張芙蓉 王英

黨和國家從戰(zhàn)略高度不斷提出加強(qiáng)社會管理，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧的議題。胡錦濤總書記指出：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，是繼續(xù)抓住和用好我國發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期、推進(jìn)黨和國家事業(yè)的必然要求，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。社會管理在基層主要依托于社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理。社區(qū)是社會管理與社會建設(shè)的基本單元和基層組織，也是社會功能的基本載體。要加強(qiáng)和提高社會管理水平，就必須從社區(qū)建設(shè)入手，使社區(qū)在提高居民生活水平和生活質(zhì)量上發(fā)揮服務(wù)作用，在密切黨和政府同人民群眾的關(guān)系上發(fā)揮橋梁作用，在為群眾創(chuàng)造安居樂業(yè)的良好環(huán)境上發(fā)揮促進(jìn)作用。社區(qū)管理是實(shí)現(xiàn)社會管理的重要方式，社區(qū)建設(shè)是提升社會管理水平的重要抓手。

一、相關(guān)概念界定

（一）“社區(qū)”概念

國際上公認(rèn)的社區(qū)主要指：固定地理區(qū)域范圍內(nèi)的社會群體，其成員擁有共同的興趣，彼此認(rèn)識且互相來往，行使社會功能，創(chuàng)造社會規(guī)范，并形成特有的價值體系和社會福利事業(yè)。社區(qū)的每個成員經(jīng)由家庭、近鄰、社區(qū)而融入更大的社區(qū)。形成社區(qū)的四個主要要素有：

1.居民

社區(qū)由人所組成，不論何種類型的社區(qū)，均通過人的聚集與互動，滿足彼此的需求。

2.地方或地理疆界

以地理范圍來界定社區(qū)的大小疆界是通常人們最能接受的對社區(qū)的定義。

3.社會互動

社區(qū)內(nèi)居民由于生活所需彼此產(chǎn)生互動，特別是互賴與競爭關(guān)系。

4.社區(qū)認(rèn)同

社區(qū)居民在社區(qū)內(nèi)互動，并產(chǎn)生明確的 “歸屬感”及 “社區(qū)情結(jié)”。典型的社區(qū)包括：村莊、小城鎮(zhèn)、街道鄰里、城市的市區(qū)或郊區(qū)、大都市等。

上述國際公認(rèn)的社區(qū)特征更接近我國農(nóng)村社會社區(qū)的情況，即社區(qū)成員對本社區(qū)具有強(qiáng)烈的認(rèn)同意識和歸屬感，他們重感情、重傳統(tǒng)，彼此之間全面了解，而與我國城市社區(qū)的實(shí)際狀況存在差別。我國城市社區(qū)具有國際公認(rèn)社區(qū)的地理區(qū)域特征，但基于固定區(qū)域上的社區(qū)缺乏社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感。確切的說，我國城市社區(qū)主要體現(xiàn)的是一種居住關(guān)系，而缺乏情感關(guān)系和交往關(guān)系。

（二）社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵

社區(qū)建設(shè)是伴隨社會服務(wù)發(fā)展起來的，是社區(qū)服務(wù)的延伸。社區(qū)建設(shè)主要指政府、居民和有關(guān)的社區(qū)組織通過整合社區(qū)資源，解決社區(qū)問題，改善社區(qū)環(huán)境，提高社區(qū)生活質(zhì)量，塑造居民的社區(qū)歸屬感。同時通過培育社區(qū)居民的參與意識和互助精神，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，推動社區(qū)全面進(jìn)步。社區(qū)建設(shè)的主要任務(wù)包括：深化社區(qū)服務(wù)，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，優(yōu)美社區(qū)環(huán)境，優(yōu)良社區(qū)秩序，推進(jìn)基層社區(qū)民主法制建設(shè)，發(fā)展社區(qū)教育，開展社區(qū)文化和體育活動，建立健全社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生保健體系，培育社區(qū)組織體系等。社區(qū)建設(shè)的過程是社區(qū)居民廣泛參與促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的過程。

（三）社會管理的內(nèi)涵

社會管理是中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)四位一體總體格局中社會建設(shè)的一個重要組成部分，它以維系社會秩序?yàn)楹诵?，通過政府主導(dǎo)、多方參與的方式，規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、促進(jìn)社會認(rèn)同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護(hù)社會治安、應(yīng)對社會風(fēng)險，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運(yùn)行條件和社會環(huán)境、促進(jìn)社會和諧發(fā)展?！熬S系社會秩序”是社會管理的核心內(nèi)涵，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)性的運(yùn)行條件和社會環(huán)境是其最終目標(biāo)。

二、社區(qū)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)社會管理的必然選擇

縱觀世界歷史可知，各國的社會管理都經(jīng)歷了一個依靠社區(qū)、弱化或消解社區(qū)、重建社區(qū)的過程。前工業(yè)化時期，國家主要依靠社區(qū)實(shí)現(xiàn)社會的自治和發(fā)展，工業(yè)化時期，國家主要依靠政府和市場實(shí)現(xiàn)社會的管理和發(fā)展，近幾十年來，國家重新發(fā)現(xiàn)社區(qū)，并通過社區(qū)的重建來實(shí)現(xiàn)社會管理，促進(jìn)社會發(fā)展。社會管理與社區(qū)發(fā)展相互關(guān)系的演變歷史，既是人類社會發(fā)展規(guī)律的必然，也是工業(yè)化社會發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，更是社會功能性結(jié)構(gòu)合理分化的結(jié)果。

我國社區(qū)發(fā)展的歷程毫無例外的也遵循了上述路徑。封建時期以及新民主主義時期，我國基層社會治理主要依托社區(qū)來實(shí)現(xiàn)，通過對居住于同一固定區(qū)域的，具有相同價值觀，認(rèn)同相同規(guī)范，彼此認(rèn)識且相互來往的居民實(shí)行家族式或宗族式管理的方式實(shí)現(xiàn)社會管理。新中國成立以后，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和社會計(jì)劃的需要，我國城市圍繞工作場所建立起了一個個的 “單位”。這些 “單位”不僅負(fù)責(zé)個體的工作和生活，而且也代替社區(qū)成為國家直接管理社會的基礎(chǔ)。社區(qū)的職能被伴隨單位制而來的街居制所代替，而單位在社會管理和社會福利分配中所占據(jù)的主導(dǎo)地位決定了街居制只不過是當(dāng)時中國城市社會秩序維持的輔助性制度。在這種管理體制機(jī)制下，社區(qū)的社會管理功能被大大弱化。1984年以后，城市經(jīng)濟(jì)體制改革全面啟動，多種所有制成分的發(fā)展和國營企業(yè)的改制削弱了單位制對城市人口的覆蓋、保護(hù)和控制功能，改革單位制、建立新的城市基層管理體制被提上議事日程，重建社區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。80年代中期，民政部提出社區(qū)建設(shè)，目的在于用社區(qū)服務(wù)來承接單位制解體后溢出的各種保障功能，把單位制下的公共物品分配轉(zhuǎn)移到社區(qū)層面，借此把社區(qū)建成黨和國家維持社會秩序的 “抓手”。到了90年代中后期，隨著國有企業(yè)改制的深入，單位制的基礎(chǔ)日益削弱，社區(qū)制的上述社會使命和政治使命也就變得更加突出。近十幾年來，隨著社會開放力度的加大，以及在市場經(jīng)濟(jì)背景下，利益主體多元化，個體反思能力和公民權(quán)利意識增強(qiáng)，個體對國家在生產(chǎn)生活資源上的依賴性削弱，社會成員很難無條件地追隨國家的腳步，此時社區(qū)凝聚民心，維護(hù)社會秩序的功能顯得更加突出。社區(qū)建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段，實(shí)現(xiàn)社會管理的必然選擇。

三、創(chuàng)新社會管理，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)

社區(qū)是社會的基本單元，是實(shí)現(xiàn)社會管理的重要依托，社區(qū)建設(shè)是提升社區(qū)服務(wù)水平，完善社區(qū)管理的重要方式?，F(xiàn)階段，我們要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀對社會管理提出的新要求，將社會管理重心下沉，放權(quán)于社區(qū)，賦權(quán)于社區(qū)，通過社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理完成社會管理。

（一）營造城市社區(qū)歸屬感，創(chuàng)新社會管理

正如上文在社區(qū)一詞定義中所強(qiáng)調(diào)的那樣，我國城市的大部分社區(qū)并不真正具有國際公認(rèn)社區(qū)的特征，僅是具備了其中固定區(qū)域的要素，這一要素雖然很重要，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠成社區(qū)發(fā)揮多種功能的充分條件。社區(qū)的多種功能主要是通過社區(qū)居民對社區(qū)的認(rèn)同及歸屬來實(shí)現(xiàn)的。如果社區(qū)成員對社區(qū)具有歸屬感，相互之間彼此認(rèn)識且相互交往，相互幫助，形成特有的價值體系和社會規(guī)范，那么他們就可整合社區(qū)資源，完成一系列的社區(qū)服務(wù)功能。例如通過信息共享的方式分享資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的養(yǎng)老功能、就業(yè)功能、醫(yī)療保障功能、學(xué)習(xí)功能等，通過價值體系的共享實(shí)現(xiàn)維權(quán)功能，通過共有社會規(guī)范的認(rèn)同實(shí)現(xiàn)社會秩序的維持功能等。而現(xiàn)實(shí)中，由于我國城市社區(qū)居民的日?；顒雍蛫蕵坊顒又饕辉谏鐓^(qū)中進(jìn)行，或者即使在，也僅是家庭私人活動，缺少相異家庭之間的交流和交往，造成了社區(qū)成員缺乏對社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感，進(jìn)而影響了社區(qū)多種功能的有效發(fā)揮。要改變這種狀況，就要通過社區(qū)建設(shè)和社會管理方式的創(chuàng)新來營造社區(qū)居民交流和交往的環(huán)境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民對社區(qū)認(rèn)同的目標(biāo)

第一，挖掘社區(qū)管理潛在對象，將社會職業(yè)群體的活動拉回社區(qū)

弱化單位制長期造成的影響，把作為社區(qū)居民主體的職業(yè)群體納入社區(qū)建設(shè)和社會管理中。雖然我國社會的單位制已經(jīng)變得相當(dāng)薄弱，但單位制長期在社會生活中形成的影響難以輕易抹去。把作為社區(qū)居民主體的職業(yè)群體及其職業(yè)活動剔除在城市社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理之外，是對職業(yè)群體的職業(yè)活動只能在單位中開展的僵化認(rèn)識。事實(shí)上，不僅各類職業(yè)群體活動、職業(yè)關(guān)系、職業(yè)興趣存在著豐富的聯(lián)系，而且這些聯(lián)系能夠在特定的區(qū)域中發(fā)展出更加豐富的社會聯(lián)系，城市社區(qū)可以利用區(qū)域的固定性，為職業(yè)群體在單位之外的隨機(jī)行為提供交往、聯(lián)系、溝通的場所。例如，社區(qū)可以在了解居民職業(yè)方向的基礎(chǔ)上，為職業(yè)相近和職業(yè)相異的人提供交往溝通的場所，以起到為職業(yè)相近的人互通消息，為職業(yè)相異的人擴(kuò)大交際圈的作用，以此種方式加強(qiáng)他們之間靈活多樣的聯(lián)系，增強(qiáng)他們對社區(qū)事務(wù)的關(guān)心度，逐漸完成社區(qū)管理向社區(qū)自治的過渡。

第二，鼓勵壯大社會組織，通過社會組織實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理

把社會組織建設(shè)作為城市社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，通過形式多樣的社會組織建設(shè)，將居民的日?；顒雍蛫蕵坊顒永厣鐓^(qū)。從社會學(xué)角度出發(fā)研究社區(qū)的第一人滕尼斯認(rèn)為，社區(qū)本是社會共同體，即分享共同價值，具有緊密聯(lián)系的固定區(qū)域人群，而現(xiàn)代社區(qū)卻在越來越大的程度上與之不同，但現(xiàn)代社會快速成長起來的社會組織確集合了多種傳統(tǒng)意義上社區(qū)的特征，例如，在利益、興趣、價值觀、交往溝通等方面的共同性和密切性。所以，把社會組織建設(shè)與社區(qū)建設(shè)統(tǒng)一起來，通過社會組織這種機(jī)制把社區(qū)居民凝聚起來，通過社會組織這個中介逐漸完成社區(qū)居民向社區(qū)的回歸。除此之外，社會組織本身固有的功能也可達(dá)成維持社會秩序，提升社區(qū)服務(wù)的目的。例如，通過社會組織規(guī)范將個人納入到社會生活的主流之中，讓社會成員按照社會規(guī)范有序生活，起到保持社會秩序的作用。通過社區(qū)組織志愿性活動，增強(qiáng)社區(qū)居民參與社區(qū)服務(wù)的熱情，起到幫老助殘，服務(wù)民眾的作用。

第三，以日常生活為依托，利用社區(qū)文化生活整合社會資源，創(chuàng)新管理方式

以日常生活為基礎(chǔ)，開展社區(qū)文化生活，實(shí)現(xiàn)文化整合和制度創(chuàng)新。日常生活是將所有社會成員連接起來的基礎(chǔ)，從日常生活出發(fā)可以找到所有社會成員的共同興趣和溝通渠道。以日常生活為著手點(diǎn)，開發(fā)社會成員共同興趣、引導(dǎo)他們交流溝通，最有效的方式莫過于開展內(nèi)容豐富的體育文化娛樂活動。通過我們對西安市部分建設(shè)較好社區(qū)的考察發(fā)現(xiàn)，利用各種娛樂組織開展豐富多彩的文體活動，是培育社區(qū)成員社區(qū)感情，增強(qiáng)社區(qū)成員對社區(qū)依賴感的重要方式。社區(qū)成員對社區(qū)建立起較強(qiáng)的依賴感，將有助于社會矛盾在基層化解，避免擴(kuò)大和加深化。例如，如果社區(qū)成員對社區(qū)具有強(qiáng)烈的依賴性，他們將會在生活遇到的困難時主動求助社區(qū)，諸如失業(yè)者通過社區(qū)解決就業(yè)問題。同時也可通過相熟的方式整合社會資源。如失業(yè)者提供失業(yè)信息，招工者提供就業(yè)信息等。

（二）促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，形成社區(qū)管理新格局

我國農(nóng)村社區(qū)的情況與國際公認(rèn)的社區(qū)模式基本相符，即在固定區(qū)域范圍內(nèi)，以農(nóng)民為主體，同質(zhì)人口組成的，歸屬感比較強(qiáng)的富有人情味的開放社會生活共同體。這一共同體具備了國際公認(rèn)社區(qū)所包含的各種要素，鑒于這種相似性，我們可借鑒國際社會社區(qū)建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的實(shí)際現(xiàn)狀，探索出一條適合我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的路徑。

第一，建立社區(qū)自治組織，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理向社區(qū)自治的轉(zhuǎn)型

社區(qū)自治是很多發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)社會管理的有效辦法。鑒于我國農(nóng)村社區(qū)與國際公認(rèn)社區(qū)的相似性，我國農(nóng)村社區(qū)可以借鑒和遵循發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的路徑，完成自身由社區(qū)管理向社區(qū)自治的轉(zhuǎn)型。實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治首先要明確社區(qū)和政府之間的關(guān)系，一方面社區(qū)建設(shè)要靠政府扶持，靠政府提供活動經(jīng)費(fèi)；另一方面社區(qū)活動項(xiàng)目行為也要靠政府規(guī)范。所以社區(qū)自治是在政府主導(dǎo)下，各方主體共同參與的社區(qū)治理過程。通過社區(qū)居委、社會組織、社區(qū)居民代表的有機(jī)統(tǒng)一實(shí)現(xiàn) “三合一”的社區(qū)管理體制。社區(qū)自治的重要條件是社區(qū)民主制度建設(shè)，只有建立起廣泛參與的民主制度，才能從體制上保證民主決策的有效實(shí)現(xiàn)。因此，要圍繞民主政治建設(shè)和社區(qū)居民自治的中心思路，按照 “民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的內(nèi)容，健全民主制度，規(guī)范工作程序，充分發(fā)揮社區(qū)在國家社會管理和服務(wù)中的作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū) “自我管理、自我約束、自我完善、自我提高”的目標(biāo)。

第二，加快農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展，完善社區(qū)管理服務(wù)功能

由于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平所限，以及長期以來形成的重城市輕農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略，造成了農(nóng)村社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，無法滿足農(nóng)村居民日常生產(chǎn)生活的需要。因此要按照改革的思路、市場經(jīng)濟(jì)的辦法，把農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展起來。通過農(nóng)村社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的辦法，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的物業(yè)管理服務(wù)、教育服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)、便民服務(wù)、文體服務(wù)和社會保障服務(wù)，大力發(fā)展消費(fèi)、物業(yè)、環(huán)保、家政等與農(nóng)民生活相關(guān)的社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)。加大財政對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入力度，使國家新增公共財政投入重點(diǎn)傾向農(nóng)村，通過農(nóng)村社區(qū)物業(yè)服務(wù)的建設(shè)完善促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)管理服務(wù)功能的發(fā)揮。

第三，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)保障制度建設(shè)，夯實(shí)社區(qū)服務(wù)基礎(chǔ)

社會保障體系建設(shè)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理的重要基礎(chǔ)。因此要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的要求，加快農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、最低生活保障等社會保障體系的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會保障的多層次全覆蓋。建立健全就業(yè)制度，擴(kuò)大職工醫(yī)保的覆蓋范圍，確保農(nóng)村居民也能夠享受到基本失業(yè)保險和醫(yī)療保險。推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險事業(yè)，完善農(nóng)民的各種補(bǔ)貼制度，保證農(nóng)民收入持續(xù)增長。發(fā)展農(nóng)村社會福利事業(yè)，形成以政府為主體，團(tuán)體、企業(yè)、個人多元主體參與的農(nóng)村社會福利事業(yè)。

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（陜西省社會科學(xué)院社會學(xué)研究所）