作，大力實(shí)施新市民文明科普素質(zhì)教育工程、普網(wǎng)工程、心理健康關(guān)愛(ài)工程，受惠人數(shù)達(dá)3200余人。
（2）權(quán)益維護(hù)產(chǎn)生新成效。建立新彭埠人法律援助“綠色通道”，勞動(dòng)、公安、建設(shè)、經(jīng)發(fā)、工會(huì)、婦聯(lián)等多部門聯(lián)合，開(kāi)展預(yù)防和處置企業(yè)拖欠外來(lái)務(wù)工人員工資專項(xiàng)行動(dòng)，重點(diǎn)針對(duì)各類建筑施工、服裝制造和其他中小勞動(dòng)密集型企業(yè)、個(gè)體工商戶，特別是列入工資支付報(bào)備案企業(yè)以及當(dāng)前已處停產(chǎn)或半停產(chǎn)和可能發(fā)生欠薪逃匿的用人單位。2011年共開(kāi)展專項(xiàng)行動(dòng)四次，涉及3683家單位39661人，幫助新彭埠人追回欠薪逃逸資金38．2萬(wàn)元。
（3）志愿服務(wù)形成品牌工作亮點(diǎn)。招募12名新彭埠人兼職擔(dān)任外來(lái)人員服務(wù)管理，貫徹落實(shí)外來(lái)人員管理和服務(wù)工作，從職能部門到基層，共同形成了工作智囊團(tuán)，大家從對(duì)地區(qū)內(nèi)外來(lái)人員的了解情況出發(fā)，提出開(kāi)展工作的建議，這些建議往往一針見(jiàn)血，對(duì)工作開(kāi)展起到了極大的促進(jìn)作用。加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍建設(shè)，積極開(kāi)展志愿者素質(zhì)培訓(xùn)和宗旨教育，新彭埠人志愿者進(jìn)社區(qū)、進(jìn)車間，走家入戶，答疑解惑，為來(lái)自各地的新彭埠人提供貼心服務(wù)，受到新老市民的一致好評(píng)。
（四）積極探索以薪酬制提升社區(qū)物業(yè)管理水平的“靜安模式”
隨著人們對(duì)居住環(huán)境的要求不斷提高，越來(lái)越多的城市傳統(tǒng)社區(qū)相繼引入了物業(yè)管理公司對(duì)社區(qū)物業(yè)開(kāi)展專業(yè)化管理。社區(qū)物業(yè)管理的市場(chǎng)化固然有利于提升社區(qū)的人居環(huán)境，但物業(yè)管理過(guò)程中的問(wèn)題也日益暴露出來(lái)。其中，對(duì)于城市傳統(tǒng)社區(qū)而言，物業(yè)費(fèi)的收繳就是一大難題。這一問(wèn)題之所以存在：一方面，與社區(qū)居民的素質(zhì)有關(guān)。因?yàn)槲飿I(yè)管理具有較強(qiáng)的公共性，一些居民具有不繳納物業(yè)費(fèi)就想“搭便車”的心理。另一方面，與社區(qū)居民與物業(yè)管理公司之間的關(guān)系的處理情況有關(guān)。目前的社區(qū)物業(yè)管理模式一般采用的是承包制，即社區(qū)業(yè)主向社區(qū)物業(yè)管理公司繳納一定額度的物業(yè)管理費(fèi)，由后者負(fù)責(zé)社區(qū)的保安、保潔、停車庫(kù)、路面泊位、小區(qū)公共設(shè)施維護(hù)、綠化等物業(yè)管理工作。但由于物業(yè)管理公司是一個(gè)企業(yè)組織，以利潤(rùn)最大化為目的，在物業(yè)管理過(guò)程中，往往重收費(fèi)、輕服務(wù)，不僅損害了業(yè)主的正當(dāng)權(quán)益，也破壞了業(yè)主對(duì)物業(yè)管理公司的信任關(guān)系。長(zhǎng)此以往，社區(qū)的物業(yè)管理就陷入“管理費(fèi)難繳——管理質(zhì)量差——管理費(fèi)更難繳”的惡性循環(huán)，直至業(yè)主更換物業(yè)管理公司，甚至與對(duì)方發(fā)生矛盾和沖突。而江干區(qū)靜安花苑小區(qū)探索的物業(yè)管理酬薪制，較好地解決了這一問(wèn)題。
1．主要做法
所謂的物業(yè)管理酬薪制，是指在預(yù)收的物業(yè)費(fèi)中按約定比例或者約定數(shù)額提取酬金支付給物業(yè)公司，其余全部用于物業(yè)服務(wù)合同約定的支出，結(jié)余或者不足均由業(yè)主享有或者承擔(dān)。在2008年7月底之前，靜安花苑的物業(yè)管理實(shí)行的是承包制，在物業(yè)管理方面發(fā)揮了重要作用。但隨著時(shí)間的推移，小區(qū)硬件設(shè)施趨于老化，公共綠地也亟待維護(hù)。當(dāng)業(yè)主提出改善物業(yè)管理質(zhì)量時(shí)，物業(yè)公司以物業(yè)費(fèi)用低而維護(hù)成本高等原因加以拒絕。靜安花苑第二屆業(yè)委會(huì)經(jīng)過(guò)多方征求業(yè)主的意見(jiàn)，并經(jīng)過(guò)認(rèn)真討論及測(cè)算后，認(rèn)為小區(qū)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不能降低，經(jīng)過(guò)業(yè)主代表大會(huì)通過(guò)，在適當(dāng)提出物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的條件下，對(duì)物業(yè)公司實(shí)行酬薪制進(jìn)行招標(biāo)。具體做法如下：
（1）以量入為出略有結(jié)余為原則，由業(yè)主委員會(huì)確定每年的物業(yè)管理的標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用，并經(jīng)業(yè)主代表大會(huì)表決通過(guò)；
（2）以業(yè)主委員會(huì)的名義與物業(yè)公司每年簽訂一次物業(yè)管理合同，確定在收繳的物業(yè)管理費(fèi)用中按一定比例支出給物業(yè)管理公司作為當(dāng)年的物業(yè)管理報(bào)酬，其他費(fèi)用作為物業(yè)管理費(fèi)用，當(dāng)年結(jié)清，多退少補(bǔ)；
（3）由業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司派人組成物業(yè)管理費(fèi)用監(jiān)管小組，實(shí)現(xiàn)互相制約、互相監(jiān)督，確保財(cái)務(wù)上不發(fā)生問(wèn)題；
（4）物業(yè)費(fèi)用的開(kāi)支計(jì)劃須經(jīng)業(yè)主委員會(huì)集體討論通過(guò)，費(fèi)用使用情況需每半年向業(yè)主公開(kāi)一次。
2．基本特點(diǎn)
相對(duì)于承包制而言，物業(yè)管理酬薪制的具有如下幾個(gè)突出特點(diǎn)：
（1）物業(yè)管理內(nèi)容的契約化。物業(yè)管理酬薪制以業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的契約化為基礎(chǔ)。
（2）物業(yè)管理過(guò)程的民主化。物業(yè)管理費(fèi)的收繳標(biāo)準(zhǔn)、支配方案都需要通過(guò)業(yè)主代表大會(huì)或業(yè)主委員會(huì)的集體討論和民主表決，而且相關(guān)情況必須向廣大業(yè)主公開(kāi)，接受監(jiān)督。
3．主要成效
（1）充分發(fā)揮了社區(qū)業(yè)主委員會(huì)的自治服務(wù)功能。在靜安花苑小區(qū)推行物業(yè)管理酬薪制的過(guò)程中，業(yè)主委員會(huì)發(fā)揮了重要的組織協(xié)調(diào)和利益表達(dá)功能，既有利于業(yè)主委員會(huì)對(duì)物業(yè)管理公司的監(jiān)督，也有利于廣大業(yè)主對(duì)業(yè)主委員會(huì)的監(jiān)督，從而形成良好的物業(yè)管理工作機(jī)制。
（2）有利于增進(jìn)業(yè)主與物業(yè)管理公司之間的信任。自實(shí)行酬薪制以來(lái)，靜安小區(qū)的物業(yè)管理費(fèi)已經(jīng)連續(xù)多年收繳率達(dá)100%，而且在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（每月0．55元／平方米）遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般小區(qū)的情況下，小區(qū)收入實(shí)現(xiàn)了從年虧損29萬(wàn)元到略有盈余的良好勢(shì)頭。
（五）積極探索以“先鋒指數(shù)”為度量的基層黨組織建設(shè)
“先鋒指數(shù)”是江干區(qū)閘弄口街道在加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)方面的一項(xiàng)探索。閘弄口街道現(xiàn)有社區(qū)17個(gè)，社區(qū)直屬黨支部84個(gè)，社區(qū)直管黨員2800余名。為加強(qiáng)和改進(jìn)黨員隊(duì)伍教育管理，發(fā)揮廣大黨員在加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)管理過(guò)程中的先鋒模范作用，該街道黨工委以找準(zhǔn)黨的建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的結(jié)合點(diǎn)為方向，實(shí)施了“先鋒指數(shù)”一期工程，即在社區(qū)黨組織和黨員中實(shí)施“先鋒指數(shù)”評(píng)價(jià)管理體系，在激發(fā)黨員爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的主動(dòng)性和積極性，增強(qiáng)黨組織的凝聚力與戰(zhàn)斗力方面取得了較為明顯的成效。
1．主要做法
（1）制定一套貼身的指標(biāo)體系。以社區(qū)黨組織和黨員為對(duì)象，根據(jù)創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)的共性要求和社區(qū)黨組織、黨員創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)的個(gè)性要求，結(jié)合其人員構(gòu)成、活動(dòng)實(shí)際，分類設(shè)置了創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)的具體指標(biāo)體系。這一指標(biāo)體系的建構(gòu)主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是科學(xué)分類對(duì)象。全面分析梳理各類黨員和組織類別，明確“123”級(jí)對(duì)象?！?”指的是社區(qū)黨委（總支）下屬黨支部；“2”指的是包括社工黨員和企業(yè)黨員兩類在職黨員；“3”指的是根據(jù)黨員年齡、身體狀況劃分的三類非在職黨員。二是合理設(shè)置指標(biāo)。結(jié)合社區(qū)工作實(shí)際，特別是黨的建設(shè)中存在的不足，從履行黨員義務(wù)、參加組織學(xué)習(xí)、發(fā)揮表率作用、服務(wù)居民群眾、參與社區(qū)管理、做好本職工作等多個(gè)方面，按照“先鋒基數(shù)＋先鋒增值”“常規(guī)工作＋先鋒作用＋特色創(chuàng)新項(xiàng)目＋榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)”的模式，分類設(shè)置了黨組織和黨員的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，配套了量化分值。三是雙向管理分值。實(shí)行基數(shù)扣分＋增值加分的雙向分值管理機(jī)制，如未能履行好黨員義務(wù)和黨的建設(shè)有關(guān)規(guī)定，在基礎(chǔ)分中予以扣分。又如在先鋒增值部分表現(xiàn)突出，則可根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和具體事項(xiàng)進(jìn)行無(wú)上限加分，從而增強(qiáng)指標(biāo)的導(dǎo)向性和實(shí)效性，使要求更具體、更貼身，社區(qū)黨組織和黨員更清楚、更明了。
（2）建立一套規(guī)范的計(jì)分機(jī)制。為保證“先鋒指數(shù)”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的公正性、積極有效，閘弄口街道又建立了一套計(jì)分考核機(jī)制。這項(xiàng)工作也包括三個(gè)方面：一是做到三級(jí)聯(lián)動(dòng)。日常計(jì)分由黨支部書(shū)記和每一位黨員負(fù)責(zé)，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)體系詳細(xì)記錄得分事項(xiàng)。每月支部活動(dòng)時(shí)，由每一位黨員逐項(xiàng)詳細(xì)說(shuō)明得分事項(xiàng)，支部全體成員根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)確定每位黨員和本支部當(dāng)月的積分，社區(qū)黨委（總支）審核把關(guān)，并做到月度積分、季度亮分、年度兌分。二是打造“先鋒網(wǎng)站”數(shù)字平臺(tái)。以“聚焦先鋒”為主題，設(shè)置先鋒分值、先鋒動(dòng)態(tài)、先鋒典型等功能模塊，宣傳報(bào)道典型優(yōu)秀事跡，全面公布各個(gè)支部和每個(gè)黨員“先鋒指數(shù)”積分情況和具體表現(xiàn)，接受黨員和群眾監(jiān)督，確保“先鋒指數(shù)”計(jì)分工作做到科學(xué)客觀真實(shí)、公平公正公開(kāi)。三是建立指數(shù)走向分析系統(tǒng)。利用信息化手段，按照“一支部一檔”和“一黨員一檔”建立兩類先鋒基礎(chǔ)檔案，將支部、黨員每月、每年“先鋒指數(shù)”積分所涉事跡、材料全面納入“先鋒指數(shù)”信息管理系統(tǒng)，并探索開(kāi)發(fā)有關(guān)數(shù)據(jù)分析軟件，自動(dòng)生成每個(gè)支部、每個(gè)黨員“先鋒指數(shù)”總體和分項(xiàng)積分走勢(shì)。
（3）組建一批功能型先鋒社團(tuán)。為實(shí)現(xiàn)“先鋒指數(shù)”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的良性運(yùn)作，閘弄口街道又積極組建“先鋒社團(tuán)”作為活動(dòng)載體。其作用表現(xiàn)為：一是社團(tuán)組織功能化。街道層面對(duì)“先鋒社團(tuán)”工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與指導(dǎo)；社區(qū)層面對(duì)具體的社團(tuán)進(jìn)行指導(dǎo)，及時(shí)將黨組織的要求傳達(dá)到社團(tuán)，并協(xié)助街道參與管理“先鋒社團(tuán)”等工作；社團(tuán)層面，自主制定完善社團(tuán)章程，做好招募登記、活動(dòng)組織、信息備案等工作。二是社團(tuán)活動(dòng)項(xiàng)目化。圍繞十大主題活動(dòng)，各社團(tuán)根據(jù)社區(qū)服務(wù)的實(shí)際情況，確立“先鋒社團(tuán)”類型和活動(dòng)項(xiàng)目類別，設(shè)置具有社團(tuán)特色性、代表性的活動(dòng)項(xiàng)目，并向所有社員與群眾公布活動(dòng)項(xiàng)目與服務(wù)承諾。街道層面統(tǒng)籌整合各社團(tuán)的活動(dòng)項(xiàng)目，培育打造一批需要打破社區(qū)社團(tuán)界線、整合各方資源、發(fā)揮黨員作用的功能項(xiàng)目。三是社團(tuán)管理規(guī)范化。依托社區(qū)“先鋒社團(tuán)”報(bào)名站點(diǎn)和街道“聚焦先鋒”網(wǎng)站，面向社會(huì)長(zhǎng)期招募先鋒“社員”；社團(tuán)成員注冊(cè)工作規(guī)范高效，所有注冊(cè)者均有明確的社區(qū)社團(tuán)和活動(dòng)項(xiàng)目歸屬；根據(jù)章程，定期對(duì)社員進(jìn)行培訓(xùn)，努力提升社員的個(gè)人能力和綜合素質(zhì)；對(duì)“先鋒社團(tuán)”中組織關(guān)系隸屬街道的黨員實(shí)施“先鋒指數(shù)”量化考核，形成以內(nèi)部規(guī)范為基礎(chǔ)、參與共建為引導(dǎo)、外部支持為延伸的激勵(lì)管理方式。
（4）建立一套有效的響應(yīng)機(jī)制。為促進(jìn)“先鋒指數(shù)”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能長(zhǎng)期地運(yùn)行下去，閘弄口街道將“先鋒指數(shù)”積分情況與黨員黨組織的日常教育管理、考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲激勵(lì)等緊密結(jié)合起來(lái)，建立一套教育管理響應(yīng)機(jī)制。一是實(shí)行“三向”反饋制度，即定期向黨員本人反饋、向黨員所在單位反饋、向黨員居住社區(qū)反饋。二是建立反向警示制度。根據(jù)每個(gè)支部和黨員“先鋒指數(shù)”積分情況，逐級(jí)建立分析談話制度，分段科學(xué)設(shè)定“先鋒指數(shù)”總體和單項(xiàng)積分低值節(jié)點(diǎn)，一旦某個(gè)支部和黨員積分接近低值節(jié)點(diǎn)，則立即啟動(dòng)誡勉談話等相應(yīng)教育機(jī)制，對(duì)后進(jìn)黨組織和黨員切實(shí)起到警示作用，并與社區(qū)黨委共同協(xié)助其整改提高。三是建立激勵(lì)回饋制度。依托黨組織和黨員“先鋒指數(shù)”積分管理，綜合運(yùn)用單位社區(qū)聯(lián)動(dòng)、社區(qū)社會(huì)回饋等手段，以“積分累積評(píng)定星級(jí)、星級(jí)劃定兌換服務(wù)”的方式，逐步實(shí)現(xiàn)“黨員服務(wù)、服務(wù)黨員”的基層黨建新格局，從而使黨組織和黨員“公轉(zhuǎn)”帶“自轉(zhuǎn)”、“自轉(zhuǎn)”促“公轉(zhuǎn)”，切實(shí)提升黨組織和廣大黨員創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)的自覺(jué)性與主動(dòng)性，推動(dòng)創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)長(zhǎng)效深入開(kāi)展。
2．基本特點(diǎn)
（1）科學(xué)性?！跋蠕h指數(shù)”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系堅(jiān)持用數(shù)字說(shuō)話，通過(guò)公正的考核評(píng)價(jià)機(jī)制和獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，“曬”出了先進(jìn)，“量”出了差距，有利于各黨組織和黨員對(duì)照先優(yōu)、對(duì)準(zhǔn)差距，持之以恒、堅(jiān)持不懈地創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)。
（2）信息化。“先鋒指數(shù)”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系依托“先鋒網(wǎng)站”數(shù)字平臺(tái)，將傳統(tǒng)的黨建工作和現(xiàn)代信息技術(shù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，全面、及時(shí)地記錄和反映了各黨組織和黨員的創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)情況。
（3）長(zhǎng)效化?！跋蠕h指數(shù)”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不僅以“先鋒社團(tuán)”為重要活動(dòng)載體，而且將“先鋒指數(shù)”積分情況與黨員黨組織的日常教育管理、考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲激勵(lì)等緊密結(jié)合起來(lái)，建立了一套教育管理響應(yīng)機(jī)制，確保工作能長(zhǎng)期有效地運(yùn)行下去。
3．主要效果
（1）發(fā)揮了黨組織建設(shè)的正向引導(dǎo)作用。閘弄口街道通過(guò)“先鋒指數(shù)”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建設(shè)，形成了黨組織和黨員的正向激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制。該機(jī)制以“先鋒指數(shù)”積分情況作為評(píng)選表彰先進(jìn)基層黨組織、優(yōu)秀黨員的重要依據(jù)，廣泛挖掘了一批示范型的黨組織和黨員，以每月評(píng)選先鋒之星等形式進(jìn)行宣傳，鼓勵(lì)基層黨組織和廣大黨員學(xué)先進(jìn)、爭(zhēng)優(yōu)秀，營(yíng)造積極向上的良好氛圍。這也為社區(qū)黨組織和黨員在創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)中找準(zhǔn)自身位置、查找自身差距，提升爭(zhēng)創(chuàng)水平打下了良好基礎(chǔ)。
（2）激發(fā)了黨組織服務(wù)群體的整體活力。閘弄口探索實(shí)施以“先鋒社團(tuán)”為載體的十大主題實(shí)踐活動(dòng)，通過(guò)成員招募、活動(dòng)策劃、群眾評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，發(fā)揮評(píng)價(jià)體系在具體工作中的導(dǎo)向功能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，街道下屬共有“鄰里互助守望”“黃絲帶手牽手”“樂(lè)活桑榆社”等“先鋒社團(tuán)”33個(gè)，社團(tuán)成員1500余人。社團(tuán)組建后已經(jīng)組織開(kāi)展了結(jié)對(duì)幫扶、便民服務(wù)、美化環(huán)境、平安巡邏、建言獻(xiàn)策等活動(dòng)60余次，黨員服務(wù)受益居民群眾近萬(wàn)人。
三、江干區(qū)城市傳統(tǒng)社區(qū)管理的經(jīng)驗(yàn)啟示
在中國(guó)城市化進(jìn)程快速推進(jìn)的背景下，傳統(tǒng)社區(qū)的創(chuàng)新管理都成了各大城市基層社會(huì)管理的普遍性難題。雖然各地在地理區(qū)位、發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)樣態(tài)等方面都存有差異，但在如何促進(jìn)城市傳統(tǒng)社區(qū)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的問(wèn)題上卻有著諸多共性。從這個(gè)有意義來(lái)看，江干區(qū)在城市社區(qū)管理方面的探索實(shí)踐，不僅對(duì)于杭州其他城區(qū)，而且對(duì)于中國(guó)其他城市而言，都有一定的參考價(jià)值和借鑒意義。基于上文的分析，我們認(rèn)為，江干區(qū)的探索實(shí)踐至少可以給予我們以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)啟示。
（一）提升公共服務(wù)水平是城市傳統(tǒng)社區(qū)管理的重心所在
城市傳統(tǒng)社區(qū)較為獨(dú)特的人文生態(tài)和更為復(fù)雜的變遷歷史，決定了它比其他類型的社區(qū)在提升現(xiàn)代公共服務(wù)水平方面顯得更為迫切。這就需要我們應(yīng)迅速將社會(huì)服務(wù)、整合重心從單位轉(zhuǎn)向社區(qū)，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，通過(guò)社區(qū)自治組織建設(shè)，發(fā)揮其協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的作用，在社區(qū)形成一個(gè)橫向到邊、縱向到底的社會(huì)服務(wù)與整合體系。從江干區(qū)的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是完善對(duì)社工隊(duì)伍的管理體制、培育發(fā)展各類社區(qū)社會(huì)組織，還是創(chuàng)新對(duì)城市外來(lái)人口的管理模式，都緊緊圍繞提升社區(qū)公共服務(wù)水平這條主線而展開(kāi)的，并都取得了較為顯著的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效果。究其原因，主要是這些工作的開(kāi)展切實(shí)地回應(yīng)了當(dāng)下城市傳統(tǒng)社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的現(xiàn)代服務(wù)需求，這也在實(shí)踐層面印證了理論選擇理論。根據(jù)理性選擇理論，社區(qū)居民參與公共事務(wù)的原因主要是社區(qū)參與能夠滿足居民的利益需求。因此，在城市傳統(tǒng)社區(qū)管理過(guò)程中，要堅(jiān)持以居民的需求為導(dǎo)向，在充分了解和尊重居民的需要和利益訴求的基礎(chǔ)上，不斷提升社區(qū)公共服務(wù)水平。當(dāng)然，要提高公共服務(wù)水平，應(yīng)該著力加強(qiáng)社工隊(duì)伍建設(shè)。因?yàn)椴还苌鐓^(qū)管理組織體系如何建構(gòu)，社區(qū)管理和服務(wù)最終還是要落實(shí)到“人”——社區(qū)管理者身上。因此，塑造一批職業(yè)化、專業(yè)化的高素質(zhì)社區(qū)管理隊(duì)伍，將大大提高社區(qū)管理的實(shí)際效能。只有這樣，投入大量資源的社區(qū)建設(shè)和管理才能真正發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)價(jià)值。
（二）傳統(tǒng)社區(qū)管理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型需要黨政力量的自覺(jué)推動(dòng)
當(dāng)代中國(guó)普遍開(kāi)展的社區(qū)管理創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)，一開(kāi)始就與社區(qū)建設(shè)有著緊密的關(guān)聯(lián)，而這種關(guān)聯(lián)又與黨政力量的介入密不可分。根據(jù)政府的定義，“社區(qū)建設(shè)是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問(wèn)題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過(guò)程”。[24]對(duì)此，有學(xué)者也指出，“正是由于政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的初衷是探索新的社會(huì)管理與控制方式，并意識(shí)到自身職能的不足和社區(qū)力量與資源的增加，中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)從一開(kāi)始就同探索新型社區(qū)治理體制相伴隨”。[25]從江干區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我們可以明顯地發(fā)現(xiàn)，各種創(chuàng)新做法之所以能取得成功，在很大程度上是因?yàn)榈玫搅说胤近h政力量自覺(jué)而有力的支持和推動(dòng)。例如，閘弄口街道推行的“先鋒指數(shù)”評(píng)價(jià)體系以及“彭埠經(jīng)驗(yàn)”中對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的服務(wù)管理，都是很好的例子。雖然從發(fā)展的理想類型來(lái)看，中國(guó)城市社區(qū)治理模式的發(fā)展和演變應(yīng)該經(jīng)歷了行政型—合作型—自治型三個(gè)階段。但在具體的實(shí)踐過(guò)程中，由于各地發(fā)展程度存在巨大差距，這種歷史性的發(fā)展階段往往在一個(gè)區(qū)域共時(shí)性地存在。在這樣的背景下，黨政力量介入社區(qū)管理創(chuàng)新有其一定的必然性和合理性。因此，在推進(jìn)社區(qū)管理創(chuàng)新，特別是在推進(jìn)城市傳統(tǒng)社區(qū)管理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過(guò)程中，各級(jí)黨政部門應(yīng)該自覺(jué)地承擔(dān)起主導(dǎo)性責(zé)任。當(dāng)然，“主導(dǎo)”不等于“主體”，更不意味著“包辦”，而是要積極轉(zhuǎn)變社會(huì)管理職能，通過(guò)政策支持、資源供給等方式提升社區(qū)自治化能力。對(duì)此，有學(xué)者曾恰如其分地指出：“我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的根本問(wèn)題，是城市基層治理體系的轉(zhuǎn)換，是由單一行政管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社區(qū)互動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)，在城市基層建立起行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制相結(jié)合，行政功能與自治功能互補(bǔ)，行政資源與社會(huì)資源整合，政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的新型城市基層管理體制?！?sup>[26]
（三）培育社會(huì)組織是推進(jìn)社區(qū)管理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要抓手
培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，是后單位制時(shí)代社會(huì)成員實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)系的基本方式，也是社區(qū)建構(gòu)社會(huì)資本、促進(jìn)居民社區(qū)參與的有效手段。這一點(diǎn)在江干區(qū)社區(qū)管理的探索實(shí)踐過(guò)程中體現(xiàn)得十分明顯，如“凱益薈”作為社區(qū)社會(huì)組織“孵化器”功能的積極發(fā)揮，對(duì)凱旋街道社區(qū)建設(shè)和管理方面起到了明顯的效果。靜安花苑小區(qū)實(shí)施的物業(yè)管理酬薪制之所以能較好地處理好業(yè)主和物業(yè)管理公司的關(guān)系，也是因?yàn)闃I(yè)主委員會(huì)能在其間起到積極的組織協(xié)調(diào)功能。“在計(jì)劃體制時(shí)代，人口空間流動(dòng)較少，垂直社會(huì)流動(dòng)程度也較低，在戶籍制度、配給制度和單位制度的多重管制下，社會(huì)組織沒(méi)有存在的空間，也沒(méi)有存在的必要性”。[27]因此，對(duì)于當(dāng)前中國(guó)社會(huì)而言，培育社會(huì)組織將極大激發(fā)社會(huì)的活力。一方面，就社會(huì)領(lǐng)域而言，培育社會(huì)組織有利于提高社會(huì)成員特別是流動(dòng)人員的組織化水平，便于在科層化的政府部門與原子化的社會(huì)個(gè)體之間形成一種中介力量，促進(jìn)利益凝聚、利益表達(dá)、利益?zhèn)鬏敽屠鎱f(xié)調(diào)；另一方面，對(duì)于政府部門而言，培育社會(huì)組織既有利于促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，從而順利剝離管不了、管不好的社會(huì)事務(wù)，又有利于形成社會(huì)問(wèn)題爆發(fā)的緩沖地帶，減少政府與公眾之間發(fā)生直接沖突的幾率。當(dāng)然，社會(huì)組織的培育也應(yīng)該是有側(cè)重點(diǎn)的。當(dāng)前，在城市傳統(tǒng)社區(qū)中，各種公益類、服務(wù)類的社會(huì)組織應(yīng)得到大力扶持和發(fā)展，這也是為了滿足居民的現(xiàn)實(shí)需要。據(jù)調(diào)查，多數(shù)杭州社區(qū)居民表示知道社區(qū)在重點(diǎn)培育發(fā)展民間組織，這些組織在社區(qū)實(shí)際建設(shè)過(guò)程中已經(jīng)發(fā)揮了較好的作用，其中社區(qū)服務(wù)類組織的知曉度和作用更為明顯（詳見(jiàn)表3－3）。
表3－3 居民對(duì)民間組織建立及作用的評(píng)價(jià)
（四）傳統(tǒng)社區(qū)管理水平的評(píng)價(jià)應(yīng)該積極引入第三方力量
“社區(qū)的重要性在于它是促進(jìn)社區(qū)參與，推動(dòng)政策制定與實(shí)施以及構(gòu)建社會(huì)照顧網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略性平臺(tái)”。[28]因此，社區(qū)管理水平的高低將直接影響到整個(gè)社會(huì)的管理質(zhì)量，對(duì)其開(kāi)展評(píng)價(jià)工作也就具有公共性質(zhì)，顯得十分必要和重要。那么，我們?cè)撊绾卧u(píng)價(jià)社區(qū)管理的水平呢？江干區(qū)在“責(zé)任社工”管理服務(wù)體系方面的探索實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，無(wú)疑給我們帶來(lái)了一點(diǎn)有益的啟示，即在評(píng)價(jià)社區(qū)管理的績(jī)效時(shí)，既需要街道辦事處等行政機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)和推動(dòng)，又需要社區(qū)居民的積極參與，更需要社會(huì)第三方力量的有效介入。這既能將過(guò)去有行政部門承擔(dān)的繁重考核工作從行政事務(wù)中剝離開(kāi)來(lái)，促進(jìn)政府部門職能的現(xiàn)代轉(zhuǎn)變，同時(shí)又能避免行政部門在具體評(píng)價(jià)過(guò)程中出現(xiàn)權(quán)力的自利性和公共性之間的矛盾，有利于促進(jìn)工作的客觀公正，有利于獲取當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)社區(qū)管理工作的信任和支持。有學(xué)者指出，“權(quán)力的自然屬性有7個(gè)方面：其一權(quán)力是政治強(qiáng)制力；其二權(quán)力是在社會(huì)中產(chǎn)生而又凌駕于社會(huì)之上的東西；其三權(quán)力具有強(qiáng)烈的占有欲；其四權(quán)力具有強(qiáng)烈的擴(kuò)張性；其五權(quán)力具有強(qiáng)烈的排他性；其六權(quán)力可能踐踏法律；其七權(quán)力必然引起權(quán)力崇拜，形成權(quán)力集團(tuán)”。[29]因?yàn)檫@些自然屬性，權(quán)力若不受到限制，便會(huì)容易形成一種自利化的運(yùn)作邏輯。江干區(qū)在對(duì)社區(qū)管理的評(píng)價(jià)中積極引入了第三方力量，則明顯是出于對(duì)這種評(píng)判權(quán)力自利化的一種防范和牽制。
（五）政治整合是促進(jìn)城市外來(lái)人口社區(qū)融入的有效手段
“作為城市微觀生活空間單位，社區(qū)形成的根本動(dòng)力在于有活力的地域化生活空間的建立”。[30]當(dāng)然，一個(gè)富有活力的現(xiàn)代城市社區(qū)，同時(shí)也是一個(gè)包容性大、凝聚力強(qiáng)的地域性共同體，而不是各種社會(huì)群體之間的排斥、對(duì)抗和沖突。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，對(duì)于一個(gè)擁有大量外來(lái)人口的城市社區(qū)而言就顯得十分重要。江干區(qū)彭埠鎮(zhèn)積極探索的城市外來(lái)人口社區(qū)化管理服務(wù)模式的告訴我們，通過(guò)一定的政治整合方式能夠促進(jìn)城市外來(lái)人口的社區(qū)融入。所謂政治整合，簡(jiǎn)單而言，就是指占優(yōu)勢(shì)地位的政治主體，將不同的社會(huì)和政治力量，有機(jī)納入到一個(gè)統(tǒng)一的中心框架的過(guò)程。在彭埠當(dāng)?shù)卣磥?lái)，外來(lái)人口“本地化”和外來(lái)人口“化本地”是一個(gè)共存共生、共治雙贏的互動(dòng)過(guò)程，以包容的胸懷，公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)的心態(tài)引導(dǎo)外來(lái)務(wù)工人員接受、認(rèn)同、融入所在城市的生產(chǎn)生活，就能緩解大量涌入的外來(lái)人口對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序的破壞。因此，為了防止外來(lái)人口在當(dāng)?shù)氐倪吘壔聿烘?zhèn)積極發(fā)揮黨群組織的整合功能，通過(guò)在強(qiáng)化屬地管理的基礎(chǔ)上，延伸黨組織觸角，建立社區(qū)臨時(shí)黨支部，創(chuàng)新工會(huì)理事會(huì)模式，取得了顯著的效果。由此可見(jiàn)，在大多數(shù)情況下，只要有適當(dāng)?shù)闹贫热ヒ?guī)范和引導(dǎo)，城市外來(lái)人口也會(huì)自愿地歸依到政府的公共管理服務(wù)體制中去，并發(fā)展成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的重要力量。
第二節(jié) 其他城市社區(qū)類型的管理
新建社區(qū)的產(chǎn)生和發(fā)展是都市化和城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物之一，也是展現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)流動(dòng)和觀念變遷的圖景之一。它在發(fā)展變化過(guò)程中所凸顯的問(wèn)題，正是城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的眾多問(wèn)題的縮影?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)變遷中產(chǎn)生的許多新問(wèn)題、新矛盾都會(huì)在社區(qū)里表現(xiàn)出來(lái)。社區(qū)管理理念、手段和方式的滯后等問(wèn)題正是因?yàn)樗鼰o(wú)法及時(shí)回應(yīng)社會(huì)變遷的后果。因此，我們探討新建社區(qū)的建設(shè)和管理模式，旨在回應(yīng)城市化進(jìn)程中由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型而存在的諸多社會(huì)重構(gòu)和治理困境，從而填補(bǔ)社會(huì)流動(dòng)加速后產(chǎn)生的管理真空。如果此類社區(qū)的治理能夠產(chǎn)生持續(xù)和可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，則將有利于在最基層化解社會(huì)矛盾、培育新的社會(huì)資本、促進(jìn)政府和社會(huì)的有效溝通，并最終達(dá)致多主體和諧共治的目的。
本節(jié)將對(duì)城市新建社區(qū)的主要特征、管理困境及其產(chǎn)生原因、治理改進(jìn)的方向進(jìn)行梳理和總結(jié)。社區(qū)管理機(jī)制和方式的改進(jìn)、技術(shù)環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)以及其背后的治理邏輯，歸根結(jié)底是一個(gè)國(guó)家如何認(rèn)知社會(huì)的問(wèn)題。杭州市江干區(qū)在社區(qū)建設(shè)和管理過(guò)程中存在的問(wèn)題和積累的經(jīng)驗(yàn)，具有典型性和代表性，反映了我國(guó)新形勢(shì)下城市基層社會(huì)管理探索過(guò)程的共通之處。因此，總結(jié)和提煉江干區(qū)的具體做法，分析其意義和問(wèn)題，就有了更為普遍性的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。為此，在本節(jié)中，我們將基于江干區(qū)新建社區(qū)在服務(wù)、管理和自我建設(shè)中的一些具體實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)社區(qū)管理和建設(shè)過(guò)程中的共性和差異性特征，提煉有價(jià)值和可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ?，?duì)管理中出現(xiàn)的難題和不足之處進(jìn)行分析，并給出相應(yīng)的建議和意見(jiàn)。
一、流動(dòng)社會(huì)的復(fù)雜化：城市新建社區(qū)的管理困境
20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)城市發(fā)展和居住方式發(fā)生了前所未有的變化。隨著越來(lái)越多的單位人轉(zhuǎn)為社會(huì)人，城市社區(qū)成為城市最重要的社會(huì)組織方式。由此，我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制也逐漸從單位制、街居制走向社區(qū)制[31]。單一的鏈?zhǔn)缴鐣?huì)結(jié)構(gòu)逐漸演變?yōu)榭v橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)結(jié)構(gòu)，人們的聚居方式發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，伴隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市建設(shè)速度不斷加快，城市住房的商品化率不斷提高，城市社會(huì)的空間結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生急劇變化。大量流動(dòng)人口涌入城市，城市社會(huì)的流動(dòng)性日益增強(qiáng)。這些變化最終集中體現(xiàn)在城市社會(huì)組織管理在空間上的最小單元——社區(qū)，使城市社會(huì)管理的難度、廣度、復(fù)雜程度進(jìn)一步加大。在新建社區(qū)中，往往存在基本公共服務(wù)和社會(huì)保障方面的滯后問(wèn)題，最為集中地反映了城市社區(qū)人口流動(dòng)和重構(gòu)的特征。
在城市管理方面，江干區(qū)與這幅錯(cuò)綜復(fù)雜的圖景并無(wú)二致。上述的社會(huì)變化在江干區(qū)都能無(wú)一例外地找到清晰的對(duì)照。區(qū)域內(nèi)急速推進(jìn)的城市化，則進(jìn)一步凸顯了社會(huì)管理轉(zhuǎn)型的緊迫性。作為杭州城市發(fā)展戰(zhàn)略的軸心所在及未來(lái)的交通樞紐中心，江干將成為杭州“城市東擴(kuò)”和實(shí)現(xiàn)新一輪發(fā)展的主陣地，扮演著杭州城市新中心和都市新門戶的角色。城市化的快速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型加速，必然導(dǎo)致各種社會(huì)矛盾的交疊爆發(fā)。社區(qū)作為矛盾、問(wèn)題沉降的落腳點(diǎn)，勢(shì)必承載大量的負(fù)重。相比傳統(tǒng)的單位制社會(huì)，越來(lái)越多的人已經(jīng)不再依附于正式的單位體制內(nèi)，社區(qū)，特別是新建社區(qū)已成為人們生活和交往的新的重要場(chǎng)所。然而，縱向、單一的社區(qū)管理手段和機(jī)制乏于呼應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)扁平化的發(fā)展趨勢(shì)，從而產(chǎn)生了一系列的沖突和困境。
（一）“陌生人”的認(rèn)同匱乏與傳統(tǒng)管理真空
城市新建社區(qū)主要是指在商品經(jīng)濟(jì)下通過(guò)市場(chǎng)行為購(gòu)買商品房的群體所形成的社區(qū)。在改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)背景下，城市中逐漸增多的保障房和廉租房也日益成為新建社區(qū)的組成部分。因?yàn)榫幼≌叽蠖嗍切鲁蓡T，彼此不熟悉，對(duì)社區(qū)也缺乏深厚感情。在較大的城市中，新建社區(qū)的住戶可能來(lái)自各地，其戶籍、職業(yè)、身份、價(jià)值等已經(jīng)打破了傳統(tǒng)社區(qū)中較為單一和同質(zhì)的狀態(tài)。由于沒(méi)有共同生活和場(chǎng)景的累積記憶，缺乏道德的他律和自律的前期基礎(chǔ)，社區(qū)在成長(zhǎng)初期即是一個(gè)“陌生人社會(huì)”[32]。城市新建社區(qū)與其他類型的社區(qū)相比，居民成分更為復(fù)雜。新建社區(qū)的居住人數(shù)偏多，多是來(lái)自于不同地方不同階層，彼此比較陌生，缺乏社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感。商品房的購(gòu)買者分布在城市的各個(gè)行業(yè)，在一些比較年輕的社區(qū)，許多住戶很可能是初次置業(yè)的外來(lái)人口。由于人口流動(dòng)的加速，這種社區(qū)中的居民更可能因?yàn)榉慨a(chǎn)的二手交易而產(chǎn)生較大的變動(dòng)。
新建社區(qū)中的居民彼此間的相關(guān)利益也較少。傳統(tǒng)單位型社區(qū)的住戶身份有著較高的同質(zhì)性，彼此之間往往有共同的利益需求。新建社區(qū)則存在著多元的利益主體，在相關(guān)利益方面的共同點(diǎn)少，利益沖突多，互動(dòng)性較差。成熟的街居社區(qū)存在鄰里之間的紐帶和長(zhǎng)時(shí)間構(gòu)建的交往關(guān)系，一些矛盾糾紛可以經(jīng)由這種長(zhǎng)時(shí)間積淀和形塑的紐帶得到解決。在傳統(tǒng)社區(qū)里，人情可以起到較大的社會(huì)調(diào)節(jié)功能。而新建社區(qū)則不然，所有的社會(huì)交往關(guān)系基本上是從零開(kāi)始建構(gòu)的，復(fù)雜性可想而知。陌生人的社會(huì)特質(zhì)之一是對(duì)他人的普遍信任不易達(dá)到，冷漠疏離感成為常態(tài)。互不信任增加了社會(huì)運(yùn)行的成本，也讓人的情緒變得負(fù)面。盡管我們常講，人情始終是中國(guó)文化中一直被傳承的重要價(jià)值，但新建社區(qū)中建立利益協(xié)商機(jī)制和情感紐帶則卻需要更多時(shí)間。在此之前，陌生人之間容易發(fā)生利益碰撞和沖突，彼此間產(chǎn)生更多的戒備心理。
與此形成對(duì)比的是，此類社區(qū)管理在很大程度上還在承襲傳統(tǒng)的管制模式。眾所周知，社區(qū)居委會(huì)、街道等機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷是為了彌補(bǔ)單位制之外的個(gè)人流動(dòng)所產(chǎn)生的管理真空。而且職責(zé)主要在管，服務(wù)的成分很少。在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)流動(dòng)有限的早期，這種管理機(jī)構(gòu)和理念還是較為有效的。但在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)流動(dòng)已經(jīng)成為常態(tài)的今天，管制功能正逐漸遭遇人員、資金不足等諸多方面的問(wèn)題。更重要的是，管理機(jī)制的設(shè)計(jì)本來(lái)就是以限制社會(huì)流動(dòng)為前提的，現(xiàn)在卻要面對(duì)完全相反的社會(huì)變化，因而力不從心也是意料中事。換而言之，要以基于靜態(tài)社會(huì)的管制設(shè)計(jì)去應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，必然難以達(dá)到理想的效果。理念的陳舊、手段和資源的有限，都切實(shí)影響著管理效果。
由于人員流動(dòng)頻繁，信息采集和分析變得十分困難。城市化進(jìn)程的加速，城市規(guī)模的不斷膨脹，社區(qū)規(guī)模和范圍的擴(kuò)大使得管理機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人的監(jiān)控和了解的力度和深度也難以堅(jiān)持。個(gè)人自由度和個(gè)體空間更為舒展。社區(qū)中的個(gè)人無(wú)論是對(duì)陌生的他人，還是對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)，多持懷疑和冷漠的態(tài)度。個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)正成為社會(huì)的共識(shí)。例如，在江干區(qū)長(zhǎng)虹社區(qū)，管理者希望對(duì)吸毒者進(jìn)行輔導(dǎo)和幫助，但是卻沒(méi)有可以約束這些吸毒者的權(quán)限。社區(qū)規(guī)定每個(gè)月開(kāi)展一次尿檢，但往往因?yàn)槿狈θ魏螐?qiáng)制措施而無(wú)法有效約束吸毒者，因而只能聽(tīng)之任之。事實(shí)上，很多基層的管理者都抱怨過(guò)上門入戶的工作不易開(kāi)展。傳統(tǒng)的以深入掌握個(gè)人信息為前提的社區(qū)工作面對(duì)日益增強(qiáng)的隱私保護(hù)意識(shí)，正遭受進(jìn)退兩難的局面。而國(guó)家賦予基層的強(qiáng)制性權(quán)力又很有限，隨著法治和公民保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，街道等基層組織不能對(duì)不予配合的個(gè)人采取強(qiáng)制行為。人口流動(dòng)導(dǎo)致的“陌生人”社會(huì)與傳統(tǒng)的管理架構(gòu)的相互碰撞，產(chǎn)生的結(jié)果便是管理真空的出現(xiàn)。
（二）社區(qū)類型的多樣性與管理主體的單一性
如果以時(shí)間衡量社區(qū)成長(zhǎng)階段的話，新建社區(qū)是指社區(qū)的形成還處于起始階段，人群構(gòu)成還處在不斷地變化之中。它最主要的組成部分是住房市場(chǎng)化之后的商品房。而有能力購(gòu)置商品房的人通常集中在中高收入階層。城市中的商品房社區(qū)又可進(jìn)一步細(xì)化為首次置業(yè)和改善型等不同定位。一些中檔的商品房購(gòu)買者很多都是較為年輕，且有穩(wěn)定工作或稍具經(jīng)濟(jì)實(shí)力的群體。這部分人通常也受過(guò)良好的高等教育。高檔的商品住宅購(gòu)買者大多屬于在各自領(lǐng)域有足夠閱歷、成就和經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的群體。他們對(duì)社區(qū)硬件設(shè)施、服務(wù)配套有更高的要求。此外，如前所述，由于政府民生政策的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房在新建社區(qū)中占有比例也在不斷提高。經(jīng)濟(jì)適用房居住區(qū)基本上都采用孤島化、集中化和大型化的方式，即在空間區(qū)位上選擇地價(jià)最為低廉、尚未開(kāi)發(fā)的城市近郊區(qū)域，在布局和規(guī)模上則采用大規(guī)模成片建設(shè)的方式。行政性的空間區(qū)隔可能會(huì)造成一種結(jié)構(gòu)性的社會(huì)排斥機(jī)制，使弱勢(shì)群體身份標(biāo)簽化。[33]
江干區(qū)新建社區(qū)特點(diǎn)就呈現(xiàn)出這種懸殊的多樣性。區(qū)域中的新建社區(qū)除了一般意義上的中高檔商品房社區(qū)外，還出現(xiàn)了樓宇社區(qū)等經(jīng)濟(jì)功能顯著的社區(qū)，更在4個(gè)鎮(zhèn)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)、經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房“二合一”模式社區(qū)、經(jīng)濟(jì)適用房與農(nóng)民回遷安置“二合一”模式等居住人群特殊的社區(qū)，風(fēng)格懸殊。此類社區(qū)集聚的都是城市邊緣群體，一種是城市低收入人群，甚至是特困人群，一種是剛剛走出農(nóng)村躋身都市的新市民，以及部分無(wú)房的租客。同屬于新建社區(qū)，但在社區(qū)定位和人群屬性上卻各有不同，對(duì)社區(qū)能夠給予的功能期盼也各有差異。他們同時(shí)存在于一個(gè)區(qū)域中，對(duì)社區(qū)管理而言，提出了較大的挑戰(zhàn)。
新建社區(qū)由于混合居住產(chǎn)生了四個(gè)方面的困境：一是社區(qū)居住人員文化和生活習(xí)性的差別。二是經(jīng)濟(jì)收入和補(bǔ)償?shù)牟罹唷＝?jīng)濟(jì)收入的差距也無(wú)形中造成管理上的難度。三是服務(wù)需求不一致帶來(lái)服務(wù)難度。四是物業(yè)管理存在瓶頸，間接地影響社區(qū)管理難度。
社區(qū)的居住群體，服務(wù)層次、需求，教育水準(zhǔn)，個(gè)體訴求都存在著千差萬(wàn)別。雖同為新建社區(qū)，起點(diǎn)卻大相徑庭。可以想見(jiàn)的是，不同類型的新建社區(qū)在轉(zhuǎn)型成為成熟社區(qū)的過(guò)程當(dāng)中，各自形成的社區(qū)生態(tài)和認(rèn)同也將存在很大差異。社區(qū)構(gòu)成的基本特性的差異性勢(shì)必要求管理架構(gòu)作出合適的調(diào)整。
然而，既有的管理架構(gòu)卻仍然延續(xù)著以往的街道和居民委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置?，F(xiàn)存的社區(qū)管理架構(gòu)過(guò)于單一和薄弱。居民委員會(huì)雖名曰居民自治機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是黨政機(jī)構(gòu)的延伸。街道在其之上且對(duì)其工作進(jìn)行安排和主導(dǎo)。盡管社區(qū)層次的工作、人手和服務(wù)功能在近年日益顯現(xiàn)出重要性，但其仍無(wú)法逃逸單薄的縱向架構(gòu)下的權(quán)力指令，自主空間非常有限。來(lái)自上面的指令不貼近實(shí)際，對(duì)基層的差異可能有認(rèn)識(shí)偏差。對(duì)社區(qū)工作人員的要求和考核指標(biāo)也采取雷同標(biāo)準(zhǔn)，不考慮社區(qū)形態(tài)差異。這就很難針對(duì)性地對(duì)不同類型的社區(qū)作出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。江干區(qū)負(fù)責(zé)廉租房社區(qū)工作的難度大于其他社區(qū)，因?yàn)檫@類社區(qū)中的社會(huì)問(wèn)題的存在比例較高。但是，自上而下的“一票否決”的考核指標(biāo)卻可能輕易抹去他們的工作付出。這背后反映的邏輯正是管理架構(gòu)和評(píng)價(jià)體系的單一化。
（三）日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)訴求和供給的短缺
如前所述，新建社區(qū)中的社區(qū)成員因?yàn)榻逃?、職業(yè)等關(guān)系，其維權(quán)意識(shí)也往往表現(xiàn)得更加強(qiáng)烈。對(duì)社區(qū)管理和服務(wù)的質(zhì)量和要求較高，在社區(qū)自治問(wèn)題上容易形成近似的價(jià)值觀和文化觀，相對(duì)容易自發(fā)形成自治組織。這種特點(diǎn)在大都市核心區(qū)域的社區(qū)中表現(xiàn)得更為明顯，除了對(duì)周遭環(huán)境和服務(wù)設(shè)施的要求比較高外，對(duì)于和自身權(quán)益及相互交往有關(guān)的機(jī)會(huì)也會(huì)比較渴望。正是這些特點(diǎn)將新建社區(qū)，特別是高檔住宅和樓宇密集型社區(qū)與傳統(tǒng)社區(qū)區(qū)分開(kāi)來(lái)。這類社區(qū)中的居民，尤其是文化素質(zhì)較高、較年輕的住戶，對(duì)于利益糾葛中的解決方式更加理性，會(huì)傾向于尋求在規(guī)范和制度下的有序溝通和協(xié)商。日益強(qiáng)烈的權(quán)利訴求和權(quán)益維護(hù)當(dāng)然需要組織化的形式進(jìn)行承載。因此，城市社區(qū)中的業(yè)主委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，它所具備的自我組織和管理的性質(zhì)成為更被居民所認(rèn)可的代言機(jī)構(gòu)。于是，在居民委員會(huì)之外，又一個(gè)性質(zhì)定位類似的組織開(kāi)始生長(zhǎng)，并成為城市社區(qū)中的普遍現(xiàn)象。
但是商品房小區(qū)中的物業(yè)公司及公民的自我組織——業(yè)主委員會(huì)，在這個(gè)架構(gòu)當(dāng)中一直無(wú)法明確角色。薄弱的縱向架構(gòu)無(wú)法承載橫向的機(jī)體成長(zhǎng)。各自職責(zé)不清，且三者之間不存在相互負(fù)責(zé)的義務(wù)，導(dǎo)致在對(duì)居民服務(wù)上存在“盲區(qū)”。三者關(guān)系不順，在維護(hù)居民利益上存在“斷層”。由于利益分配關(guān)系的影響，物業(yè)公司與業(yè)主以及周邊居民之間的矛盾時(shí)有發(fā)生，尤其是物業(yè)公司與業(yè)主委員會(huì)兩者的矛盾更為普遍，甚至激化。居民委員會(huì)在中間卻難有作為。還有就是各自為政，在社區(qū)規(guī)范管理上存在“脫節(jié)”。居民委員會(huì)和物業(yè)公司是社區(qū)建設(shè)和治理的基層單位，是社區(qū)管理工作的重要組成部分，它既是住宅小區(qū)居民日常生活迫切需要的服務(wù)部門，又是政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，兩者服務(wù)的內(nèi)容有所重疊和交叉，在具體工作中會(huì)出現(xiàn)一些碰撞和矛盾，但在管理中卻是各自為政，“撞車”現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)[34]。社區(qū)居委會(huì)和物業(yè)公司之間互不隸屬，居民希望政府提供的一部分公共服務(wù)需求，物業(yè)公司無(wú)法滿足，而居委會(huì)的群眾性工作模式與物業(yè)公司企業(yè)化管理模式不盡相同，在落實(shí)政府決策和服務(wù)居民上容易出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，從而影響了黨和政府在群眾中的形象。這些問(wèn)題導(dǎo)致了社會(huì)管理的欠缺與不足，它關(guān)系到人民群眾的利益，影響了社會(huì)和諧。
二、困境產(chǎn)生的原因：國(guó)家—社會(huì)關(guān)系變遷中的秩序再造
從宏觀視角來(lái)看，社區(qū)服務(wù)差異化提供的匱乏，社區(qū)活力的困頓、不信任感的滋生等問(wèn)題是社會(huì)管理原有的邏輯和機(jī)制難以與社會(huì)現(xiàn)實(shí)匹配的矛盾外化。社區(qū)管理之所以在短期內(nèi)難以形成共識(shí)和普適性的模型，是因?yàn)閲?guó)家和社會(huì)兩個(gè)主體的結(jié)構(gòu)關(guān)系還不清晰。國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)治方式和對(duì)社會(huì)本質(zhì)的理解若不能改變，就無(wú)法舒緩社會(huì)管理和需求無(wú)力對(duì)接的窘迫。
（一）組織化社會(huì)慣性和社會(huì)組織化趨勢(shì)的碰撞
新中國(guó)成立后，國(guó)家統(tǒng)治體系是以執(zhí)政黨為中心，圍繞政黨為核心建構(gòu)的社會(huì)體系。執(zhí)政黨以政黨為因子和以各種組織網(wǎng)絡(luò)為體系，借助各種集體化運(yùn)動(dòng)，將分散的社會(huì)迅速聚攏為一個(gè)高度組織化的結(jié)構(gòu)。這就是組織社會(huì)化狀態(tài)。社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的形式構(gòu)造在城市中是以單位制表達(dá)出來(lái)的。而組織社會(huì)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。它通過(guò)國(guó)家力量組織、整合社會(huì)，使得社會(huì)整體以內(nèi)循環(huán)和封閉的狀態(tài)運(yùn)行，社會(huì)橫向之間的交流和表達(dá)渠道被斬?cái)嗔恕Ｉ鐣?huì)只能按照國(guó)家的強(qiáng)制安排進(jìn)行運(yùn)作，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和自主性。基層社區(qū)管理主體單一化與管理任務(wù)單向化，背后體現(xiàn)的邏輯正是組織化社會(huì)的取向。
中國(guó)社會(huì)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后，出現(xiàn)了新的社會(huì)建構(gòu)體系，即以個(gè)體化社會(huì)重新組織為核心的社會(huì)建構(gòu)體系。這被稱之為社會(huì)組織化的過(guò)程。即原子化存在的個(gè)人和組織重新成為社會(huì)的主體組成部分。社會(huì)開(kāi)始從國(guó)家和政黨的控制和安排下獨(dú)立出來(lái)，并不斷去迎合市場(chǎng)機(jī)制的要求。[35]與此同時(shí)，個(gè)體也從原來(lái)的組織單位中逃逸出來(lái)，可以決定自己的職業(yè)、流動(dòng)和生活方式。個(gè)體的價(jià)值取向和生活觀念逐漸得到尊重和保護(hù)，成為大眾認(rèn)可的隱私。這些日益活躍的個(gè)體和社會(huì)力量開(kāi)始自覺(jué)、自主地成為建構(gòu)社會(huì)的主體力量。社會(huì)組織化的過(guò)程由此開(kāi)始。它以開(kāi)放和包容的姿態(tài)，賦予個(gè)體和個(gè)體組織更多的活動(dòng)空間，允許自由的資本、思想和網(wǎng)絡(luò)延伸拓展。尤其是在全球化的浪潮之中，唯有社會(huì)組織化的建構(gòu)體系才能適應(yīng)自由流動(dòng)的資本、信息和個(gè)體。
盡管我國(guó)社區(qū)的組成和劃分往往有明顯的行政安排的痕跡，但它無(wú)法阻礙社區(qū)內(nèi)部個(gè)體的自由行動(dòng)。組織化社會(huì)的政治和行政干預(yù)的沖動(dòng)依然強(qiáng)勢(shì)存在，但卻難以阻礙個(gè)體行動(dòng)和個(gè)體自由組織的愿望。社區(qū)管理之所以問(wèn)題迭生，也是因?yàn)榻M織化社會(huì)的統(tǒng)治慣性仍然在沿襲中，并不時(shí)得到加強(qiáng)。而社會(huì)自主、自由的能量也在不斷積聚，使得社會(huì)組織化的力量超越了社區(qū)層次，在向社區(qū)外更廣闊的社會(huì)角落擴(kuò)散。社區(qū)管理無(wú)力去追尋這些個(gè)體和個(gè)體組合的信息和行為，因而形成了管制真空。這個(gè)矛盾對(duì)于國(guó)家權(quán)力提出了很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，是延續(xù)組織化社會(huì)的沖動(dòng)，還是調(diào)整自身去適應(yīng)社會(huì)組織化的趨勢(shì)，這將是考驗(yàn)執(zhí)政能力的重要時(shí)刻。國(guó)家權(quán)力正在主動(dòng)調(diào)適和改變傳統(tǒng)的管理方式，只是這種轉(zhuǎn)變和重新定型將很難在短期內(nèi)完成。
（二）服務(wù)型政府與管控理念的碰撞
在社會(huì)結(jié)構(gòu)重置的大背景下，社會(huì)管理的內(nèi)容也發(fā)生了變化。黨和政府已經(jīng)意識(shí)到現(xiàn)代社會(huì)管理轉(zhuǎn)型的重要性和方向。為社會(huì)提供所需服務(wù)的政府，才是符合現(xiàn)代化發(fā)展的有效政府。黨的十七大報(bào)告中明確指出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，并在其后明確了建設(shè)服務(wù)型政府的概念和內(nèi)容。從新公共管理角度而言，服務(wù)型政府在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府，或者說(shuō)，是將執(zhí)行社會(huì)公共職能視為主要任務(wù)的政府。服務(wù)型政府概念主要是揭示政府的角色定位和明確政府與公民、社會(huì)的關(guān)系[36]。它強(qiáng)調(diào)掌舵，而非劃槳[37]。政府的首要職能是滿足和解決社會(huì)公共需求，而大部分的社會(huì)空間應(yīng)該還給社會(huì)，由社會(huì)中的個(gè)體和組織自由填充。它注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)事業(yè)發(fā)展的關(guān)系，“管理”和“服務(wù)”的關(guān)系，改革體制與創(chuàng)新機(jī)制的關(guān)系，政府職能與其他社會(huì)主體職能之間的關(guān)系，職能改革與依法行政的關(guān)系。這也與世界各國(guó)在20世紀(jì)90年代提出的“政府再造”的思路是一致的。
但是國(guó)家權(quán)力長(zhǎng)期以來(lái)形成的管制慣性又在繼續(xù)發(fā)揮作用。政治體制的設(shè)計(jì)對(duì)權(quán)力沒(méi)有足夠限制，導(dǎo)致權(quán)力輕易便可對(duì)社會(huì)進(jìn)行管制。同時(shí)，社會(huì)矛盾的日益頻發(fā)和擴(kuò)散使國(guó)家對(duì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定產(chǎn)生了擔(dān)憂，使用暴力手段進(jìn)行剛性維穩(wěn)的沖動(dòng)不時(shí)顯現(xiàn)。因此，權(quán)力在自我限制和限制社會(huì)之間不斷搖擺，而且后者的欲望經(jīng)常甚于前者。實(shí)際上，國(guó)家對(duì)社區(qū)管理新方式的探索在開(kāi)始時(shí)，只是為了尋找一種可以彌補(bǔ)后“單位制”的替代品，以保證不會(huì)失去對(duì)社會(huì)的掌控。服務(wù)內(nèi)容的下沉和服務(wù)方式的更新，是在實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中被發(fā)現(xiàn)具有一定有效性，才逐漸得到認(rèn)可和推廣的。
服務(wù)型政府概念的提出和實(shí)踐，與社區(qū)管理的各種試驗(yàn)在某種程度上形成了呼應(yīng)之勢(shì)。服務(wù)型政府概念的提出與社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)在精神有契合之處。但服務(wù)與管理的模糊界限又容易給彼此制造摩擦。社區(qū)管理其實(shí)蘊(yùn)含著兩部分的內(nèi)容：一是“建”，二是“管”?！敖ā笔侵附ㄔO(shè)和提供服務(wù)。社區(qū)公共服務(wù)具有一定的獨(dú)特性。完善社區(qū)公共服務(wù)蘊(yùn)含兩方面的內(nèi)容，需要將一般性、全覆蓋的公共服務(wù)與社區(qū)專屬的公共服務(wù)區(qū)分開(kāi)來(lái)。一般公共服務(wù)涵蓋經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)、安全、社會(huì)四個(gè)方面，是由國(guó)家提供的普遍性的公共產(chǎn)品。社區(qū)公共服務(wù)則體現(xiàn)滿足社區(qū)發(fā)展需要的四個(gè)方面，如文體等自治性服務(wù)，救助等保障性服務(wù)，便民利民等惠民性服務(wù)，醫(yī)療等專業(yè)性服務(wù)。社區(qū)建設(shè)更注重社會(huì)管理的一些基礎(chǔ)性、根本性要素的培植，關(guān)鍵次序的理順。
但是社區(qū)在“建”與“管”這兩個(gè)方面都覺(jué)得力有不逮。重要原因就是公共產(chǎn)品遠(yuǎn)未做到均等化供給，收入差距過(guò)大，社會(huì)結(jié)構(gòu)失調(diào)，社會(huì)保障制度不健全等。由于公共產(chǎn)品和社會(huì)保障等問(wèn)題的改善需要頂層設(shè)計(jì)的改革，因此真正留給街道和社區(qū)層面的操作空間并不是很大。在這種情況下，強(qiáng)化服務(wù)的效果有時(shí)并不理想。因此，此時(shí)“管”的分量加重了，因?yàn)樗茉诙唐趦?nèi)見(jiàn)效，形成社區(qū)健康、和諧發(fā)展的假象?！肮堋卑鴥蓚€(gè)方面。一方面是基本社會(huì)秩序和穩(wěn)定的保障。這部分的基本任務(wù)包括保證治安、政治和社會(huì)秩序的穩(wěn)定等。在社區(qū)層面執(zhí)行這些需要強(qiáng)制力的任務(wù)，既需要遵從城市原有的強(qiáng)制力，比如城市公安、警力等安排，又需要社區(qū)、物業(yè)方面的配合，共同維護(hù)和保障區(qū)域的安全和穩(wěn)定。它體現(xiàn)的是國(guó)家強(qiáng)制力。
“管”還有第二方面的內(nèi)容，即當(dāng)“建”的內(nèi)容沒(méi)有達(dá)到預(yù)想結(jié)果，社會(huì)矛盾積累爆發(fā)時(shí)應(yīng)該采取的解決手段和方式。在維穩(wěn)的政治任務(wù)成為重中之重的現(xiàn)實(shí)情況下，許多時(shí)候，社區(qū)成為抑制矛盾的首要區(qū)域。但是壓制矛盾并不是解決問(wèn)題的最佳方法。更多時(shí)候，它實(shí)際上成了更差的方法?，F(xiàn)在之所以在社區(qū)層面投入大量資源，實(shí)行“網(wǎng)格化”的精密管理，就是國(guó)家擔(dān)心基層的秩序出現(xiàn)問(wèn)題，“管”的背后是若隱若現(xiàn)的維穩(wěn)和管控的取向。
社會(huì)建設(shè)其實(shí)是管理的前提和基礎(chǔ)。如果社會(huì)建設(shè)沒(méi)有到位，社會(huì)管理的效果無(wú)疑會(huì)大打折扣。如果社會(huì)建設(shè)做好了，就無(wú)須投入大量社會(huì)管理的人力、物力維護(hù)基本社會(huì)秩序。社會(huì)矛盾將會(huì)大大減少或緩和，甚至消失。與其壓制矛盾，不如為矛盾提供談判和化解的途徑。承認(rèn)矛盾的存在，允許矛盾以顯性化和常態(tài)化的方式排解出來(lái)，并且創(chuàng)造條件讓產(chǎn)生矛盾的各方坐下來(lái)談判、協(xié)商，而不是動(dòng)輒動(dòng)用社工、人情，甚至強(qiáng)力去管制。這可謂是“管”的具有創(chuàng)新性的內(nèi)容。它可以逐漸將原來(lái)歸屬于“管”的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為“建”的內(nèi)容，不僅可以減輕政府的負(fù)擔(dān)，還能逐漸培養(yǎng)社會(huì)自身、社會(huì)與政府、社會(huì)與市場(chǎng)的溝通能力。而這正是社區(qū)建設(shè)的努力方向。但在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，權(quán)力自身的猶疑反映在社區(qū)管理上還會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)各種矛盾和困難，社區(qū)管理關(guān)系仍會(huì)出現(xiàn)含糊不清的情況。同時(shí)承擔(dān)管理和服務(wù)兩頭重任的基層權(quán)力負(fù)擔(dān)仍將很重。
（三）價(jià)值多元化與社會(huì)動(dòng)員的弱化
伴隨經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，社會(huì)異質(zhì)性正在大大增加，群體類別愈加多元，因不同身份、職業(yè)、階層等不同而產(chǎn)生了多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)。個(gè)體通過(guò)對(duì)各種價(jià)值、理念的認(rèn)同以不同途徑產(chǎn)生結(jié)社和交往需求。不同聲音和爭(zhēng)論在日益包容的社會(huì)當(dāng)中共存。個(gè)體自我價(jià)值的維護(hù)被認(rèn)為是值得尊重和保護(hù)的。因而，每個(gè)個(gè)體作出不同的選擇也具備了足夠的合理性。社會(huì)中的個(gè)人不一定追隨國(guó)家整齊劃一的口號(hào)和精神。個(gè)體獨(dú)立性得到彰顯，因而國(guó)家權(quán)力在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代常采用的社會(huì)動(dòng)員手段和單一口號(hào)也隨之式微。究其原因，除了政治動(dòng)員所需要的社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)不復(fù)存在，不能以簡(jiǎn)單的命令迫使個(gè)人遵從之外，也是因?yàn)閱我坏膬r(jià)值灌輸體系已經(jīng)瓦解，無(wú)法為動(dòng)員提供足夠的精神支持和動(dòng)力[38]。
國(guó)家權(quán)力在社區(qū)管理中的一些任務(wù)也因?yàn)樯鲜鲈蚨灰椎玫缴鐓^(qū)居民的支持。筆者在一些調(diào)研中曾發(fā)現(xiàn)，許多社區(qū)管理者對(duì)于新建社區(qū)中的弱聯(lián)系和弱溝通感到無(wú)奈。因?yàn)槿狈ο嗷チ私夂蜏贤?，人與人之間沒(méi)有信任感。他們的一些工作也比較不容易得到社區(qū)居民的理解和支持。因此，管理者對(duì)催熟社區(qū)的各種組織、促進(jìn)社區(qū)居民的互動(dòng)抱有熱忱期盼。他們希望社區(qū)中出現(xiàn)較為積極和主動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)型人才，然后帶動(dòng)其他居民，共同參與社區(qū)生活，建立社區(qū)組織，從而將新建社區(qū)早日轉(zhuǎn)化為成熟社區(qū)，產(chǎn)生共同體的歸屬感。這樣，某些動(dòng)員工作可以借由這些個(gè)體和組織傳遞給個(gè)人。但是這種嘗試的效果還相當(dāng)有限。
在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，高檔商品房社區(qū)的社會(huì)組織的意愿比較高，組織形態(tài)比較豐富，人們?cè)敢庖灿心芰ν度牖顒?dòng)。一些精品項(xiàng)目開(kāi)始涌現(xiàn)，并有良好的口碑。在區(qū)政府的大力推動(dòng)下，它們已經(jīng)得到了社區(qū)內(nèi)的積極回應(yīng)和共鳴。這些組織和活動(dòng)有望成為凝聚社區(qū)向心力、打造社區(qū)共同價(jià)值的紐帶。而在廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)，這種活躍度顯然降低很多。政府即使想要推動(dòng)，效果也比較有限。居民受制于經(jīng)濟(jì)、興趣、習(xí)慣和視野等條件的限制，難以產(chǎn)生自發(fā)的動(dòng)力。缺乏這種媒介，廉租房和經(jīng)適房社區(qū)就陷入了非良性的狀態(tài)，難以找到破解溝通難題的原動(dòng)力。
社區(qū)共有價(jià)值和歸屬感的產(chǎn)生一定是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不可能一蹴而就，尤其是在價(jià)值多元化的現(xiàn)實(shí)情況下，社區(qū)共同體的打造更是面臨多種不確定性。社區(qū)內(nèi)部的認(rèn)同是在居民長(zhǎng)期的相互交往中，以社區(qū)的一些事情為載體或契機(jī)，因鄰里之間的共同愛(ài)好、關(guān)懷或價(jià)值的共鳴而形成的。另外，現(xiàn)代社會(huì)交往的場(chǎng)所和方式是多種多樣的，社區(qū)僅是其中的一種。新建社區(qū)中的年輕居民偏多，對(duì)外的活躍度更高，交往的半徑更寬。除了一些必須經(jīng)由社區(qū)完成的事務(wù)，或是在社區(qū)整體權(quán)益受到損害時(shí)激發(fā)出共有的保護(hù)欲，通常情況下的交往需求和價(jià)值認(rèn)同都會(huì)經(jīng)由其他途徑被分散。他們對(duì)社區(qū)的心理依賴還比較少。這個(gè)類型的社區(qū)文化打磨需要更長(zhǎng)的時(shí)間。政府主動(dòng)的引導(dǎo)固然重要，因?yàn)樗梢约铀偕鐓^(qū)認(rèn)同的行程，但是自上而下的動(dòng)員模式則不太可能繼續(xù)發(fā)揮重大作用。社會(huì)的主動(dòng)性不再容易被權(quán)力牽制，而是真正因社區(qū)自身的內(nèi)在需要所孕育?？傊?，價(jià)值多元和個(gè)體獨(dú)立性的增強(qiáng)將使社區(qū)管理者的動(dòng)員效果受到限制。
三、江干區(qū)城市新建社區(qū)管理的典型探索
江干區(qū)城市新建社區(qū)29個(gè)，占全區(qū)社區(qū)總數(shù)的22．5%。其中，商品房社區(qū)12個(gè)，占新建社區(qū)的41．3%?；剡w安置社區(qū)、經(jīng)濟(jì)適用房及廉租房社區(qū)16個(gè)，占新建社區(qū)的55．2%。樓宇社區(qū)有1個(gè)。新建社區(qū)約占江干區(qū)社區(qū)總數(shù)的22．5%（見(jiàn)表3－4）。從表中的數(shù)字構(gòu)成可以看出，新建社區(qū)中商品房等較為高端的小區(qū)在江干區(qū)已經(jīng)漸成規(guī)模，而經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房以及為拆遷住戶安置的小區(qū)則占據(jù)了超過(guò)新建社區(qū)中的一半比例。樓宇社區(qū)盡管數(shù)目不多，但是隨著江干區(qū)城市新中心的打造及今后交通樞紐地位的凸顯，這種社區(qū)增加的可能性也非常之大。從表中各種新建社區(qū)的分布也可看出，同一區(qū)域中混合居住的情況較為普遍。
表3－4 江干區(qū)城市新建社區(qū)情況（2012）
不同收入階層居民和不同職業(yè)、文化背景的群體，共同居住在不同價(jià)位、梯度組織的居住型房地產(chǎn)產(chǎn)品的混合功能區(qū)內(nèi)，和諧相處、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同生活。但是在社區(qū)混合居住模式的初期，各個(gè)類型的社區(qū)和群體之間存在著因文化品位、生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)條件上的差異，往往產(chǎn)生排斥其他群體的現(xiàn)象，在管理上存在難點(diǎn)。硬件方面的差異主要表現(xiàn)在物業(yè)管理水平、認(rèn)知等方面的差異。軟件方面的差異則主要表現(xiàn)在生活方式、文化程度、生活習(xí)慣、對(duì)社區(qū)管理和服務(wù)需求的不同。因此，不同社區(qū)的管理方式和側(cè)重點(diǎn)也有不同。
（一）錢杭社區(qū)“一站兩會(huì)”樓宇社區(qū)管理模式
錢杭社區(qū)成立于2008年，面積0．06平方千米，入住居民740戶。轄區(qū)擁有2幢寫字樓，分別為嘉業(yè)大廈和興業(yè)大廈。嘉業(yè)大廈于2008年正式投入使用，大廈建筑面積58728平方米。入駐單位企業(yè)共計(jì)136家，總員工1448人，其中黨員62名。興業(yè)大廈于2006年正式投入使用，總建筑面積14812．9平方米。入駐單位企業(yè)共計(jì)48家，總員工580余人，其中黨員44名。
近年來(lái)，錢杭社區(qū)以嘉業(yè)大廈為試點(diǎn)，探索建立“一站兩會(huì)”樓宇社區(qū)建設(shè)新機(jī)制，創(chuàng)新商務(wù)樓宇的社會(huì)管理模式，努力為樓宇內(nèi)企業(yè)、業(yè)主和個(gè)人提供全方位、高品質(zhì)、高效率的社區(qū)服務(wù)，以提升商務(wù)樓宇的軟環(huán)境、拓展和諧社區(qū)建設(shè)的新局面。
1．建立“一站兩會(huì)”的組織體系
“一站”暨建立樓宇綜合工作服務(wù)站。為激活樓宇經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)新樓宇工作載體，將樓宇自身管理服務(wù)的社區(qū)化和社區(qū)向樓宇拓展延伸管理服務(wù)功能有機(jī)融合起來(lái)，社區(qū)于2011年1月20日掛牌建立杭州市首個(gè)樓宇綜合工作服務(wù)站——嘉業(yè)大廈樓宇綜合工作服務(wù)站。樓宇綜合工作服務(wù)站將原先的樓宇黨建工作站、社會(huì)事務(wù)工作站、經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作站合為一體，提出了“做經(jīng)濟(jì)發(fā)展的搭橋人、樓宇企業(yè)及業(yè)主的貼心人、社區(qū)建設(shè)的帶頭人、聯(lián)誼交往的知心人”等服務(wù)理念，社區(qū)建設(shè)的總體目標(biāo)進(jìn)一步明確，資源整合機(jī)制進(jìn)一步健全，服務(wù)平臺(tái)作用逐步顯現(xiàn)出來(lái)。
“兩會(huì)”暨成立樓宇支部委員會(huì)和樓宇社區(qū)建設(shè)委員會(huì)。建立“兩會(huì)”的原因之一是針對(duì)樓宇經(jīng)濟(jì)組織中黨員存在的分布散、流動(dòng)快、活動(dòng)范圍小、黨組織隸屬關(guān)系不清等問(wèn)題。為了更好地了解哪些是學(xué)歷高、收入高、思想活躍的年輕黨員，2009年8月，中共采荷嘉業(yè)大廈聯(lián)合黨支部委員會(huì)成立。聯(lián)合黨支部著力創(chuàng)新黨員教育管理機(jī)制，以組織主動(dòng)上門、“不求所有、但求所在”的柔性化管理為基礎(chǔ)，創(chuàng)新服務(wù)活動(dòng)載體，建立紅色驛站。它開(kāi)展了“五個(gè)一”公益服務(wù)活動(dòng)，即參加一支樓宇黨員志愿者服務(wù)隊(duì)伍，幫助一個(gè)樓宇困難戶，向樓宇提一條合理化建議，為樓宇業(yè)主辦一件實(shí)事，參加一次樓宇公益活動(dòng)；同時(shí)，建立黨員關(guān)懷機(jī)制，讓樓宇的“口袋黨員”“口袋預(yù)備黨員”找到了組織。樓宇黨員得到了黨組織從政治上、精神上、事業(yè)上、生活上的關(guān)懷，充分發(fā)揮樓宇黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用和黨員先鋒模范作用。
成立兩會(huì)的另一原因是為了促進(jìn)樓宇經(jīng)濟(jì)和樓宇社區(qū)建設(shè)健康有序發(fā)展。社區(qū)黨委、社區(qū)居委會(huì)決定成立樓宇社區(qū)建設(shè)委員會(huì)，由樓宇企業(yè)、業(yè)主自愿參與、自主組織、自我管理。樓宇社區(qū)建設(shè)委員會(huì)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，社區(qū)建設(shè)的“四會(huì)”制度即“聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、議事會(huì)、民情懇談會(huì)”在樓宇內(nèi)得到有效實(shí)施。
2．建立“三有四化”的運(yùn)行機(jī)制
“三有”：一是有人辦事。樓宇綜合工作服務(wù)站成立后，參照社區(qū)“一門式服務(wù)”模式，配備一樓“六員八人”，即樓宇指導(dǎo)員、招商員、管理員、安全員各1名，辦事員、聯(lián)絡(luò)員各2名。二是有址辦事，建成一個(gè)120平方米的辦公服務(wù)場(chǎng)所，設(shè)立接待服務(wù)、學(xué)習(xí)閱覽、教育培訓(xùn)、休閑娛樂(lè)等四大功能區(qū)。利用企業(yè)資源，創(chuàng)造性地搭建了一網(wǎng)、一壇、一群、一報(bào)、一?！拔鍌€(gè)一”學(xué)習(xí)交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了樓宇企業(yè)與街道社區(qū)的互幫互助、資源共享。三是有錢辦事，依托社區(qū)公共服務(wù)站，自行籌措資金與政府撥款相結(jié)合解決運(yùn)作資金及費(fèi)用。
“四化”：一是規(guī)范化。江干區(qū)制定了標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的規(guī)則，推動(dòng)樓宇社區(qū)建設(shè)規(guī)范化的水平。在綜合治理上，設(shè)立綜治調(diào)解室，組建由樓宇企業(yè)、服務(wù)站、業(yè)主和物管等方面代表參加的調(diào)解員隊(duì)伍，及時(shí)調(diào)解樓宇內(nèi)的各類矛盾糾紛。通過(guò)制度建設(shè)和創(chuàng)新，不斷提高樓宇社區(qū)建設(shè)規(guī)范化水平。二是標(biāo)準(zhǔn)化。從硬件和軟件兩方面，對(duì)樓宇綜合工作服務(wù)站實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，聯(lián)手專家學(xué)者，對(duì)服務(wù)站的各服務(wù)要素進(jìn)行了精細(xì)化、規(guī)范化建設(shè)，制定《嘉業(yè)大廈樓宇綜合服務(wù)工作站標(biāo)準(zhǔn)體系》《嘉業(yè)大廈樓宇公共服務(wù)規(guī)范》等規(guī)范性文件，實(shí)現(xiàn)樓宇社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。三是品牌化。突出服務(wù)特色，打造“內(nèi)涵深、措施實(shí)、反響好”的樓宇黨建和樓宇社區(qū)服務(wù)的系列品牌，如“紅色驛站”，開(kāi)展“結(jié)對(duì)共建”“結(jié)對(duì)幫困”“黨員奉獻(xiàn)月”“公益之星”等服務(wù)。四是信息化。服務(wù)站利用網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新工作載體，使用樓宇電子顯示屏、黨建QQ群、短信平臺(tái)、博客、四季錢杭報(bào)等，推進(jìn)樓宇信息共通、資源共享，努力為樓宇企業(yè)和業(yè)主提供全方位、全天候、全過(guò)程的“三全”服務(wù)和溝通零距離、服務(wù)零時(shí)差、辦事零障礙的“三零”服務(wù)。
3．建立常規(guī)化的樓宇社區(qū)服務(wù)機(jī)制
江干區(qū)借鑒和參照了一些地方樓宇社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)濟(jì)服務(wù)上，服務(wù)站將服務(wù)樓宇企業(yè)和業(yè)主、優(yōu)化樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境放在突出位置。定期聯(lián)系走訪樓宇企業(yè)，協(xié)調(diào)解決在樓宇規(guī)劃、樓宇建設(shè)、招商引資等方面遇到的各類困難，協(xié)助樓宇企業(yè)辦理黨員轉(zhuǎn)入、工商、稅務(wù)、環(huán)保、衛(wèi)生等辦證驗(yàn)證各項(xiàng)手續(xù)。
在民生保障上，服務(wù)站特別開(kāi)展了以“勞動(dòng)監(jiān)察、政策宣傳、就業(yè)幫扶、社會(huì)保障、調(diào)解仲裁、代辦服務(wù)”為主要內(nèi)容的“勞動(dòng)保障六服務(wù)”活動(dòng)。在城市管理上，城管部門、社區(qū)、服務(wù)站、物管、樓宇企業(yè)聯(lián)誼會(huì)及企業(yè)自身密切協(xié)作，強(qiáng)化細(xì)化樓宇環(huán)境的管理服務(wù)。在綜合治理上，設(shè)立綜治調(diào)解室，組建由樓宇企業(yè)、服務(wù)站、業(yè)主和物管等方面代表參加的調(diào)解員隊(duì)伍，及時(shí)調(diào)解樓宇內(nèi)的各類矛盾糾紛。在黨群建設(shè)上，努力推動(dòng)形成以黨建帶團(tuán)建、婦建，以團(tuán)建、婦建促黨建的工作局面。樓宇團(tuán)支部通過(guò)社區(qū)團(tuán)總支的組織，以“緣夢(mèng)家庭”公益性志愿組織為載體，開(kāi)展“春風(fēng)捐款行動(dòng)”“學(xué)雷鋒為民服務(wù)”“關(guān)心貧困區(qū)留守兒童”“中秋節(jié)為老人送月餅”等活動(dòng)，積極引導(dǎo)青年走出“孤島”，服務(wù)樓宇人群、服務(wù)社區(qū)、服務(wù)社會(huì)。
首先，通過(guò)建立“一站兩會(huì)”樓宇社區(qū)建設(shè)機(jī)制，樓宇建設(shè)有了較為明顯的改善。服務(wù)站發(fā)揮了在樓宇企業(yè)與區(qū)與街道之間、樓宇企業(yè)之間的牽線搭橋作用。樓宇工作生活環(huán)境有所改善。停車、商業(yè)促銷、電梯、環(huán)境衛(wèi)生、就餐、購(gòu)物等事項(xiàng)上實(shí)行了規(guī)范化的管理服務(wù)。2010年，嘉業(yè)大廈企業(yè)入駐率達(dá)90%，實(shí)現(xiàn)招商引資2206萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)130%。
其次，樓宇民主自治能力得到了一定提升。通過(guò)完善樓宇黨組織領(lǐng)導(dǎo)的樓宇社區(qū)民主管理機(jī)制，建立樓宇自治組織體系，培育和發(fā)展樓宇企業(yè)聯(lián)誼會(huì)、樓宇志愿者協(xié)會(huì)等樓宇社會(huì)組織，提高了樓宇社區(qū)自我教育、自我管理、自我服務(wù)能力。
再次，樓宇社區(qū)的文化凝聚力也得到增強(qiáng)。樓宇社區(qū)中的文化建設(shè)加入白領(lǐng)感興趣的話題，通過(guò)組織年度“嘉業(yè)論壇”、季度“嘉業(yè)講壇”、“樓宇白領(lǐng)沙龍”以及各種專業(yè)性的俱樂(lè)部，加強(qiáng)與企業(yè)文化建設(shè)、社區(qū)文化建設(shè)的有機(jī)結(jié)合。有針對(duì)性、靈活地開(kāi)展交友聯(lián)誼、交流互動(dòng)、樓宇聯(lián)歡等文體活動(dòng)，切實(shí)增強(qiáng)樓宇不同人群的社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感。
（二）錢塘社區(qū)“3313”高檔商住社區(qū)管理模式
錢塘社區(qū)地處杭州錢江新城核心區(qū)，東至三堡船閘，南至錢塘江，西至慶春東路，北至錢江路，面積1．1平方千米。社區(qū)由盛世錢塘、水岸帝景、新城國(guó)際、東方潤(rùn)園、金基曉廬5個(gè)樓盤組成，為純商品房的城市新型社區(qū)。截至2011年4月，社區(qū)轄區(qū)內(nèi)共有7家大型企業(yè)、事業(yè)單位，社區(qū)總戶數(shù)4645戶。目前入住2436戶，入住率46．22%。戶口遷入社區(qū)的有540戶，計(jì)1437人。從家庭結(jié)構(gòu)來(lái)看，三口之家占70%，兩代同堂占10%。從年齡結(jié)構(gòu)看，居民人群主要集中在18—50歲，主要為中青年，學(xué)歷普遍較高；中老年居民，集中在50—80歲，占現(xiàn)有居民戶數(shù)15%。從文化、職業(yè)結(jié)構(gòu)看，構(gòu)成比較復(fù)雜，大專以上學(xué)歷為主，主要為公務(wù)人員以及企業(yè)管理人員；另一部分為中低學(xué)歷者，從事市場(chǎng)內(nèi)小商品買賣。
隨著社區(qū)入住比例的提高，社區(qū)的配套需求日益凸顯。在文體設(shè)施需求上，轄區(qū)內(nèi)戶外公益體育設(shè)施稀缺矛盾已經(jīng)顯現(xiàn)；在生活保障性設(shè)施上，區(qū)域內(nèi)生活保障新設(shè)施尚不齊全；在社區(qū)民生服務(wù)方面，社區(qū)綜合服務(wù)力還有待提升，分級(jí)分類的小眾化服務(wù)還不夠到位；在物業(yè)服務(wù)方面，對(duì)物業(yè)管理力度還需加強(qiáng)，轄區(qū)內(nèi)物業(yè)單位眾多，物業(yè)管理水平參差不齊，人員素質(zhì)不均衡，對(duì)樓盤物業(yè)工作開(kāi)展造成一定影響。
近年來(lái)，錢塘社區(qū)有針對(duì)性地對(duì)管理機(jī)制、管理方式、管理制度進(jìn)行創(chuàng)新和規(guī)范的嘗試，重點(diǎn)打造“3313”高檔商住社區(qū)管理模式。
1．社區(qū)“三位一體”組織管理
社區(qū)“三位一體”組織管理主要指社區(qū)核心體系的建設(shè)，暨社區(qū)黨支部、居委會(huì)、公共服務(wù)站“三位一體”的組織管理建設(shè)。黨支部主要抓好“網(wǎng)組片”民情聯(lián)系機(jī)制?！熬W(wǎng)組片”民情聯(lián)系機(jī)制吸納居民廣泛參與，暢通民意。居委會(huì)充分發(fā)揮民主自治的功能，同時(shí)與“網(wǎng)組片”民情聯(lián)系機(jī)制形成呼應(yīng)，建設(shè)該機(jī)制的服務(wù)終端——民情工作室，有效保證了有收有放的民情聯(lián)系機(jī)制。民情工作室作為聯(lián)系機(jī)制的服務(wù)終端，由居民代表與社工共同參與，既充分體現(xiàn)了居民自治的特點(diǎn)，又發(fā)揮了黨組織管理效用。它是聯(lián)系機(jī)制的處理器，使民意得到高效解決。公共服務(wù)站完善社區(qū)民意訴求體系，制定社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目三年規(guī)劃，搭建服務(wù)載體，豐富服務(wù)內(nèi)涵，提升服務(wù)水平。2012年上半年，社區(qū)如下服務(wù)項(xiàng)目已經(jīng)全部啟動(dòng)，包括“錢塘一家”民生、民情工作室、錢塘社區(qū)鄰里中心、物業(yè)沙龍管理服務(wù)指導(dǎo)站、錢塘茶詩(shī)社（老杭州文化傳承基地建設(shè)工作）、“錢塘一家”精修學(xué)院（生活品質(zhì)基地建設(shè)）、“錢塘一家”社區(qū)生活讀本。
2．轄區(qū)內(nèi)運(yùn)行機(jī)制管理
城市新型社區(qū)內(nèi)包含一個(gè)或若干個(gè)物業(yè)居住樓盤，社區(qū)工作應(yīng)對(duì)呈多面性。社區(qū)在做好核心體系建設(shè)的同時(shí)，必須做好轄區(qū)內(nèi)運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)，即做好業(yè)委會(huì)聯(lián)系機(jī)制、物業(yè)沙龍管理機(jī)制及聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的建設(shè)。業(yè)委會(huì)聯(lián)系機(jī)制是指社區(qū)在幫助樓盤成立業(yè)委會(huì)后，由片區(qū)長(zhǎng)（社工）擔(dān)任業(yè)委會(huì)的特聘聯(lián)絡(luò)員，并形成聯(lián)系機(jī)制。一方面可做好扶持業(yè)委會(huì)的工作，另一方面做好監(jiān)督和引導(dǎo)作用，確保業(yè)委會(huì)自治的同時(shí)，不疏于管理。物業(yè)沙龍管理機(jī)制是為了有效提高物業(yè)公司的管理水平，真正服務(wù)好居民、業(yè)主。社區(qū)以物業(yè)沙龍的形式，對(duì)物業(yè)公司開(kāi)展點(diǎn)評(píng)和指導(dǎo)工作，以做到防患于未然。聯(lián)席會(huì)議機(jī)制則是為了調(diào)動(dòng)轄區(qū)職能單位（如城管、公安、交警等）的配合，對(duì)居民提出的意見(jiàn)、建議能得到落實(shí)。
3．社區(qū)人文品牌的統(tǒng)一化建設(shè)
社區(qū)具有極強(qiáng)的屬地性，服務(wù)的對(duì)象是居民，是千家萬(wàn)戶，因此形成一種整體的人文品牌尤其重要。城市新型社區(qū)在此一方面的要求更為迫切。該類社區(qū)以商品房為主，居民來(lái)自五湖四海，整體的人文特性較為弱化。社區(qū)建設(shè)伊始就應(yīng)開(kāi)始著力引導(dǎo)統(tǒng)一的人文氛圍，有助于居民形成凝聚力，有效增強(qiáng)歸屬感，從而整體提升居民素養(yǎng)。目前，錢塘社區(qū)著力打造“繽紛四季錢塘一家”的人文品牌，其下分設(shè)兩大類別，一類是服務(wù)中老年為主——錢塘茶詩(shī)社（老杭州文化傳承）；另一類是服務(wù)青少年為主——“錢塘一家”精修學(xué)院。同時(shí)，依托“錢塘一家”社區(qū)讀物作好宣傳工作。
志愿者服務(wù)體系和文化先導(dǎo)服務(wù)居民兩項(xiàng)內(nèi)容讓社區(qū)的人文品牌特色更加飽滿。社區(qū)自建立以來(lái)就大力推行志愿者建設(shè)，目前已設(shè)有文化、科普、民生服務(wù)等多方面的志愿者團(tuán)隊(duì)。此外，還通過(guò)社會(huì)實(shí)踐等有利契機(jī)，開(kāi)展未成年志愿者的培育工作。同時(shí)，根據(jù)目前志愿者團(tuán)隊(duì)進(jìn)一步“精化”，建立社區(qū)志愿者人才庫(kù)，按志愿者服務(wù)時(shí)間長(zhǎng)短推出星級(jí)志愿者等級(jí)評(píng)定，并給轄區(qū)內(nèi)具有特殊才藝的志愿者列入特殊人才志愿者庫(kù)。
文化先導(dǎo)服務(wù)居民則更好地服務(wù)居民，將民生服務(wù)落到了實(shí)處。針對(duì)本社區(qū)居民年齡、生活習(xí)慣、個(gè)人素養(yǎng)等差距比較大的特點(diǎn)、社區(qū)嘗試推出了“小眾化社團(tuán)服務(wù)體系”。以樓盤為片區(qū)，分片區(qū)成立團(tuán)隊(duì)，以文化為向?qū)?，因地制宜、各有?cè)重地建設(shè)文化團(tuán)隊(duì)，加大各團(tuán)隊(duì)的引導(dǎo)作用，充分發(fā)揮團(tuán)隊(duì)的功能促進(jìn)社區(qū)居民參與到團(tuán)隊(duì)活動(dòng)中來(lái)。
4．規(guī)范化管理制度建設(shè)
在錢江新城的核心區(qū)內(nèi)，為了讓新建社區(qū)中的業(yè)委會(huì)和居民之間有更通暢的對(duì)話渠道，社區(qū)管理嘗試建立各種相關(guān)制度的建設(shè)。它包括三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的機(jī)制，即業(yè)委會(huì)聯(lián)系機(jī)制、物業(yè)沙龍管理機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。業(yè)委會(huì)聯(lián)系機(jī)制是指社區(qū)在幫助樓盤成立業(yè)委會(huì)后，由片區(qū)長(zhǎng)（社工）擔(dān)任業(yè)委會(huì)的特聘聯(lián)絡(luò)員，并形成聯(lián)系機(jī)制。一方面大力做好扶持業(yè)委會(huì)的工作，另一方面做好監(jiān)督和引導(dǎo)作用，確保業(yè)委會(huì)自治的同時(shí)，不疏于管理。其次物業(yè)沙龍管理機(jī)制指為了有效提高物業(yè)公司的管理水平，真正服務(wù)好居民、業(yè)主，社區(qū)以物業(yè)沙龍的形式，對(duì)物業(yè)公司開(kāi)展點(diǎn)評(píng)和指導(dǎo)工作，以做到防患于未然。這在某種程度上是給予了居民個(gè)人更多的評(píng)議權(quán)，可以對(duì)物業(yè)公司服務(wù)質(zhì)量和不足之處及時(shí)提出建議。第三個(gè)是聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。它將與社區(qū)管理涉及的各個(gè)有關(guān)部門聯(lián)系起來(lái)，有效調(diào)動(dòng)轄區(qū)職能單位（如城管、公安、交警等）的配合，對(duì)居民提出的意見(jiàn)、建議能得到落實(shí)。
（三）長(zhǎng)虹社區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房及廉租房管理模式
長(zhǎng)虹社區(qū)主要以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房為主，社區(qū)的入住率較高。截至2012年7月，陽(yáng)光逸城樓盤經(jīng)濟(jì)適用房入住率達(dá)到67%；廉租房入住496戶，入住率達(dá)到57%，小區(qū)的人員結(jié)構(gòu)相對(duì)復(fù)雜。因此，這種類型的社區(qū)管理難度較大，并且側(cè)重點(diǎn)也有所不同。
社區(qū)主要以居民需求為導(dǎo)向，關(guān)心和幫助弱勢(shì)群體，最大化滿足他們的需求，確保社區(qū)的穩(wěn)定與和諧。社區(qū)主要打好“三張”牌。
1．打好“基礎(chǔ)”牌
保證人和物的投入。在人員方面，根據(jù)社區(qū)服務(wù)類別的特殊性，主要在幫扶救助、綜治維穩(wěn)方面增加工作人員。在物的方面，除了完成社區(qū)配套用房的裝修外，積極向上爭(zhēng)取1400多萬(wàn)元，為社區(qū)特殊人群建工療站和愛(ài)心食堂。目前資金已到位，配套用房正在設(shè)計(jì)階段。社區(qū)還利用現(xiàn)有的社區(qū)配套用房，開(kāi)設(shè)丁橋鎮(zhèn)第一家以社工為命名的心理工作室，通過(guò)心理治療化解居民的心結(jié)。同時(shí)正努力打造江干區(qū)最規(guī)范的警務(wù)室。
2．打好“服務(wù)”牌
探索建立“三個(gè)一”的服務(wù)體系。一是規(guī)范“四級(jí)管理”服務(wù)內(nèi)容，按照困難等級(jí)，細(xì)分每天、每月、每季、每半年的工作內(nèi)容；二是建立一支服務(wù)隊(duì)伍，由社區(qū)工作人員、公益性崗位、志愿者組成，按照服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行長(zhǎng)效服務(wù)；三是制定考核管理辦法，依據(jù)考核的內(nèi)容對(duì)工作人員進(jìn)行考評(píng)，確保工作的有效執(zhí)行。在日常工作中，除了幫助居民及時(shí)辦理低保、低收入的申請(qǐng)工作外，還對(duì)一些快要到期還未來(lái)辦理的居民打電話告知，碰到確實(shí)有困難，自己無(wú)法前來(lái)辦理的，責(zé)任社工負(fù)責(zé)辦理所有的證件和手續(xù)。針對(duì)一些獨(dú)居、生病的老人，因生活困難，無(wú)法一下子拿出醫(yī)療費(fèi)和住院費(fèi)，社區(qū)實(shí)行墊付制度，解決他們住院治療的問(wèn)題。利用元宵節(jié)、端午節(jié)等傳統(tǒng)節(jié)日，社區(qū)工作人員和志愿者為廉租房的居民送上湯圓、粽子等物品，以表示對(duì)困難人群的節(jié)日關(guān)懷。通過(guò)這種走訪活動(dòng)，社區(qū)在細(xì)節(jié)上梳理出一些問(wèn)題。例如，為方便殘疾居民，在中心公園建立一個(gè)無(wú)障礙通道，并根據(jù)殘疾家庭的需求，在家中安裝殘疾設(shè)施。社區(qū)工作得到了居民的認(rèn)可，有居民還通過(guò)杭州電視臺(tái)的12345熱線表?yè)P(yáng)社區(qū)。
3．打好“穩(wěn)定”牌
穩(wěn)定是目前社區(qū)開(kāi)展工作的基礎(chǔ)，也是社區(qū)創(chuàng)新弱勢(shì)群體管理的根基。社區(qū)首先要摸清廉租房居住人群的底細(xì)，建立雙勞、吸毒、上訪等特殊人員的單獨(dú)信息檔案，分時(shí)間段定期進(jìn)行上門走訪，及時(shí)了解他們的動(dòng)態(tài)。針對(duì)社區(qū)的法輪功者，社區(qū)還專門成立了反邪教小組，與對(duì)方單位對(duì)接溝通，實(shí)行兩地管控，掌握動(dòng)向。對(duì)要求解決生活困難的上訪戶，社區(qū)實(shí)行一幫一政策，以個(gè)人名義解決生活居住的困難，同時(shí)與其做好溝通與承諾，穩(wěn)定其情緒。
4．打好“文化”牌
為進(jìn)一步豐富群眾生活，提高居民的思想道德素質(zhì)，社區(qū)以“道德大講臺(tái)”為平臺(tái)，邀請(qǐng)居民代表參加，通過(guò)日常生活中的好人好事，引導(dǎo)居民樹(shù)立正確的人生價(jià)值觀、道德觀?；I劃組建社區(qū)民族舞舞蹈隊(duì)，擴(kuò)大社區(qū)中，如荷香雅韻書(shū)法社等一些社團(tuán)的知名度和美譽(yù)度。利用節(jié)假日，開(kāi)展各類文體活動(dòng)，拉近與居民之間的距離。
總而言之，江干區(qū)在中低端社區(qū)提供的硬件和軟件服務(wù)并不遜于其他類型社區(qū)，并且針對(duì)這類社區(qū)的不同訴求打造不同的服務(wù)內(nèi)容。如長(zhǎng)虹社區(qū)，就是以高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求籌建經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，并力爭(zhēng)打造服務(wù)功能齊全、硬件設(shè)施優(yōu)質(zhì)、人居環(huán)境優(yōu)美的社區(qū)。對(duì)硬件設(shè)施的嚴(yán)格要求滲透到每個(gè)細(xì)節(jié)當(dāng)中。并且，對(duì)于即將成為新建社區(qū)的回遷安置社區(qū)建設(shè)，指導(dǎo)工作也提前開(kāi)展，在規(guī)劃上先行鋪開(kāi)，以其他社區(qū)的配置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行布局。根據(jù)城市社區(qū)建設(shè)要求，針對(duì)回遷安置社區(qū)職責(zé)不明、人員復(fù)雜等特點(diǎn)，明確“搶抓時(shí)機(jī)，一步轉(zhuǎn)型”的建設(shè)思路，從社區(qū)成立、人員配備、組織框架、功能設(shè)定、物業(yè)管理與社區(qū)的關(guān)系等方面提前謀劃，厘清職責(zé)，利用居民回遷、社區(qū)成立的大好時(shí)機(jī)，進(jìn)一步奠定城市社區(qū)的基礎(chǔ)，按照城市社區(qū)的管理模式，提前考慮回遷社區(qū)體制建設(shè)、配套設(shè)施建設(shè)等工作，最大限度地增加和諧因素，為撤村建居社區(qū)成功轉(zhuǎn)型提供經(jīng)驗(yàn)。同標(biāo)準(zhǔn)、共價(jià)值的硬件建設(shè)理念能在最大限度上打造出江干區(qū)統(tǒng)一、和諧的城區(qū)風(fēng)貌，表現(xiàn)出整合、融通、一致的城市關(guān)懷。
除了在硬件設(shè)施上對(duì)各類社區(qū)均實(shí)行高標(biāo)準(zhǔn)的配套環(huán)境建設(shè)外，在軟件上也以均等化為準(zhǔn)則，對(duì)所有社區(qū)的公共服務(wù)同等推開(kāi)，保證每個(gè)社區(qū)的基本服務(wù)都可以全面、充分展開(kāi)。例如，全區(qū)就社區(qū)勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、生活救助、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)治安等17項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng)逐步向社區(qū)覆蓋。實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)工作站、星光老年之家、老年學(xué)校等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施城鄉(xiāng)全覆蓋。累計(jì)建成“一門式”服務(wù)大廳89個(gè)，統(tǒng)一設(shè)置了幫扶救助、勞動(dòng)保障、計(jì)劃生育、綜合事務(wù)等為民服務(wù)窗口，推行了為民服務(wù)代理制，方便了居民日常辦事。區(qū)財(cái)政也全力保障，投入7000余萬(wàn)元，致力于社區(qū)公共服務(wù)、困難救助、老年福利、社會(huì)組織培育發(fā)展、社工隊(duì)伍管理等一系列關(guān)系到居民群眾切身利益的民生政策。這些服務(wù)窗口和軟件設(shè)施對(duì)于各個(gè)類型的社區(qū)都是必要的。
四、江干區(qū)城市新建社區(qū)管理的經(jīng)驗(yàn)啟示
學(xué)術(shù)界對(duì)于社會(huì)建設(shè)中各個(gè)主體的良性互動(dòng)模式主要從兩個(gè)理論角度給予了解釋。其一，“公民社會(huì)”理論認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)建設(shè)和創(chuàng)新需要重視與國(guó)家良性互動(dòng)的一面，更應(yīng)關(guān)照社會(huì)本身的能動(dòng)性。作為聯(lián)系公民之間、公民和國(guó)家之間的社會(huì)組織應(yīng)該在其中扮演關(guān)鍵性的角色。這一論述落實(shí)到社區(qū)層面，則可以理解為社區(qū)組織的生長(zhǎng)會(huì)正面促進(jìn)居民與政府的良性、有序溝通。其二是治理理論。它強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)的有效治理已經(jīng)無(wú)法單純依靠政府自身的自上而下的管理，而是取決于各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)共同協(xié)商參與的管理。多中心的合作治理結(jié)構(gòu)是促成更有效社會(huì)管理的重心所在。權(quán)力分散應(yīng)該成為新的共識(shí)。國(guó)內(nèi)許多學(xué)者強(qiáng)調(diào)在國(guó)家引導(dǎo)下形成多中心協(xié)商制度網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)實(shí)必要性。這種理論主張認(rèn)為，私人組織與政府的共同治理有益于解決“搭便車”等困境，不僅可以解決政府負(fù)擔(dān)過(guò)重的難題，還能達(dá)到良性互動(dòng)。落實(shí)到社區(qū)層次，則主張讓渡空間給第三部門，形成政府、市場(chǎng)和社區(qū)組織的共治[39]。
（一）充分認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)多元化發(fā)展出的多層次需求
1．支持和鼓勵(lì)市場(chǎng)的資源配置角色
新建社區(qū)的居民組成和從事的職業(yè)多種多樣，因而在日常生活中的經(jīng)濟(jì)需求也呈現(xiàn)出多元化的特征。不同人群對(duì)消費(fèi)行為、消費(fèi)偏好、消費(fèi)環(huán)境等因素的需求是不一樣的?；貞?yīng)這些經(jīng)濟(jì)需求最有效的方式是尊重市場(chǎng)規(guī)律，由市場(chǎng)自動(dòng)選擇適合各個(gè)群體需要的產(chǎn)品和服務(wù)。因此，社區(qū)中主要的市場(chǎng)行為者除了物業(yè)管理外，還應(yīng)該包括其他各種以營(yíng)利為目的的活動(dòng)和主體。社區(qū)中的營(yíng)利性組織和行為由于其客戶來(lái)源的相對(duì)穩(wěn)定性，它可以成為重要的交流渠道。而且，這些經(jīng)營(yíng)行為由于是自發(fā)性的，它們可以為本地居民解決很多實(shí)際問(wèn)題。實(shí)際上，國(guó)外社區(qū)中的小型營(yíng)利場(chǎng)所往往是鄰里之間從陌生走向熟悉的常見(jiàn)方式。因此，重視社區(qū)內(nèi)的市場(chǎng)主體，是引導(dǎo)社區(qū)走向成熟的一個(gè)重要內(nèi)容。江干區(qū)在樓宇社區(qū)重視企業(yè)業(yè)主的需求，為他們做好服務(wù)，即尊重和鼓勵(lì)市場(chǎng)主體的行為。
2．培育社會(huì)力量參與社區(qū)發(fā)展
新建社區(qū)由于處于共同體形成的始發(fā)期，在各類生活的配套設(shè)施上不一定能及時(shí)跟上，會(huì)造成生活和交往的不便。首先，它需要政府在初期有意識(shí)地進(jìn)行培養(yǎng)和支持。其次，一些生活訴求可能既包含經(jīng)濟(jì)成分，又包含服務(wù)成分。單純依靠市場(chǎng)自發(fā)選擇可能不一定有效，甚至排斥掉一部分人享受這些服務(wù)的權(quán)利。這部分的訴求必須經(jīng)由其他渠道得到回應(yīng)。江干區(qū)在為社會(huì)組織提供發(fā)育平臺(tái)和資源上有很強(qiáng)的主動(dòng)意識(shí)。
社區(qū)社會(huì)組織的成長(zhǎng)在雙重意義上發(fā)揮了作用。它一方面成為人們社交的新平臺(tái)，產(chǎn)生正面的社會(huì)效益；另一方面也擔(dān)負(fù)了經(jīng)濟(jì)角色，使得社區(qū)居民可以更為便捷和有效地獲取所需的產(chǎn)品和服務(wù)，并且還能有效促進(jìn)就業(yè)。社會(huì)組織本身會(huì)依據(jù)不同人群的需要提供相應(yīng)層次的服務(wù)，因此江干區(qū)鼓勵(lì)社會(huì)組織的成長(zhǎng)也在經(jīng)濟(jì)上培育了一批適合社區(qū)需求的平臺(tái)和機(jī)構(gòu)。
3．協(xié)同縱向與橫向機(jī)制改善發(fā)展環(huán)境
將黨組織、居委會(huì)和公共服務(wù)工作站整體“打包”面向社區(qū)，部分解決了在縱向機(jī)制上的“條塊”分割問(wèn)題，人員和編制都打通使用的安排則有利于辦事效率的提高。它既能保證黨在最基層對(duì)社會(huì)秩序的掌控，又能將黨員服務(wù)居民的理念落實(shí)到實(shí)處。社區(qū)居民或機(jī)構(gòu)不必再直接面對(duì)紛繁復(fù)雜的行政分工而不知所措。政府本身具有的條塊分割問(wèn)題在社區(qū)一層以工作站的形式暫時(shí)被消化掉了。政府的職能通過(guò)這種混合“打包”的機(jī)制，在從“為民做主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白屆褡鲋鳌薄！叭灰惑w”的格局使政府在社區(qū)建設(shè)中兼具組織規(guī)劃者、裁判者與執(zhí)法者的行政管理角色，發(fā)揮著組織、指導(dǎo)、幫助、支持、調(diào)控的主導(dǎo)型作用。
除了縱向的管理機(jī)制，在橫向機(jī)制上也開(kāi)始更為重視和尊重社區(qū)內(nèi)的市場(chǎng)化主體和社區(qū)自治主體。如果說(shuō)以前的管制思路是將社會(huì)作為管理的縱向終端和末梢，那么新形勢(shì)下的橫向治理機(jī)制則是重新調(diào)整視角，把社會(huì)看作趨向平等、橫向的伙伴。現(xiàn)在的做法是將社會(huì)組織的培育和活動(dòng)情況、業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)等盡數(shù)納入社區(qū)工作的評(píng)價(jià)或考核體系當(dāng)中。就目前發(fā)展階段而言，社會(huì)組織的實(shí)際行為在很大程度上由工作站進(jìn)行主導(dǎo)?？v向機(jī)制和橫向機(jī)制的嵌合是以縱向機(jī)制包裹橫向機(jī)制為基本特征的。不過(guò)，這不應(yīng)該成為長(zhǎng)久之計(jì)。在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，應(yīng)該允許市場(chǎng)、社會(huì)力量從縱向機(jī)制下解脫出來(lái)，思考兩種機(jī)制勾連、對(duì)接的新的模式。社區(qū)分類管理中應(yīng)予以橫向機(jī)制上更多的創(chuàng)新空間。當(dāng)基本的公共服務(wù)得到保障之后，就需要考慮以何種方式、更好地提供符合社區(qū)特點(diǎn)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司以及社區(qū)其他社會(huì)組織的成長(zhǎng)是這個(gè)橫向機(jī)制中不可或缺的部分。也正是在這一向度上，可以給予不同社區(qū)相應(yīng)的試驗(yàn)空間。在“三位一體”的設(shè)計(jì)中，業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司及其他社會(huì)組織如何與工作站等對(duì)接尚無(wú)清晰的機(jī)制。
（二）健全管理機(jī)制和主體行為
1．健全主體間相互溝通的規(guī)則
良性的制度可以塑造個(gè)體的行為動(dòng)機(jī)，改變?nèi)说男袨楹拖嗷リP(guān)系。健全的制度可以產(chǎn)生自我增強(qiáng)的作用。所有相關(guān)主體之間依據(jù)明確的規(guī)則進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，對(duì)于社區(qū)的健康發(fā)展可以起到指引作用。作為新建社區(qū)內(nèi)典型的、也是經(jīng)常出現(xiàn)矛盾的幾個(gè)主體，業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、居委會(huì)三者之間的關(guān)系是最被關(guān)注的。定位不清、職責(zé)混雜、監(jiān)督不易等缺陷尤其困擾著問(wèn)題的解決。在宏觀的政治和法理層次還未給出確切的答案之前，在技術(shù)規(guī)則和流程上作些努力可以緩解相互之間的緊張感。江干區(qū)制定的一些規(guī)則就較好回應(yīng)了此類問(wèn)題。
以“三位一體、合署辦公”為基本框架的新建社區(qū)管理和參與模式即是將黨組織、居委會(huì)和服務(wù)工作站合三為一。調(diào)動(dòng)社區(qū)力量，推進(jìn)社區(qū)權(quán)力運(yùn)作，促進(jìn)社區(qū)政治發(fā)展，分享社區(qū)建設(shè)成果的核心。它按照一定的組織原則和協(xié)議，“打包”整合，打破三個(gè)機(jī)構(gòu)之間的藩籬，相互配合，互補(bǔ)促進(jìn)，聯(lián)合成一體化的管理和服務(wù)的共同體，作為社區(qū)治理和參與的基本框架機(jī)制。“三位一體”模式運(yùn)行的如何，決定了社區(qū)治理和參與的政治生態(tài)的優(yōu)劣。就現(xiàn)在社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)工作服務(wù)站“三位一體、合署辦公”的社區(qū)管理體制來(lái)看，政府職能在基層的落實(shí)基本是依靠這三個(gè)組織的專職社工。通常每個(gè)專職社工要分別對(duì)應(yīng)數(shù)個(gè)政府職能部門，社區(qū)成為政府部門工作的執(zhí)行者，基本成為基層政府的延伸。在這種復(fù)合和交叉任職的過(guò)程當(dāng)中，做到同一組織到位、同一目標(biāo)明晰、同一設(shè)施落實(shí)、同一經(jīng)費(fèi)保障、同一職責(zé)確立、同一人員整合，通過(guò)分工負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理、社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)自治的同步發(fā)展。
“三位一體”的管理體系是杭州市在社區(qū)管理中的典型做法。在“網(wǎng)格化”管理當(dāng)中，將黨組織、居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)站等以分工協(xié)作管理社區(qū)事務(wù)。在此之下把社會(huì)多方主體共同納入到了一個(gè)橫向秩序協(xié)商治理框架之中，從而可以更好地汲取社會(huì)意見(jiàn)并通過(guò)協(xié)商方式使多方訴求得以溝通和協(xié)調(diào)。權(quán)力以各種方式盡可能動(dòng)員各種社會(huì)和市場(chǎng)力量進(jìn)入機(jī)制，和政府一起共擔(dān)社會(huì)穩(wěn)定和服務(wù)的責(zé)任。同時(shí)又需要保證它們不會(huì)脫離政府的管控。“三位一體”的架構(gòu)安排和設(shè)置會(huì)依據(jù)不同類型的社區(qū)進(jìn)行靈活處理。
2．推動(dòng)社工隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)
社工行業(yè)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)極其重要的組成部分。自社會(huì)管理的重要性確立，社工隊(duì)伍的建設(shè)和發(fā)展就一直是管理者們思考的重點(diǎn)。全國(guó)和地方性的社工管理機(jī)制和管理內(nèi)容在實(shí)踐中日益完善，但是存在的問(wèn)題也很多。由于我國(guó)公共服務(wù)購(gòu)買、社會(huì)組織與社工之間的銜接等基本問(wèn)題還沒(méi)有破解，社工的工作內(nèi)容經(jīng)常受限于上頭指示，完成規(guī)定動(dòng)作，少有空間和機(jī)會(huì)真正融入社區(qū)。在一些調(diào)研和訪談中，我們發(fā)現(xiàn)很多社工都面臨著相似的窘境。他們看到社區(qū)存在的問(wèn)題，對(duì)社區(qū)工作有自己的思考，但是考核中的量化指標(biāo)和要求已經(jīng)占據(jù)他們很多時(shí)間，因此沒(méi)有精力和動(dòng)力做更深入的思考和行動(dòng)。如何將社工隊(duì)伍的建設(shè)變得更為制度化、標(biāo)準(zhǔn)化，為社區(qū)提供更為優(yōu)質(zhì)的管理和服務(wù)，是比較緊迫和現(xiàn)實(shí)的課題。江干區(qū)在實(shí)踐中進(jìn)行思考，“第三方測(cè)評(píng)”的試驗(yàn)使社工服務(wù)更加貼近公眾的評(píng)價(jià)機(jī)制上有了突破，這是一個(gè)創(chuàng)新亮點(diǎn)。這個(gè)做法向各個(gè)社區(qū)推開(kāi)后，應(yīng)該可以更好地總結(jié)和改進(jìn)。
要保障管理過(guò)程的順利進(jìn)行，就要在制度上作出具體的規(guī)定，不同管理主體在分工上做到權(quán)責(zé)分明，在具體實(shí)施中更有操作性。在建立新的秩序時(shí)，如何切實(shí)保證不同機(jī)構(gòu)、組織的職能邊界，是制度化最大的挑戰(zhàn)。而這也是社區(qū)管理能否得到實(shí)效的根本所在。在制度化的基礎(chǔ)上，又需要考慮有機(jī)整合的問(wèn)題，從而充分調(diào)動(dòng)各個(gè)治理主體的積極性和主動(dòng)性。
職業(yè)化社工隊(duì)伍和專業(yè)服務(wù)的建設(shè)是管理制度化的重要表現(xiàn)。為進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)工作者管理，應(yīng)不斷提高社區(qū)工作者的工作作風(fēng)、服務(wù)效率和服務(wù)水平，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)工作者的積極性，使其在規(guī)范化、制度化、科學(xué)化管理的機(jī)制建設(shè)中不斷向?qū)I(yè)化、職業(yè)化、事業(yè)化方向發(fā)展，在準(zhǔn)入、職責(zé)、考核、發(fā)展等過(guò)程中的各個(gè)階段進(jìn)行全面設(shè)計(jì)。為了吸引更多的優(yōu)秀人才投入社工隊(duì)伍，在待遇和職業(yè)前景要給予傾斜，產(chǎn)生具有引導(dǎo)性的舉措，從而使隊(duì)伍的建設(shè)水準(zhǔn)得到逐步提升，并日益專業(yè)。同時(shí)，在財(cái)政上也予以傾斜和保障，將專業(yè)化培訓(xùn)納入財(cái)政支出的常項(xiàng)開(kāi)支，從各方面推進(jìn)制度化和規(guī)范化的步伐。如果這些制度是長(zhǎng)久的，它就會(huì)引導(dǎo)人們的預(yù)期，加強(qiáng)社會(huì)工作的吸引力和認(rèn)同度。
3．以黨員個(gè)體帶動(dòng)社區(qū)活力
將一個(gè)社區(qū)中的潛在活力激發(fā)出來(lái)，最有效的起始辦法是找到具有領(lǐng)袖氣質(zhì)、意愿的個(gè)人。他們最好是內(nèi)嵌于社區(qū)當(dāng)中，對(duì)社區(qū)比較熟悉，能激勵(lì)和說(shuō)服他人。簡(jiǎn)言之，這些個(gè)人應(yīng)該具備凝聚力、領(lǐng)導(dǎo)力和主觀表現(xiàn)力。這在單位制的框架制度下比較容易找到，但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及隨之而來(lái)的社會(huì)分散化的狀態(tài)已經(jīng)大大增加了集中動(dòng)員的成本，減弱了效果。既然現(xiàn)在的社區(qū)管理由黨政主導(dǎo)，那么它也必然需要在自己的縱向機(jī)制內(nèi)挖掘社區(qū)的這種群體。何種力量最讓政府放心呢？顯然，在政治動(dòng)員日益弱化的今天，調(diào)動(dòng)黨員的帶頭作用，靠黨員的示范作用鼓勵(lì)其他志愿力量的加入，是比較便利而且穩(wěn)妥的做法。因此，江干區(qū)的管理設(shè)計(jì)中充分發(fā)揮了黨員作用。
4．注重社會(huì)組織的培育
無(wú)論從中國(guó)的國(guó)家—社會(huì)格局安排，還是從城市化、信息化、全球化時(shí)代各行為主體之間的深度交融角度而言，我們已面臨這樣一種現(xiàn)狀，即在不同領(lǐng)域界限尚未界定清晰之時(shí)，又面臨重新交互和滲透的情形。西方學(xué)術(shù)界和政府已經(jīng)對(duì)過(guò)去的新公共管理運(yùn)動(dòng)的一些弊端進(jìn)行反省，提出了“整體性政府”“協(xié)作型政府”的概念[40]。職能、權(quán)力邊界完全清晰，分工明確的政府內(nèi)部運(yùn)作模式已經(jīng)難以適應(yīng)紛繁復(fù)雜的治理任務(wù)。同理，國(guó)家與社會(huì)之間也需要重新審視類似的問(wèn)題。社會(huì)治理中原有的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)分殊已經(jīng)出現(xiàn)模糊化的軌跡。在三大領(lǐng)域之間有一個(gè)交叉的區(qū)域，兼具政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)多重性質(zhì)，需要一種新型的復(fù)合型組織來(lái)處理這一交叉區(qū)域的相關(guān)事務(wù)。所謂復(fù)合性組織，是指由政府或相關(guān)部門主導(dǎo)，相關(guān)社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織聯(lián)合組成并共同作用的一種社會(huì)性組織。很多社區(qū)管理都在強(qiáng)調(diào)培育社會(huì)組織的重要性和必要性，但是長(zhǎng)期缺乏自組織經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)在短期內(nèi)很難達(dá)到真正自治的預(yù)期。因此，復(fù)合共治和整合培育社會(huì)組織不失為一個(gè)可行的方法。但是，復(fù)合共治對(duì)于各治理主體，特別是政府自身在管理中的專業(yè)化程度有較高的要求。國(guó)家和行政機(jī)構(gòu)在與社會(huì)自治力量合作的時(shí)候，必須對(duì)自己的職權(quán)范圍、可資提供的物力保障、人力資源都有清晰的劃分。因此，社工隊(duì)伍的建設(shè)、專業(yè)化的培訓(xùn)和考核、財(cái)政的可持續(xù)投入和政府的角色定位，都對(duì)復(fù)合型的共同治理能否產(chǎn)生效果有著重要影響。
在很多研究和實(shí)踐中，都強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織（非營(yíng)利組織）培育對(duì)于社區(qū)治理、乃至社會(huì)管理的重要性。一個(gè)健康、良性的社會(huì)，社會(huì)組織猶如機(jī)體中的韌帶，能夠促進(jìn)和潤(rùn)滑社會(huì)各個(gè)部位的行動(dòng)，是一個(gè)健康的社會(huì)所必需的。但是政府需要社會(huì)，并不意味著社會(huì)就能天然地承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的職能。廣東省政協(xié)曾經(jīng)對(duì)社會(huì)組織承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能作過(guò)一項(xiàng)調(diào)研，結(jié)果顯示，全省有能力承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能的社會(huì)組織僅占15%[41]。在社會(huì)組織能力尚有待提高的情況下，政府如何抑制接管和主導(dǎo)的沖動(dòng)，值得認(rèn)真思考。在現(xiàn)實(shí)中，由于社區(qū)中的社會(huì)組織往往由工作站幫助孵化，兩者之間存在依附與被依附的關(guān)系，甚至社會(huì)組織的考核也由社區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行主導(dǎo)，因此導(dǎo)致一些由政府花費(fèi)很大氣力幫助組成、注冊(cè)／登記的社區(qū)組織并不能得到社區(qū)居民的足夠認(rèn)同和支持。這些組織的活動(dòng)也得不到社區(qū)居民的積極響應(yīng)。要改變這個(gè)狀態(tài)，就要從改變規(guī)則入手，給予社會(huì)組織自主發(fā)育的空間。
（三）注重公共服務(wù)供給的公平性和針對(duì)性
1．環(huán)境設(shè)施注重高標(biāo)準(zhǔn)和同規(guī)格
很多國(guó)家和地區(qū)在城市發(fā)展經(jīng)過(guò)數(shù)十年之后，不同檔次和性質(zhì)的社區(qū)的發(fā)展烙印會(huì)很清晰，僅依靠社區(qū)環(huán)境就能輕易辨別當(dāng)?shù)氐纳钊巳汉蜕顮顟B(tài)。這是都市化變遷中貧富分化和發(fā)展不平衡的活照片。但是江干區(qū)顯然力圖改變這種進(jìn)程軌跡。這種轉(zhuǎn)變首先選在社區(qū)硬件的配套建設(shè)。為了轉(zhuǎn)變?nèi)藗儗?duì)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的觀感，江干區(qū)提出在社區(qū)硬件設(shè)施建設(shè)中要大力注重人文關(guān)懷，充分考慮社會(huì)弱勢(shì)群體需求，以城市高檔社區(qū)為標(biāo)桿，以“政策內(nèi)最大限度扶持，政策外想方設(shè)法突破”為原則。江干區(qū)已經(jīng)注意到新建小區(qū)在使用伊始上的提前介入和高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的重要性，這不僅要體現(xiàn)在高檔的商品房小區(qū)中，而且對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房也絲毫不松懈，給予了同等的重視。從人員配置、組織建立、服務(wù)設(shè)置配套等方面盡可能地向弱勢(shì)群體傾斜，打破經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房集中居住區(qū)在人們心目中“貧民窟”的刻板印象。這是公平、平等管理方式的直觀體現(xiàn)。
新建社區(qū)的起點(diǎn)高，具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，不像老社區(qū)那樣在外部改造時(shí)受到諸多限制，在交往模式和社區(qū)共同價(jià)值的打造上沒(méi)有太多的歷史包袱。在硬件方面，新建小區(qū)在硬件設(shè)施、環(huán)境配套和管理標(biāo)準(zhǔn)上可以做到高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)。高檔的商品住宅小區(qū)在交付使用時(shí)已經(jīng)可以按照規(guī)定做到標(biāo)準(zhǔn)化的物業(yè)管理。但是廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)由于預(yù)算、設(shè)計(jì)和定位的差異，社區(qū)的一些需要經(jīng)常被遺忘，或者被選擇性忽略掉。究其原因，是因?yàn)闊o(wú)利可圖的市場(chǎng)不會(huì)主動(dòng)回應(yīng)這些需求，同時(shí)處于弱勢(shì)地位的低收入群體沒(méi)有表達(dá)和協(xié)商的渠道，不具備商議和參與規(guī)則制定的能力。
首先，從政府管理角度出發(fā)，對(duì)每種社區(qū)配套設(shè)施的同標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)對(duì)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)的均衡發(fā)展大有裨益。這種效果在數(shù)年內(nèi)或許不容易顯現(xiàn)，但它卻為未來(lái)打造了可視性的標(biāo)準(zhǔn)。其次，這是公平、正義的執(zhí)政理念在城市管理中最直接的體現(xiàn)。不以購(gòu)買者經(jīng)濟(jì)能力的不同而進(jìn)行選擇性的高低排序，反而以同一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)所有社區(qū)給予相同重視，這恰恰體現(xiàn)出了政府在社會(huì)建設(shè)中的最重要的作用和角色，即注重平等公平。這是執(zhí)政行為中值得珍視和提倡的理念，也是國(guó)家和政府為社區(qū)長(zhǎng)期健康發(fā)展創(chuàng)造的基礎(chǔ)條件。民生投入的均等化背后體現(xiàn)出對(duì)社會(huì)各個(gè)群體的同等尊重。
2．服務(wù)注重均等化和人性化的結(jié)合
雖然社區(qū)建設(shè)和精神塑造是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，但是在管理過(guò)程中將公平、平等的理念注入其中，會(huì)在潛移默化間逐漸改變社區(qū)的習(xí)性，鼓勵(lì)人們建立新的社會(huì)交往習(xí)慣和準(zhǔn)則。以公平為前提為社區(qū)提供公共服務(wù)，才能在基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上，為所需社區(qū)提供差異化的準(zhǔn)公共服務(wù)。公平地為社區(qū)提供服務(wù)并非指所有服務(wù)都完全相同，而是指在均等化基礎(chǔ)上突出差異性。對(duì)于一些最基本的服務(wù)要求，如安全、保障、秩序、環(huán)境等，應(yīng)該是一視同仁的。因此無(wú)論是高檔社區(qū)還是廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房，在外部環(huán)境和社區(qū)硬件建設(shè)上應(yīng)該同等對(duì)待。但是每個(gè)類型社區(qū)自身由于居住人群對(duì)于生活、社交關(guān)注重點(diǎn)有所差別，他們對(duì)社區(qū)專屬的準(zhǔn)公共服務(wù)的要求存在差異性。作為追逐利益的市場(chǎng)服務(wù)，它經(jīng)常會(huì)忽略弱勢(shì)群體聚集區(qū)域，而社區(qū)自身又因資源不足而難以滿足社區(qū)居民的一些物質(zhì)和精神需求。這時(shí)的社區(qū)管理，尤其是服務(wù)部分的功能就要進(jìn)行關(guān)注，并且盡量保證資源向弱勢(shì)群體的地方傾斜。這才是公平、平等的真實(shí)體現(xiàn)。如此取向的管理方式是對(duì)個(gè)體和社區(qū)的尊重，將每個(gè)個(gè)體都放在同等重要的位置。同時(shí)，讓不同類型的社區(qū)住戶感受到被尊重和公平對(duì)待，也是培養(yǎng)社區(qū)共同精神的催化劑。
一個(gè)社區(qū)的成熟和發(fā)展形態(tài)取決于多種因素。政治制度、政治文化、社會(huì)習(xí)慣、人群狀況等要素都影響著它的生態(tài)、規(guī)模和性質(zhì)。在沒(méi)有自治土壤的前提下植入主觀的培植意愿，即便這種意愿出自好意，也很難真正催生出社區(qū)居民認(rèn)同的社會(huì)組織，而且它也難以長(zhǎng)久解決居委會(huì)、物業(yè)或其他社會(huì)自組織之間可能出現(xiàn)的矛盾。沒(méi)有規(guī)則認(rèn)同前提下的解決方法都是暫時(shí)性、難以持續(xù)的，要生成這樣的土壤，就要懂得談判、協(xié)商和妥協(xié)，并形成大多數(shù)認(rèn)可的規(guī)則。社區(qū)作為社會(huì)微觀分子，可以通過(guò)規(guī)則制定和演進(jìn)獲得居民個(gè)體對(duì)共同體的認(rèn)可，通過(guò)提供均等化與個(gè)性化有機(jī)結(jié)合體現(xiàn)出平等、公平、自由、守信的精神。它可以成為打造新建社區(qū)共同體的支撐，承載社會(huì)成員最普遍的信任。
在均等化做到位的前提下，江干區(qū)也非常關(guān)注每類社區(qū)因其人群的總體需求偏好的差異產(chǎn)生的特殊要求。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在中高檔的商品房樓盤和樓宇集中的社區(qū)，對(duì)于基本就業(yè)保障或生活救助等項(xiàng)目只有少量需求客戶，它們更加注重的是高質(zhì)量的精品服務(wù)的供給，進(jìn)一步提升生活品質(zhì)。而在廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)，保障性任務(wù)則比較繁重。住戶對(duì)于社區(qū)服務(wù)和管理的要求更多地集中在基礎(chǔ)性工作上。他們對(duì)精神溝通和社區(qū)交往的需求客觀存在，但是似乎受限于各種條件而在認(rèn)識(shí)和表達(dá)上處于朦朧狀態(tài)，難以將需求具體化為現(xiàn)實(shí)。面對(duì)這種情形，江干區(qū)的社區(qū)管理體現(xiàn)出個(gè)性化關(guān)懷的特色，尋找不同的服務(wù)側(cè)重點(diǎn)，為廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)打造貼近他們現(xiàn)實(shí)需求的物質(zhì)扶助和精神家園。
（四）以規(guī)則和文化導(dǎo)向回應(yīng)社區(qū)的精神訴求
1．以規(guī)則認(rèn)同銜接短期手段和長(zhǎng)期目標(biāo)
無(wú)論是縱向—橫向機(jī)制之間的交叉整合，還是管理的專業(yè)化與復(fù)合化，要做到持久和規(guī)范，都有賴于規(guī)則的建立和對(duì)規(guī)則的尊重。所有行為主體都能在平等的基礎(chǔ)上參與規(guī)則的制定和討論。它是現(xiàn)代社會(huì)公民交往的一種精神支撐，也可能成為新建社區(qū)今后在文化和精神層面的一種新生特征。在規(guī)則生效之后，主動(dòng)接受規(guī)則的約束，認(rèn)同和遵守規(guī)則本身可以成為不同群體交往和信任的精神共識(shí)。無(wú)論是在工作站的內(nèi)部運(yùn)行，還是在工作站所代表的國(guó)家權(quán)力與社區(qū)其他主體之間，都要逐步達(dá)成這種共識(shí)。美國(guó)學(xué)者普特南發(fā)現(xiàn)，公民關(guān)系的規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)對(duì)政府的效率和反應(yīng)靈敏度有著強(qiáng)烈的影響，制度的變遷對(duì)政治和社會(huì)生活可以產(chǎn)生巨大的改變作用。另一方面，歷史和社會(huì)背景會(huì)對(duì)制度績(jī)效構(gòu)成強(qiáng)大約束。這說(shuō)明，對(duì)規(guī)則、制度的認(rèn)同是長(zhǎng)期發(fā)展的結(jié)果，而當(dāng)規(guī)則和制度成型之后，它又會(huì)反作用于社會(huì)和國(guó)家[42]。社區(qū)中的共同規(guī)范也是如此。一方面，它的成熟必然是個(gè)較為長(zhǎng)期的過(guò)程；另一方面，當(dāng)它成熟并內(nèi)嵌于社區(qū)之中，成為所有行為者共同遵守的準(zhǔn)則之后，自然就會(huì)推動(dòng)社區(qū)的發(fā)展。
這意味著，一方面，我們難以跨越自然規(guī)律，在短期內(nèi)見(jiàn)到社區(qū)管理的效果，社區(qū)管理者應(yīng)該放棄在短期內(nèi)就能迅速見(jiàn)到效果的想法；另一方面，它要求社區(qū)他治的管理機(jī)構(gòu)（如工作站）必須有清晰的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，即新建社區(qū)的治理目標(biāo)不僅僅是將其培育成成熟社區(qū)，或提供公共服務(wù)，而且應(yīng)該作為公民精神的試驗(yàn)田；所有行為者，包括國(guó)家，以規(guī)則為前提，進(jìn)行溝通、協(xié)商和談判。這樣的社區(qū)交往邏輯和交往模式，才是新建社區(qū)走出管理困境的根本路徑。
2．利用文化主題聚合社區(qū)人氣
如果說(shuō)“三位一體”是從組織上構(gòu)建社區(qū)管理體系，發(fā)動(dòng)黨員是從個(gè)人角度激發(fā)參與精神，那么以文化為切入點(diǎn)的主題則從精神上契合了現(xiàn)代社區(qū)居民的內(nèi)心需求。以文化為主旨的活動(dòng)更易貼近各個(gè)層次的公眾，容易被公眾接受。而且，它確實(shí)迎合了現(xiàn)代人對(duì)物質(zhì)追求之外的深層次的渴求。江干區(qū)利用這個(gè)觸發(fā)點(diǎn)，針對(duì)不同社區(qū)打造了一系列的文化活動(dòng)，有效得到了社區(qū)回應(yīng)，調(diào)動(dòng)了社區(qū)的參與熱情，并且這是一個(gè)良性循環(huán)的過(guò)程。社區(qū)對(duì)這些寄寓文化特質(zhì)的活動(dòng)越支持，相應(yīng)的組織和氛圍就越容易生長(zhǎng)，從而為社區(qū)提供更豐富的選擇。此外，最初由政府主導(dǎo)的活動(dòng)可以隨著社區(qū)認(rèn)同的增加，在社區(qū)內(nèi)部產(chǎn)生自發(fā)和持久的沖動(dòng)和訴求，從而提升整個(gè)社區(qū)的文化追求和精神素養(yǎng)。
從江干區(qū)區(qū)委和各社區(qū)開(kāi)展的具體實(shí)踐來(lái)看，近年的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐是以公共服務(wù)、志愿互助服務(wù)、便民利民服務(wù)為主要內(nèi)容和切入點(diǎn)，以滿足社區(qū)居民生產(chǎn)生活需求，提高社區(qū)居民生活質(zhì)量為直接目標(biāo)的。區(qū)里的社區(qū)管理服務(wù)機(jī)制也是在杭州市社會(huì)管理創(chuàng)新的大框架之下安排和設(shè)置的。由黨政引導(dǎo)支持、社會(huì)多元參與的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及運(yùn)行機(jī)制一直貫穿于區(qū)委、區(qū)政府進(jìn)行社區(qū)管理實(shí)踐的始終。將社區(qū)自治組織和志愿力量吸附進(jìn)政府主導(dǎo)的管理機(jī)構(gòu)在客觀上起到了查漏補(bǔ)缺、減緩壓力的重要黏合作用。在公眾的實(shí)質(zhì)參與機(jī)制還不夠健全的情況下，為社區(qū)治理和居民開(kāi)辟了不夠明晰但是卻有益的渠道和路徑。更值得一提的是在新建社區(qū)中以規(guī)范化的制度和操作，保證各個(gè)治理主體對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與，正是從微觀層面進(jìn)行參與制度化的可貴嘗試。
江干區(qū)的新建社區(qū)管理體現(xiàn)出了共同基礎(chǔ)上的差異性管理方式，既與杭州市的社區(qū)管理體制的總體設(shè)計(jì)一致，調(diào)動(dòng)黨政和群眾組織的共同力量為社區(qū)提供基本公共服務(wù)，同時(shí)又對(duì)社區(qū)內(nèi)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)和不同問(wèn)題對(duì)癥下藥。其特點(diǎn)有三：寓管理于服務(wù)中的“以建帶管”的治理方式；黨政復(fù)合型的縱向整合機(jī)制帶動(dòng)橫向機(jī)制的發(fā)育；制度化、規(guī)范化的管理過(guò)程。
盡管新建社區(qū)會(huì)逐漸向成熟社區(qū)過(guò)渡，漸漸培育出共同精神和價(jià)值，但培育和發(fā)端的路徑必定和以往的成熟社區(qū)類型有所不同。新建社區(qū)的管理定位應(yīng)該與社會(huì)公民意識(shí)的產(chǎn)生相攜并進(jìn)，而不能如以往那樣寄希望于人情、關(guān)系和強(qiáng)制力混合的管理方式。要讓社區(qū)管理與社會(huì)轉(zhuǎn)型、政治發(fā)展相匹配，應(yīng)該推動(dòng)基于規(guī)則和尊重規(guī)則的治理方式。制度化和規(guī)范化的管理路徑是現(xiàn)代治理中的可取之道。它在短期內(nèi)可能效果不明顯，但長(zhǎng)期看來(lái)，它可以降低管理成本，提高管理效率，更重要的是它可以真正實(shí)現(xiàn)持續(xù)性的良性博弈和長(zhǎng)久的公平、正義。
江干區(qū)新建社區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)從治理主體和機(jī)制、回應(yīng)社區(qū)需求、公共服務(wù)和文化等方面對(duì)上述理論作了現(xiàn)實(shí)的注腳。在社會(huì)建設(shè)創(chuàng)新層面，考慮到中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)因素，可以以社區(qū)建設(shè)為契機(jī)和著力點(diǎn)，推動(dòng)公共服務(wù)在社區(qū)層面的改善和轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，學(xué)術(shù)界、政府和近年來(lái)的實(shí)踐都已清晰展現(xiàn)出這一演變邏輯。中國(guó)社會(huì)管理的變遷已被認(rèn)為是一個(gè)從消極管理向積極管理演變的過(guò)程。研究者和實(shí)踐者在論及社區(qū)建設(shè)的定位時(shí)，都是將其置于社會(huì)管理創(chuàng)新的大框架之下的。社會(huì)共識(shí)也將社區(qū)管理視為從一種消極、防范性的手段演變?yōu)橥苿?dòng)社會(huì)進(jìn)步的重要路徑。
【注釋】
[1]黎熙元、陳富平、童曉潁：《社區(qū)的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)——中國(guó)城市基層社會(huì)的再整合》，商務(wù)印書(shū)館2011年版，第249頁(yè)。
[2]郭于華、沈原：《居住的政治——B市業(yè)主維權(quán)與社區(qū)建設(shè)的實(shí)證研究》，《開(kāi)放時(shí)代》2012年第2期。
[3]杭州市民情民意調(diào)查辦公室：《對(duì)和諧社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀分析與評(píng)價(jià)——市區(qū)和諧社區(qū)建設(shè)情況調(diào)查報(bào)告（上）》，《決策參考增刊》2009年第22期。
[4]肖林：《“‘社區(qū)’研究”與“社區(qū)研究”——近年來(lái)我國(guó)城市社區(qū)研究述評(píng)》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第4期。
[5]郭于華：《事業(yè)共同體：第三部門激勵(lì)機(jī)制個(gè)案探索》，浙江人民出版社1999年版，第46—47頁(yè)。
[6]黎熙元、陳富平、童曉潁：《社區(qū)的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)——中國(guó)城市基層社會(huì)的再整合》，商務(wù)印書(shū)館2011年版，第251頁(yè)。
[7]杭州市民情民意調(diào)查辦公室：《對(duì)和諧社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀分析與評(píng)價(jià)——市區(qū)和諧社區(qū)建設(shè)情況調(diào)查報(bào)告（上）》，《決策參考增刊》2009年第21期。
[8]杭州市民情民意調(diào)查辦公室：《對(duì)和諧社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀分析與評(píng)價(jià)——市區(qū)和諧社區(qū)建設(shè)情況調(diào)查報(bào)告（下）》，《決策參考增刊》2009年第22期。
[9]杭州市民情民意調(diào)查辦公室：《對(duì)和諧社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀分析與評(píng)價(jià)——市區(qū)和諧社區(qū)建設(shè)情況調(diào)查報(bào)告（上）》，《決策參考增刊》2009年第22期。
[10]孫立平：《轉(zhuǎn)型與斷裂：改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，清華大學(xué)出版社2004年版，第242頁(yè)。
[11]陳輝：《新中國(guó)成立60年來(lái)城市基層治理的結(jié)構(gòu)與變遷》，《政治學(xué)研究》2010年第1期。
[12]謝金林：《城市基層權(quán)力變遷與社區(qū)治理的發(fā)展——基于國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的視角》，《云南社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。
[13]楊建華、姜方炳：《“共同體的重構(gòu)”：對(duì)城市社會(huì)“終極實(shí)在”的追尋——以杭州社會(huì)復(fù)合主體建設(shè)為例》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2010年第10期。
[14]夏建中：《中國(guó)城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第142頁(yè)。
[15]楊敏：《作為國(guó)家治理單元的社區(qū)——對(duì)城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)過(guò)程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認(rèn)知的個(gè)案研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2007第4期。
[16]孫立平：《“關(guān)系”、社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)》，《社會(huì)學(xué)研究》1996年第5期。
[17]中共杭州市委黨史研究室編：《跨越——杭州改革開(kāi)放30年》，中共黨史出版社2008年版，第168頁(yè)。
[18]杭州市統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局杭州調(diào)查隊(duì)、杭州市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查局：《2011年杭州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《杭州日?qǐng)?bào)》2012年2月23日。
[19]夏建中：《中國(guó)城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第117頁(yè)。
[20]楊建華等：《分化與整合——一項(xiàng)以浙江為個(gè)案的實(shí)證研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第2頁(yè)。
[21]馬西恒：《社區(qū)治理創(chuàng)新》，學(xué)林出版社2011年版，第25頁(yè)。
[22]俞可平：《民主與陀螺》，北京大學(xué)出版社2006年版，第84頁(yè)。
[23]本節(jié)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)時(shí)間無(wú)特別說(shuō)明均截至2012年6月。
[24]中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2002年12月13日。
[25]馬西恒：《社區(qū)治理創(chuàng)新》，學(xué)林出版社2011年版，第44頁(yè)。
[26]胡祥：《城市社區(qū)治理的熱點(diǎn)問(wèn)題研究》，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)出版社2009年版，第188頁(yè)。
[27]黎熙元、陳富平、童曉潁：《社區(qū)的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)——中國(guó)城市基層社會(huì)的再整合》，商務(wù)印書(shū)館2011年版，第243頁(yè)。
[28]黎熙元、陳富平、童曉潁：《社區(qū)的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)——中國(guó)城市基層社會(huì)的再整合》，商務(wù)印書(shū)館2011年版，第253頁(yè)。
[29]夏建中：《中國(guó)城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第137頁(yè)。
[30]于文波、王竹、孟海寧：《中國(guó)的“單位制社區(qū)”vs美國(guó)的TOD社區(qū)》，《城市規(guī)劃》2007年第5期。
[31]田毅鵬、漆思：《“單位社會(huì)”的終結(jié)：東北老工業(yè)基地典型單位制背景下的社區(qū)建設(shè)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第1—5頁(yè)。
[32]［美］R．E．帕克等：《城市社會(huì)學(xué)》，宋俊嶺等譯，華夏出版社1987年版，第1—20頁(yè)。
[33]潘澤泉：《社會(huì)空間的極化與隔離：一項(xiàng)有關(guān)城市空間消費(fèi)的社會(huì)學(xué)分析》，《社會(huì)科學(xué)》2005年第1期。
[34]何海兵：《中國(guó)的城市“街道”管理體制改革與社區(qū)發(fā)展》，《當(dāng)代中國(guó)研究》2006年第1期。
[35]林尚立：《兩種社會(huì)建構(gòu)：中國(guó)共產(chǎn)黨與非政府組織》，《中國(guó)非營(yíng)利評(píng)論》2007年第1期。
[36]李軍鵬：《公共服務(wù)型政府》，北京大學(xué)出版社2004年版，第2頁(yè)。
[37]［美］戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府——企業(yè)精神如何改革者公營(yíng)部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社1996年版，第7—8頁(yè)。
[38]Dali Yang，State Capacity on the Bound，Journal of Democracy，Volume 14：43—50（2003）．
[39]［法］皮埃爾·卡藍(lán)默：《破碎的民主：試論治理的革命》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2005年版，第51—54頁(yè)。
[40]周志忍：《整體政府與跨部門協(xié)同——公共管理經(jīng)典與前沿譯叢首發(fā)系列序》，《中國(guó)行政管理》2008年第9期。
[41]調(diào)研稱廣東僅有15%的社會(huì)組織能承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能，《南方日?qǐng)?bào)》2011年08 月13日。
[42]［意］羅伯特·D．帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》，江西人民出版社2001年版，第196頁(yè)，第203—204頁(yè)。
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