人民代表大會(huì)上下關(guān)系論^[1]

無(wú)論在中國(guó)還是外國(guó)，國(guó)家機(jī)關(guān)總是有上下之分，領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)之尊，命令與服從之序。許多領(lǐng)導(dǎo)干部特別是那些剛到人大常委會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)人民代表大會(huì)的上下級(jí)之間關(guān)系不很清楚、也很不習(xí)慣，他們習(xí)慣于黨組織和行政機(jī)關(guān)那種上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)服從關(guān)系，不習(xí)慣于人大上下級(jí)之間的相對(duì)獨(dú)立、平等關(guān)系。于是，常有人呼吁人大上下級(jí)之間也應(yīng)建立領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。針對(duì)這種模糊認(rèn)識(shí)，下面就談?wù)勅嗣翊泶髸?huì)上下級(jí)之間的關(guān)系。

人民代表大會(huì)上下級(jí)不能是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定的精神，了解人民代表大會(huì)上下級(jí)之間的關(guān)系要從兩方面出發(fā):一方面，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)由選民直接選舉產(chǎn)生，對(duì)選民負(fù)責(zé)，受選民監(jiān)督?？h級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)都由下一級(jí)人民代表大會(huì)選舉的代表組成，代表受選舉單位的監(jiān)督。另一方面，全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施，它有權(quán)撤銷(xiāo)省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。地方各級(jí)人大是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，上級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)下一級(jí)人大及其常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。

以上表明，人民代表大會(huì)的權(quán)力來(lái)源是自下而上的，上級(jí)人民代表大會(huì)的權(quán)力來(lái)自下級(jí)人民代表大會(huì)的授權(quán)，下級(jí)人大對(duì)上級(jí)人大代表有監(jiān)督關(guān)系。人民代表大會(huì)的權(quán)力大小又是自上而下的，因?yàn)樗砀嗟娜说囊庵竞屠妗倪@個(gè)角度說(shuō)，人民代表大會(huì)自上而下形成權(quán)力梯度，下級(jí)人民代表大會(huì)要服從上級(jí)人民代表大會(huì)的決定，上級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)下級(jí)人民代表大會(huì)有法律監(jiān)督關(guān)系。從它的權(quán)力性質(zhì)上說(shuō)，人民代表大會(huì)的地位是平等的，都是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。只不過(guò)各自行使權(quán)力的層次、范圍不同，但都代表所屬區(qū)域范圍內(nèi)人民的意志，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?？梢?jiàn)，人大上下級(jí)之間沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

人民代表大會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的力量和動(dòng)力來(lái)自下面，來(lái)自群眾，人民代表大會(huì)各自獨(dú)立依法行使職權(quán)，接受上級(jí)人大的法律監(jiān)督。同時(shí)，代表又要服從人民的意志，接受選民和選舉單位的監(jiān)督。代表制的精神就是對(duì)所代表的人民負(fù)責(zé)，而不是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。這一點(diǎn)是人民代表大會(huì)制度運(yùn)行的重要特點(diǎn)，也是代議制的性質(zhì)決定的。把握這一點(diǎn)，對(duì)理解代議制這種民主制度是很重要的。

實(shí)踐中，有相當(dāng)多的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)人民代表大會(huì)上下級(jí)之間的關(guān)系和人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行特點(diǎn)認(rèn)識(shí)是模糊的。于是，有人“建議”人民代表大會(huì)上下級(jí)之間實(shí)行“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。殊不知，人民代表大會(huì)上下級(jí)之間是不能存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系與人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)是相悖的。其道理在于以下方面:

人民代表大會(huì)是現(xiàn)代代議民主制的一種形式。所謂代議民主制，就是一定區(qū)域的人民，以地域?yàn)閱挝?，按人口平等比例的原則，由民主選舉產(chǎn)生代表，組成代議機(jī)構(gòu)，代表人民的意志和利益，來(lái)討論決定本地區(qū)內(nèi)的一切重大事情。它要完全對(duì)所代表的人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。這一民主制的實(shí)質(zhì)，就是人民自己的事務(wù)由自己來(lái)決定，而不是由別人決定。代表機(jī)構(gòu)不論高低都是代表人民在本地區(qū)內(nèi)決定一切事務(wù)的最高機(jī)關(guān)。在我國(guó)，它就是《憲法》規(guī)定的“一切權(quán)力屬于人民”的最高原則在全國(guó)和地方的最高體現(xiàn)。地方代表機(jī)構(gòu)在憲法法律下全權(quán)決定本地方的事務(wù)。所以，對(duì)每個(gè)代表機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，唯一應(yīng)該服從的是本地區(qū)人民的意志和利益，而不是要服從什么其他的意志。當(dāng)然，這決不是說(shuō)一個(gè)地方的代表機(jī)關(guān)是絕對(duì)獨(dú)立的，而可以不服從整體或全局利益。問(wèn)題是代表機(jī)關(guān)服從整體或全局利益與行政機(jī)關(guān)不同，它是通過(guò)保證憲法、法律和上級(jí)人大決議、決定在本地區(qū)內(nèi)貫徹實(shí)施的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。上級(jí)代表機(jī)關(guān)要想把整體和全局意志利益在所屬行政區(qū)域內(nèi)貫徹實(shí)施，就只能靠制定法律、法規(guī)或作出決定的方式實(shí)現(xiàn)，而不是靠指揮命令的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。倘若上級(jí)代表機(jī)關(guān)靠行政式的指揮命令行使職權(quán)，就有違代議制人民的事情由人民自己來(lái)決定的民主旨意，就有悖代議制對(duì)下負(fù)責(zé)對(duì)選民負(fù)責(zé)的精神實(shí)質(zhì)。

從人民代表機(jī)關(guān)行使職權(quán)的科學(xué)性說(shuō)，代表機(jī)關(guān)最有權(quán)決定本地區(qū)內(nèi)的事務(wù)。從理論上說(shuō)，只有本地區(qū)內(nèi)的人民及其代表機(jī)關(guān)最清楚其利害關(guān)系所在，只有他們才能作出最符合實(shí)際、最正確的決定。假如說(shuō)，人民代表大會(huì)實(shí)行上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，勢(shì)必遇到的問(wèn)題是本地區(qū)內(nèi)的大事要請(qǐng)示上級(jí)人民代表大會(huì)決定，這就等于要把本地區(qū)內(nèi)的大事讓不太熟悉、不太了解本地區(qū)實(shí)際情況的人來(lái)決定，這種決定未必比本地區(qū)內(nèi)人民或其代表機(jī)構(gòu)決定更符合本地區(qū)人民的要求和利益。

人民代表大會(huì)實(shí)行上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，必然違背代議機(jī)構(gòu)集體行使職權(quán)的原則，違背民主集中制原則。代議機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)相比，還有一個(gè)顯著特點(diǎn)，就是一切職權(quán)都必須集體行使，任何個(gè)人包括代議機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人都沒(méi)有權(quán)力，作出實(shí)體性決定。一切有法律效力決定的作出，都必須按嚴(yán)格的民主程序，最終通過(guò)大會(huì)表決以少數(shù)服從多數(shù)的方式作出。假如人民代表大會(huì)上下級(jí)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，那么下級(jí)人民代表大會(huì)工作中碰到問(wèn)題和困難，不可避免要通過(guò)請(qǐng)示上級(jí)人大常委會(huì)來(lái)解決。上級(jí)人大常委會(huì)怎么回答、解決?必然采取:或是依法集體行使職權(quán)，通過(guò)討論表決方式處理；或是由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或個(gè)人處理。若依前者，靠常委會(huì)兩個(gè)月一次會(huì)議來(lái)處理眾多下級(jí)人大迫切需要解決的問(wèn)題，幾乎是不可能也不及時(shí)的，即使可能，上級(jí)人大常委會(huì)也豈不成了處理下級(jí)人大常委會(huì)事務(wù)的機(jī)構(gòu)，這就會(huì)影響到人大常委會(huì)處理本行政區(qū)域內(nèi)的大事；若依后者，靠常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)處理下級(jí)人大提出的繁多事務(wù)，這樣，人民代表大會(huì)上下級(jí)之間的關(guān)系就變成下級(jí)人大服從上級(jí)人大少數(shù)人或個(gè)人的決定，這就有違代表機(jī)關(guān)集體行使職權(quán)的原則，代議制就變成了行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制了?？梢?jiàn)，人民代表大會(huì)上下級(jí)之間是不能實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的，它是由代表機(jī)關(guān)的性質(zhì)和它行使職權(quán)的特點(diǎn)決定的。

人民代表大會(huì)上下級(jí)究竟是什么關(guān)系?

人民代表大會(huì)上下級(jí)不是、也不能是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。那是什么關(guān)系呢?概括地說(shuō)，是法律上的監(jiān)督關(guān)系，業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，工作上的聯(lián)系關(guān)系。具體表現(xiàn)在:

一、法律監(jiān)督關(guān)系

人民代表大會(huì)上下級(jí)之間的法律監(jiān)督關(guān)系，是各級(jí)人大依法獨(dú)立地按本地區(qū)內(nèi)人民的意志和利益行使職權(quán)，維護(hù)國(guó)家法制的權(quán)威和統(tǒng)一，保證全國(guó)人民意志和全局利益的實(shí)現(xiàn)，也是保障各級(jí)人大依法行使職權(quán)唯一、有效的機(jī)制。

人民代表大會(huì)上下級(jí)之間的法律監(jiān)督關(guān)系，是由憲法、地方人大和地方政府組織法明確規(guī)定的。這種法律監(jiān)督關(guān)系表現(xiàn)在:全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)省級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。為便于進(jìn)行此項(xiàng)審查，要求省級(jí)人大和它的常委會(huì)在制定地方性法規(guī)時(shí)，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)下一級(jí)人民代表大會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。地方各級(jí)人大都有責(zé)任保證國(guó)家的憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)的決定、決議在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行。縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)通過(guò)的決定、決議在本行政區(qū)域內(nèi)具有法律約束力，下級(jí)人大及其常委會(huì)都應(yīng)保證貫徹執(zhí)行。省會(huì)城市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)較大市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，需報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，并由省級(jí)人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。民族自治區(qū)和自治州、自治縣在制定自治條例和單行條例時(shí)，需報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。人民代表大會(huì)上下級(jí)之間的法律監(jiān)督關(guān)系還包括，下級(jí)人大對(duì)上級(jí)人大代表的監(jiān)督?？h以上地方各級(jí)人大(含縣人大)是上級(jí)人大代表的選舉單位，它可以監(jiān)督、罷免自己選出的上級(jí)人大代表，這些都是上下級(jí)人大之間法律監(jiān)督關(guān)系的表現(xiàn)。

二、業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系

人民代表大會(huì)上下級(jí)之間存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，是為了使本行政區(qū)域內(nèi)人民意志和利益的實(shí)現(xiàn)，各級(jí)人大都要制定法律，法規(guī)或作出決議、決定。為保證下級(jí)人大更準(zhǔn)確地執(zhí)行法律和決定，就需要上級(jí)人大提供有關(guān)實(shí)施法律和決定方面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和幫助。還由于上級(jí)人大在更廣的層面上工作，更了解人大制度建設(shè)的全面情況，積累了更多的經(jīng)驗(yàn)，上級(jí)人大的指導(dǎo)對(duì)下級(jí)人大的工作是十分必要的。

人民代表大會(huì)的指導(dǎo)主要是業(yè)務(wù)性的，特別是法律業(yè)務(wù)方面的。其主要表現(xiàn)在:

1.選舉業(yè)務(wù)指導(dǎo)。實(shí)際工作中，上級(jí)人大的業(yè)務(wù)指導(dǎo)大量是選舉方面的。選舉法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人大常委會(huì)指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)縣以下人大代表的選舉工作。所以，地方各級(jí)人大在選舉組織中碰到的大量選舉組織問(wèn)題，都要請(qǐng)示上級(jí)人大常委會(huì)，直至請(qǐng)示全國(guó)人大常委會(huì)，要求給予解釋或解答。每次全國(guó)性的縣鄉(xiāng)換屆選舉和省、市級(jí)人大換屆選舉，全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)為指導(dǎo)選舉，都要對(duì)選舉和組織工作中提出的普遍性問(wèn)題，作出法律解釋或解答。另外，上級(jí)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)還通過(guò)召開(kāi)選舉工作座談會(huì)，編發(fā)選舉工作簡(jiǎn)報(bào)等方式，指導(dǎo)下級(jí)人大的選舉工作。

2.日常工作指導(dǎo)。這方面的指導(dǎo)是廣泛的，形式也是多樣的。就全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)說(shuō)，有的是回答地方人大工作中提出的問(wèn)題，如全國(guó)人大辦公廳1983年《關(guān)于縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)工作中的一些問(wèn)題的解答》；有的是發(fā)表人大領(lǐng)導(dǎo)人講話(huà)或人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議就有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)，以指導(dǎo)地方人大工作，如全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)報(bào)紙、《工作通訊》等新聞媒介，登載委員長(zhǎng)或副委員長(zhǎng)就有關(guān)人大工作的講話(huà)，1983年和1989年兩次公布全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議紀(jì)要等做法，都是為了指導(dǎo)地方各級(jí)人大的工作；還有的方式是，人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)就某一專(zhuān)門(mén)問(wèn)題發(fā)布通知，提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。如全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳1987年先后印發(fā)《關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)同代表聯(lián)系的幾點(diǎn)意見(jiàn)》、《關(guān)于全國(guó)人大代表持視察證視察的意見(jiàn)》、《關(guān)于健全人大機(jī)關(guān)工作和機(jī)構(gòu)的報(bào)告》等，這些文件都對(duì)指導(dǎo)地方人大工作起了重要作用；另一種指導(dǎo)下級(jí)人大工作的方法是，上級(jí)人大常委會(huì)轉(zhuǎn)發(fā)下級(jí)人大工作的一些好經(jīng)驗(yàn)和做法。如1981年全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳《工作通訊》轉(zhuǎn)發(fā)了安徽省、四川省人大常委會(huì)辦公廳《關(guān)于縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)工作中的一些問(wèn)題的解答》，就是這方面的例子。還有上級(jí)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或工作機(jī)構(gòu)通過(guò)召集地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志的座談會(huì)，提出工作意見(jiàn)，交流經(jīng)驗(yàn)，從而起到指導(dǎo)工作的作用。

3.信息、理論指導(dǎo)。上級(jí)人大通過(guò)提供各種信息理論服務(wù)，起到指導(dǎo)、影響地方人大工作的作用。如人大常委會(huì)或工作機(jī)構(gòu)舉辦有關(guān)人大干部培訓(xùn)班、人大理論研討班，培訓(xùn)下級(jí)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人和工作人員，出版有關(guān)刊物和內(nèi)部資料，指導(dǎo)下級(jí)人大工作。全國(guó)人大常委會(huì)向地方人大發(fā)行《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》、《工作通訊》，向省級(jí)人大印發(fā)《研究室材料》、《議會(huì)研究》、《聯(lián)絡(luò)動(dòng)態(tài)》、《法制參考資料》、《法制工作簡(jiǎn)報(bào)》等數(shù)10種材料，都對(duì)指導(dǎo)地方人大工作發(fā)揮了很好的作用。

三、工作聯(lián)系關(guān)系

各級(jí)人民代表大會(huì)都是在本行政區(qū)域內(nèi)代表人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)。但上下級(jí)人大之間在法律上的地位都是平等，獨(dú)立的，都各自直接根據(jù)憲法和法律行使自己的職權(quán)，而不能越俎代庖。上級(jí)人大除了通過(guò)制定法律、法規(guī)和作出決議、決定，要求下級(jí)人大保障貫徹實(shí)施外，上級(jí)人大及其常委會(huì)不得向下級(jí)人大及其常委會(huì)發(fā)號(hào)施令，也不得代行下級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán)，更不得侵犯或干預(yù)下級(jí)人大及其常委會(huì)行使憲法規(guī)定的職權(quán)。人民代表大會(huì)之間的聯(lián)系關(guān)系是由代議制的性質(zhì)決定的。

上下級(jí)人民代表大會(huì)之間聯(lián)系關(guān)系的內(nèi)容更是非常廣泛。全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)總結(jié)過(guò)去人大工作聯(lián)系關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，將其主要內(nèi)容集中規(guī)定在1987年發(fā)布的《關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)同代表聯(lián)系的幾點(diǎn)意見(jiàn)》中。這些聯(lián)系關(guān)系的主要內(nèi)容包括:上級(jí)人大常委會(huì)邀請(qǐng)下級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人列席常委會(huì)會(huì)議；居住在地方的上級(jí)人大常委會(huì)委員向所在地人大常委會(huì)介紹上級(jí)人大常委會(huì)的有關(guān)情況，聽(tīng)取地方人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)和建議；上級(jí)人大代表列席下級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議或參加下級(jí)人大常委會(huì)組織的有關(guān)活動(dòng)，上級(jí)人大常委會(huì)委托下級(jí)人大常委會(huì)從事某些協(xié)助性工作，如委托組織代表視察、進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)查、召開(kāi)座談會(huì)等；上級(jí)人大常委會(huì)、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或工作機(jī)構(gòu)親自組織下級(jí)人大常委會(huì)、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)(或工作委員會(huì))或有關(guān)辦事機(jī)構(gòu)，召開(kāi)座談會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)或?qū)ｎ}研究會(huì)，溝通情況、交流經(jīng)驗(yàn)、探討問(wèn)題。

總之，由代議制性質(zhì)決定的各級(jí)人民代表大會(huì)上下級(jí)之間形成的法律監(jiān)督關(guān)系，業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系和工作聯(lián)系關(guān)系，既保證各級(jí)人大及其常委會(huì)依據(jù)憲法和法律，忠實(shí)于自己所代表的人民的意志和利益，獨(dú)立地行使職權(quán)；又能使各級(jí)人大及其常委會(huì)保持統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和法律上的一致性，保證國(guó)家的憲法、法律和上級(jí)人大的決定、決議得到貫徹實(shí)施；同時(shí)下級(jí)人大也能得到上級(jí)人大的適當(dāng)指導(dǎo)和幫助。這樣，各級(jí)人民代表大會(huì)都能依法、獨(dú)立、自主地發(fā)揮自己的作用。

【注釋】

[1]原載《江西人大工作》1993年第9期。