1960年毛澤東就指出:“中央現(xiàn)在所要著重地告訴你們的,是關(guān)于官僚主義嚴重存在的問題?！?sup>[31]改革開放以來,“部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出?！?sup>[32]如何提高行政效能、克服官僚主義,是中國共產(chǎn)黨在進入改革開放時期著力推進解決的問題。讓權(quán)力在陽光下運行,讓人民群眾來監(jiān)督政府是提高行政效能的重要手段。改革開放之前,受當時政治因素的影響,我國政府信息大多處于保密狀態(tài),公開的內(nèi)容和范圍受到嚴格限制。在當時,“不公開是慣例,公開是例外”。改革開放以來,政府信息公開作為西方行政民主的理念與制度,逐漸開始被中國所了解、借鑒與吸收。1987年黨的“十三大”報告就指出:要“提高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的開放程度,重大情況要讓人民知道,重大問題要經(jīng)人民討論”,“要通過各種現(xiàn)代化的新聞和宣傳工具,增強對政務(wù)和黨務(wù)活動的透明度,發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用?！?001年12月11日,中國正式加入世界貿(mào)易組織,成為其第143個成員。政府的透明度是世貿(mào)組織的一項重要原則。這就要求中國及時開放可以公開的政府信息,使其在盡可能大的范圍內(nèi)為更多的人所利用。2002年江澤民在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的講話中指出:建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項社會公示制度和社會聽證制度。^[33]2004年溫家寶在《政府工作報告》中指出:為便于人民群眾知情和監(jiān)督,要建立政務(wù)信息公開制度,增強政府工作的透明度。^[34]《中華人民共和國政府信息公開條例》于2008年5月1日正式實施。

從國外政府公開政府開支情況的經(jīng)驗來講,相關(guān)政府部門建立統(tǒng)一的政府開支信息公開網(wǎng)站,便于公眾查詢。英國開設(shè)了專門的政府開支官方數(shù)據(jù)查詢網(wǎng),該網(wǎng)站將各一個政府部門的開支明細全部列出,并向公眾提供了搜索項以便查閱海量數(shù)據(jù)。例如,在英國衛(wèi)生部名下,就擁有本財年以來全部支出項目,每筆支出的金額與日期十分清晰,在如此詳盡的賬目下,“三公”消費信息自然一目了然。美國聯(lián)邦總務(wù)署統(tǒng)一管理聯(lián)邦政府各部門的公車使用,公車由其根據(jù)各部門需求統(tǒng)一采納、分配。有關(guān)的各類數(shù)據(jù)與報表都在聯(lián)邦總務(wù)署的網(wǎng)站上公開。如果美國公民想了解更為詳細的情況,可依據(jù)《信息自由法案》在其網(wǎng)站上提出查詢需求,聯(lián)邦總務(wù)署會進行回應(yīng)。^[35]前幾年芬蘭央行行長在公務(wù)接待中點了一盤20歐元的鵝肝菜,菜單公示后,這盤超標準的菜引起公眾不滿,引咎辭職。日本1999年通過新的《情報公開法》,要求中央省廳和地方政府全面公開各項費用,包括公務(wù)宴請費用,所有數(shù)據(jù)均在網(wǎng)上公開。為贏得選民好感,現(xiàn)在日本各級政府取消了大多數(shù)應(yīng)酬交往,公費承擔(dān)宴請往往采取較便宜的外訂套餐。加拿大公務(wù)出差的報銷標準早餐9加元,午餐12加元,晚餐22加元(含13%消費稅和10%的服務(wù)小費),而一個麥當勞巨無霸套餐在加拿大含稅為7加元多。差旅費以及公務(wù)招待費的詳細信息會在政府部門網(wǎng)站上公開,接受公眾媒體監(jiān)督,獨立審計人也會報告有問題的報銷或開銷申請。

2010年3月20日財政部在全國人民代表大會審議通過后第一時間在財政部門戶網(wǎng)站公開了中央財政預(yù)算,具體包括2009年中央財政收入預(yù)算表、2009年中央財政支出預(yù)算表、2009年中央本級支出預(yù)算表以及2009年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表。2011年5月,國務(wù)院召開常務(wù)會議,研究部署推進財政預(yù)算工作,要求中央財政預(yù)算部分重點支出的公開要細化到“項”級^[36]科目,地方政府要比照中央財政做法,公開“三公”經(jīng)費。這對于加強政府自我約束,保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)具有重要意義。2011年有92家中央部門公布了2010年財政撥款開支的“三公”經(jīng)費支出決算情況。2013年6月底國家審計署網(wǎng)站發(fā)布58個中央部門預(yù)決算審計結(jié)果,“三公”經(jīng)費仍是突出問題。外交部、農(nóng)業(yè)部、工商總局、國家海洋局、民航局、供銷總社等9部門,超標準、超范圍列支出國費用,金額總計2 205.95萬元。其中外交部部本級金額最高,超范圍列支出國費用1 396.29萬元。6個中央單位公車費違規(guī),涉及金額2 044.42萬元。2013年10月16日國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進一步加強政府信息公開回應(yīng)社會關(guān)切提升政府公信力的意見》。要求對各級政府機構(gòu)落實該意見提出剛性要求。盡快做到最大程度的信息公開。2013年11月26日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》總則第四條規(guī)定,要求堅持公開透明,除涉及國家秘密事項外,公務(wù)活動中的資金、資產(chǎn)、資源使用等情況應(yīng)予公開,接受各方面監(jiān)督。第十二條規(guī)定,黨政機關(guān)采購貨物、工程和服務(wù),應(yīng)當遵循公開透明、公平競爭、誠實信用原則。采購公開招標數(shù)額標準以上的貨物、工程和服務(wù),應(yīng)當進行公開招標,確需改變采購方式的,應(yīng)當嚴格執(zhí)行有關(guān)公示和審批程序。第二十一條規(guī)定,建立國內(nèi)公務(wù)接待清單制度,如實反映接待對象、公務(wù)活動、接待費用等情況。接待清單作為財務(wù)報銷的憑證之一并接受審計。第五十四條規(guī)定,黨政機關(guān)應(yīng)當建立健全厲行節(jié)約反對浪費信息公開制度。除依照法律法規(guī)和有關(guān)要求須保密的內(nèi)容和事項外,下列內(nèi)容應(yīng)當按照及時、方便、多樣的原則,以適當方式進行公開:1.預(yù)算和決算信息；2.政府采購文件、采購預(yù)算、中標成交結(jié)果、采購合同等情況；3.國內(nèi)公務(wù)接待的批次、人數(shù)、經(jīng)費總額等情況；4.會議的名稱、主要內(nèi)容、支出金額等情況；5.培訓(xùn)的項目、內(nèi)容、人數(shù)、經(jīng)費等情況；6.節(jié)會、慶典、論壇、博覽會、展會、運動會、賽會等活動舉辦信息；7.辦公用房建設(shè)、維修改造、使用、運行費用支出等情況；8.公務(wù)支出和公款消費的審計結(jié)果；9.其他需要公開的內(nèi)容。此外,該條例在第十一章第五十九條第四款規(guī)定,不按規(guī)定及時公開本地區(qū)、本部門、本單位有關(guān)厲行節(jié)約反對消費工作信息的,要追究主要負責(zé)人或者有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。

現(xiàn)代意義上的行政問責(zé)制發(fā)軔于近代英國,強調(diào)要對政府及行政官員的行為和業(yè)績進行監(jiān)督,接受來自上級和選民的評判,乃至罷免和起訴,經(jīng)過長期的演變,日臻成熟和完善,在國家治理中發(fā)揮著重要作用。西方國家政府績效評估的目標是為了推動政府改變自身行為,而改變政府行為的重要步驟是創(chuàng)造對行為結(jié)果的關(guān)注,因此,在績效評估中,達成政策目標的成果性指標的重要程度要甚于政策出臺的產(chǎn)出性指標。正如,美國國家績效評價委員會所提出的目標:為了從繁文縟節(jié)向成果轉(zhuǎn)變,創(chuàng)造一個高效而節(jié)約的政府。^[37]同時,西方國家將公眾以“顧客”身份納入評估要素的評估方式,強調(diào)有效的政府應(yīng)當根據(jù)“顧客”的需要調(diào)整工作方式,一切以“顧客”利益為重,虛心聽取“顧客”意見。

我國結(jié)合行政管理體制改革,推行以行政首長為重點對象的行政問責(zé)制,試行了績效管理制度,初步建立科學(xué)合理的政府績效評估指標體系和評估機制,促進了行政效能的全面提高。在2008年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》中指出:推進政務(wù)公開、績效考評、行政問責(zé),強化責(zé)任追究,切實解決權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題。^[38]國務(wù)院新聞辦2010年12月29日發(fā)表的《中國的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書指出,2009年發(fā)布《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》,明確規(guī)定有決策嚴重失誤、工作失職、管理監(jiān)督不力等造成重大損失或惡劣影響的7種行為的,必須進行問責(zé)。2009年,共對7 036名領(lǐng)導(dǎo)干部進行了問責(zé)。^[39]改革開放以來,我國通過建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系,取得了積極的政治效應(yīng),人民群眾的滿意度逐步提高。通過人民群眾對腐敗治理的滿意度調(diào)查,可以反映近年來我國反腐敗斗爭的成效。2012年5月國家預(yù)防腐敗局副局長崔海容在香港廉政公署第五屆國際會議上的發(fā)言中引用中國國家統(tǒng)計局的民意調(diào)查結(jié)果以及“透明國際”^[40]發(fā)布的清廉指數(shù),表明近年來我國在反腐敗領(lǐng)域的工作成效。他指出:“民眾對防治腐敗成效滿意度由2003年的51.9%,上升到2011年的72.7%；民眾對消極腐敗現(xiàn)象得到不同程度遏制的認同由2003年的68.1%,上升到2010年的83.8%。國際社會對中國防治腐敗工作也給予積極評價。透明國際組織2005年至2008年給中國清廉指數(shù)評分由3.2上升到3.8；2011年排名比2010年上升了3位。在此,我們贊賞國際組織對中國防治腐敗工作給予客觀評價和積極態(tài)度。”^[41]