論全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法程序^[1]

20多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革取得了巨大的成就，民主法制不斷進(jìn)步，都得益于立法為此提供了條件和保障。中國(guó)的立法是從1979年重新開(kāi)始的。1949年中華人民共和國(guó)成立后就開(kāi)始了立法工作。但是，由于“文化大革命”不僅破壞了法制，而且國(guó)家立法機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)(簡(jiǎn)稱全國(guó)人大)也幾乎被廢，“文化大革命”10年根本不存在立法活動(dòng)。而“文化大革命”前制定的本來(lái)就不多的法律，經(jīng)過(guò)50、60年代一系列的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)革命，絕大部分都已過(guò)時(shí)而不能用。1978年底，中國(guó)共產(chǎn)黨的十一屆三中全會(huì)結(jié)束了“文化大革命”，確定以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制的方針，開(kāi)始了一個(gè)新的歷史時(shí)期，法制得以全面恢復(fù)重建。為了加強(qiáng)民主法制，對(duì)人民代表大會(huì)進(jìn)行了一些改革，特別是強(qiáng)化了全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)(簡(jiǎn)稱全國(guó)人大常委會(huì))和地方人大的立法能力。^[2]中國(guó)大陸現(xiàn)行的法制是這20多年在幾乎從無(wú)到有的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。1979年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)制定了“文化大革命”后的第一批法律，從此，立法開(kāi)始走上迅速發(fā)展之路。立法程序在這個(gè)過(guò)程中通過(guò)對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)逐步得以完善。2000年全國(guó)人大制定《立法法》，是對(duì)過(guò)去20年立法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，從而為立法提供了一套穩(wěn)定的系統(tǒng)規(guī)則。

中國(guó)的最高立法機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和它的常委會(huì)。由于全國(guó)人民代表大會(huì)是個(gè)近三千人由兼職代表組成的大會(huì)，會(huì)期很短，通常每年舉行一次會(huì)議，每次會(huì)議一般在10天到20天左右。所以，這個(gè)代表大會(huì)要發(fā)揮作用，特別是要進(jìn)行像立法這樣復(fù)雜的工作，沒(méi)有一個(gè)常設(shè)性的能經(jīng)常開(kāi)會(huì)的機(jī)構(gòu)是不行的。因此，全國(guó)人大常委會(huì)作為全國(guó)人大閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)關(guān)行使職權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)法定每?jī)蓚€(gè)月舉行一次會(huì)議，習(xí)慣做法是每次會(huì)議的會(huì)期為一周至半個(gè)月左右。全國(guó)人大由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊(duì)選出的代表組成。全國(guó)人大常委會(huì)由全國(guó)人大在代表中選舉產(chǎn)生。^[3]

全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力相比較，全國(guó)人大的權(quán)力更基本，如行使修憲權(quán)，選舉和決定任命國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，審查批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及國(guó)家預(yù)算等。^[4]全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力更側(cè)重于監(jiān)督，如行使監(jiān)督憲法，解釋?xiě)椃ê头?，監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高法院和最高檢察院的工作，撤銷與憲法，法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和決議，在全國(guó)人大閉會(huì)期間，決定計(jì)劃和預(yù)算的部分調(diào)整，根據(jù)總理提名決定部長(zhǎng)等的人選。^[5]

毫無(wú)疑問(wèn)，立法是全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)最重要的職權(quán)，只是兩者在立法權(quán)限范圍上有所不同。由于全國(guó)人大的會(huì)期短、人數(shù)多、每次會(huì)議的議程多，不可能有充分的時(shí)間審議法律議案，所以出現(xiàn)近些年來(lái)全國(guó)人大審議法律議案越來(lái)越少的情況。由此看來(lái)，全國(guó)人大似乎更像一個(gè)國(guó)民大會(huì)，而全國(guó)人大常委會(huì)越來(lái)越像一個(gè)專門的立法院，主要的工作是從事立法。

一、立法權(quán)限

(一)立法體制

要了解全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限，需要先了解它的立法體制?！稇椃ā返?8條規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家的立法權(quán)。但是，它并不意味著只有全國(guó)人大及其常委會(huì)才能立法。中國(guó)的立法體制是一個(gè)一元化、多層次的立法體制。除全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)制定法律外，^[6]國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī)；省、直轄市的人民代表大會(huì)和它的常委會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，根據(jù)本地區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，可以制定地方性法規(guī)，但要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省或者自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；^[7]省級(jí)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市^[8]的人民代表大會(huì)，根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省級(jí)地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后施行，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。^[9]

在這個(gè)立法體制中，全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法是核心，行政法規(guī)和地方性法規(guī)或是為了實(shí)施法律而制定，或是為自主事務(wù)而立法，但都不得與法律相抵觸。

(二)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限

《憲法》有關(guān)條款^[10]和《立法法》第7條規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律；全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律。在全國(guó)人大閉會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)可以在不得同該法律的基本原則相抵觸的情況下，對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改。

全國(guó)人大作為一個(gè)具有更廣泛民意的機(jī)關(guān)，它的地位、權(quán)力都高于常委會(huì)。所以一些重要的、基本的法律應(yīng)由全國(guó)人大制定，而不應(yīng)由它的常委會(huì)來(lái)制定。但是，《立法法》沒(méi)有對(duì)全國(guó)人大制定的“基本法律”和全國(guó)人大常委會(huì)制定的“其他法律”作出明確區(qū)分。

實(shí)踐中，哪些法律草案提交全國(guó)人大審議通過(guò)，哪些法律草案提交全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，程序上由委員長(zhǎng)會(huì)議決定，目前還缺乏具體明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，在目前這種體制下，常委會(huì)與代表大會(huì)模糊的立法權(quán)限并不會(huì)引起麻煩。因?yàn)榇泶髸?huì)與常委會(huì)并沒(méi)有代表什么不同的利益，背后也沒(méi)有不同的政黨和壓力集團(tuán)要求加以區(qū)分，全國(guó)人大和它的常委會(huì)是一體的，常委會(huì)實(shí)際上支配著代表大會(huì)的立法。^[11]

《立法法》第8條對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院和地方人大的立法權(quán)作了一個(gè)劃分。它采取排除性列舉方法進(jìn)行保留，規(guī)定下列事項(xiàng)只能由全國(guó)人大或常委會(huì)制定法律，地方不能立法:

1.國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)。具體是指有關(guān)領(lǐng)土、國(guó)籍。出入境管理、國(guó)防、外交方面的法律，由中央專屬立法，不得由地方行使立法權(quán)。

2.國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織和職權(quán)方面。如各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、法院、檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)。還包括民族區(qū)域自治制度、基層自治制度、特別行政區(qū)制度，還有公職選舉和公務(wù)員制度、司法制度等，都由中央立法，地方不得染指。但是，地方人大可以就有些法律(如選舉法、民族區(qū)域自治法)制定實(shí)施細(xì)則。

3.涉及落實(shí)憲法公民基本權(quán)利的法律。根據(jù)憲法權(quán)利原理，對(duì)公民人身、生命、自由、財(cái)產(chǎn)等方面的限制和設(shè)定義務(wù)，對(duì)公民參與國(guó)家事務(wù)的政治權(quán)利，對(duì)享有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利的限制和剝奪等方面的法律，只能由法律規(guī)定。但是，立法法沒(méi)有對(duì)憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的立法全面保留，只規(guī)定對(duì)“公民政治權(quán)利的剝奪”、“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”的法律才由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定，也就是說(shuō)其他方面可以由行政法規(guī)和地方性法規(guī)加以規(guī)定。應(yīng)該說(shuō)，這一規(guī)定放棄了一些應(yīng)該由全國(guó)人大立法的權(quán)力。

4.民商事、刑事基本制度。應(yīng)包括民事主體資格、民事行為基本規(guī)則、婚姻、繼承、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、證券、票據(jù)、會(huì)計(jì)等制度。刑事方面包括犯罪和刑罰、律師、公證、訴訟和仲裁制度等。

5.有關(guān)基本經(jīng)濟(jì)制度的立法。稅收、國(guó)家財(cái)政、金融、海外貿(mào)易等方面的法律，具體包括國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)原則、財(cái)政金融體制、國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算決算體制、各種稅收法律、郵政、貨幣信貸制度、價(jià)格、公務(wù)員工資制度、度量衡制度、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易體制、國(guó)營(yíng)企業(yè)制度、交通、通訊、核能建設(shè)和土地制度、公共資源的管理和利用等。

6.對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的征收。按法治社會(huì)保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)的原則，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的限制、剝奪和處分本應(yīng)都由法律加以規(guī)定。但是，立法法只把對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收納入全國(guó)人大立法的范圍，其他對(duì)公民財(cái)產(chǎn)限制的行為和處分可以由行政機(jī)關(guān)和地方立法。我認(rèn)為這是對(duì)公民權(quán)利保護(hù)一個(gè)不小的缺陷。

7.必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。從近些年的發(fā)展趨勢(shì)看，全國(guó)人民代表大會(huì)的立法活動(dòng)越來(lái)越少，每年一次的代表大會(huì)有的審議通過(guò)一個(gè)法律，有時(shí)代表大會(huì)根本就不審議法律，法律基本上都由常委會(huì)來(lái)制定。從實(shí)踐看，常委會(huì)比代表大會(huì)更具有立法能力。但是，目前全國(guó)人大常委會(huì)人數(shù)太少，人員構(gòu)成的民意代表性也不足?，F(xiàn)常委會(huì)組成人員只有174人(本屆以前一直是155人)，作為一個(gè)有12億人口的大國(guó)，由這170多人代表民意立法顯然是不夠的。從人大制度改革的角度，全國(guó)人民代表大會(huì)人數(shù)太多、會(huì)期太短，實(shí)際上難以行使立法權(quán)，一般用兩天時(shí)間審議通過(guò)一個(gè)法律太不慎重，完全是走形式。一種改革的思路可考慮代表大會(huì)不行使立法權(quán)，立法職權(quán)完全由常委會(huì)來(lái)行使。這種改革涉及人民代表大會(huì)與常委會(huì)職權(quán)的重大調(diào)整，而且要調(diào)整常委會(huì)人員的組成和增加常委會(huì)人數(shù)以廣泛表達(dá)民意。

(三)國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定權(quán)

確定國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限是根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定。^[12]《憲法》的表述是，國(guó)務(wù)院有權(quán)“根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)”，據(jù)此和上述理論而得出它的立法權(quán)限是:

第一，依法律。為實(shí)施全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律而制定行政法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則。就是說(shuō)在法律已作出規(guī)定的情況下，國(guó)務(wù)院才可根據(jù)法律，并旨在貫徹實(shí)施該法律而制定行政法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則。這類立法只能從法律原則出發(fā)。對(duì)有關(guān)法律具體化，立法應(yīng)符合原法律的基本含義和精神，遵循法律所指示的目標(biāo)，不能超出原法律規(guī)定再設(shè)立法律未規(guī)定的新的權(quán)利和義務(wù)。如80年代，國(guó)務(wù)院曾根據(jù)全國(guó)人大制定的《個(gè)人所得稅法》頒布《個(gè)人所得稅實(shí)施條例》將法律中的個(gè)人所得稅起征點(diǎn)從800元降至400元。1999年全國(guó)人大常委會(huì)修改《個(gè)人所得稅法》才將國(guó)務(wù)院規(guī)定的矛盾消除。立法實(shí)踐中，凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、民政、公安等屬于國(guó)務(wù)院行政管理權(quán)范圍內(nèi)的問(wèn)題，由全國(guó)人大制定法律時(shí)，一般都規(guī)定由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院及主管部門制定實(shí)施細(xì)則。

第二，依職權(quán)。憲法第89條對(duì)國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)作了規(guī)定，屬于具體行政管理性事務(wù)和技術(shù)管理事務(wù)的，國(guó)務(wù)院可自主立法，而不需要以全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律為依據(jù)。如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部全國(guó)統(tǒng)一性的工作制度和工作程序。行政管理事務(wù)諸如:工商管理、生產(chǎn)許可證、交通管理、集市貿(mào)易政策、醫(yī)藥管理、廣告管理、物資管理等方面。經(jīng)濟(jì)體制中的具體操作運(yùn)作事項(xiàng)，有關(guān)技術(shù)性很強(qiáng)的立法，由全國(guó)人大立法比較困難也無(wú)必要，也由政府自行制定。如建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)合同、技術(shù)引進(jìn)的設(shè)備進(jìn)口條例、外貿(mào)仲裁程序、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、排污標(biāo)準(zhǔn)等。這些方面國(guó)務(wù)院可自行制定行政法規(guī)。

實(shí)踐中，還采用“成熟性”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定國(guó)務(wù)院的立法權(quán)，即對(duì)經(jīng)濟(jì)、行政管理中迫切需要，但制定法律條件不成熟的，由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。這一做法常常成為國(guó)務(wù)院自行擴(kuò)大立法權(quán)的手段，使用不當(dāng)會(huì)侵害到全國(guó)人大的立法權(quán)。^[13]

第三，授權(quán)立法。《立法法》第9條規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)內(nèi)的事項(xiàng)，^[14]如果還尚未立法的，全國(guó)人大及其常委會(huì)可授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中部分事先制定行政法規(guī)。但有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。這是對(duì)國(guó)務(wù)院授權(quán)立法的規(guī)定。^[15]全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法范圍是非常廣泛的，它表明國(guó)務(wù)院在許多領(lǐng)域可先行于全國(guó)人大立法。

考察全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的幾次授權(quán)，問(wèn)題頗多。1985年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)是“經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面”制定暫行的規(guī)定或者條例，授權(quán)非常廣泛且模糊，這給改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)務(wù)院的立法權(quán)力膨脹提供了依據(jù)，使國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)方面實(shí)際上什么法律都可以制定。比如，稅收方面的立法一般是不應(yīng)授權(quán)的，但目前這方面的法令大部分都由國(guó)務(wù)院制定。有學(xué)者對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)立法頗多微詞，認(rèn)為稅收權(quán)是立法機(jī)關(guān)最重要的一項(xiàng)權(quán)力，不該授予行政機(jī)關(guān)。^[16]

《立法法》第10條也只是對(duì)授權(quán)立法作了非常原則的限定:授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)的目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力，被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，在立法條件成熟時(shí)，由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。但立法法仍缺乏對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)立法的監(jiān)督措施。^[17]

(四)地方人大的立法權(quán)限

我國(guó)憲法、法律沒(méi)有明確列舉地方人大立法的權(quán)限，只提出下列兩條遵循的原則:一是根據(jù)本地的具體情況和實(shí)際需要；二是不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。

據(jù)此，我總結(jié)地方人大可以在下列方面制定法規(guī):

1.為在本地區(qū)實(shí)施法律、行政法規(guī)制定實(shí)施細(xì)則。如政治方面的法律，都只能在中央制定法律的情況下，由地方人大制定適合本地的實(shí)施細(xì)則和辦法等。如為保證選舉法的實(shí)施，制定選舉法實(shí)施細(xì)則；為貫徹民族區(qū)域自治法而制定實(shí)施條例等。

2.屬于純地方性的事務(wù)，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際需要和特殊情況，依法定職權(quán)自主制定法規(guī)。這主要是有關(guān)地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)方面的法律，如各地有關(guān)人民代表大會(huì)自身建設(shè)的問(wèn)題，人民代表大會(huì)的議事規(guī)則、任免辦法、代表聯(lián)系辦法等都可由地方自行立法。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、市場(chǎng)管理、普及義務(wù)教育、市政建設(shè)與管理、文物保護(hù)、文化建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、民政事業(yè)、公共福利、婦女兒童、老人和殘疾人；省內(nèi)河流湖泊的管理、房屋拆遷、城市綠化等，都可根據(jù)中央確定的原則，地方自行立法。《立法法》第64條對(duì)地方立法權(quán)限作了一個(gè)授權(quán)性規(guī)定，除了只能由全國(guó)人大立法的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)尚未制定法律或行政法規(guī)的，地方可根據(jù)本地的具體情況和實(shí)際需要，可先制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律、行政法規(guī)生效后，如果有與之相抵觸的無(wú)效。這實(shí)際上是給地方先行立法的授權(quán)條款，使地方有較大的立法空間。

3.根據(jù)授權(quán)立法。1992年、1994年和1996年，全國(guó)人大分別三次授權(quán)深圳、廈門、汕頭、珠海四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人民代表大會(huì)和人民政府制定法規(guī)、規(guī)章在特區(qū)實(shí)施。授權(quán)的意義表明，在授權(quán)范圍內(nèi)的立法權(quán)原應(yīng)屬中央行使的，在授權(quán)后中央沒(méi)有立法時(shí)，被授權(quán)單位可以先行制定這方面的法規(guī)。

4.自治地方立法。民族自治地方人大根據(jù)當(dāng)?shù)睾捅久褡逭谓?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，頒布自治條例和單行條例。民族自治地方立法有三種情況:一是自治條例，是民族自治地方人大依憲法和法律規(guī)定的權(quán)限，為實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族的自治權(quán)，結(jié)合本民族特點(diǎn)而制定的管理地方事務(wù)的條例，可規(guī)定自治區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的內(nèi)容。二是單行條例，是民族自治地方人大解決自治某方面的問(wèn)題，從當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)出發(fā)，保護(hù)民族特殊利益而規(guī)定某一方面的事務(wù)。三是為實(shí)施法律，根據(jù)本民族地區(qū)的特點(diǎn)和實(shí)際情況，對(duì)中央立法采用變通辦法和補(bǔ)充規(guī)定，這些規(guī)定部分可突破中央的法律規(guī)定。譬如，婚姻法規(guī)定男性22歲、女性20歲結(jié)婚。但是，為了考慮少數(shù)民族的實(shí)際情況，民族區(qū)域自治法規(guī)可以變通《婚姻法》的規(guī)定，男女可以低于上述結(jié)婚年齡。

二、立法程序

立法程序是國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定每一個(gè)法律所必須的步驟，包括制定、認(rèn)可、修改和廢除法律的步驟。立法程序是保證法律的民主性與科學(xué)性的必要條件。正是因?yàn)榉墒墙?jīng)嚴(yán)格程序制定出來(lái)的，才使法律具有嚴(yán)肅性和權(quán)威性。法律與專制統(tǒng)治者的命令不同，就在于后者可以“言出令隨”、“朝令夕改”。法律要經(jīng)一定程序才能制定和廢除，從而防止隨意性和專斷性；立法程序保證不同方面、不同利益的人能參加到立法中來(lái)；立法程序保證社會(huì)各種意見(jiàn)能有充分的時(shí)間表達(dá)出來(lái)。

立法程序包括這樣幾個(gè)步驟:法律的起草，法律草案的提出，審議法律草案，法律草案的表決通過(guò)，公布法律。

(一)法律的起草

起草法律草案是立法過(guò)程的基礎(chǔ)階段。立法中，法律制定得如何，法律草案起草至關(guān)重要，它給整個(gè)審議提供了基礎(chǔ)稿，以后的審議也只能在這個(gè)基礎(chǔ)上增刪。

現(xiàn)行法律對(duì)法律草案的起草人沒(méi)有規(guī)定。誰(shuí)起草法律草案，誰(shuí)就掌握了立法的主動(dòng)權(quán)，所以實(shí)踐中有關(guān)部門都在爭(zhēng)立法起草權(quán)。通常做法是由法律議案的提案人或提案人所屬部門或工作機(jī)關(guān)起草。具體情況如下:

1.由全國(guó)人大主席團(tuán)、全國(guó)人大常委會(huì)及其委員長(zhǎng)會(huì)議、^[18]全國(guó)人大各專門委員會(huì)提出的法律草案，通常由下列機(jī)關(guān)起草:(1)全國(guó)人大各專門委員會(huì)。專門委員會(huì)是法律議案的法定提案人，它當(dāng)然可以親自組織起草法律草案。(2)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)和辦公廳，它們是常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，不是法律議案的提案人。但全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則規(guī)定，法制工作委員會(huì)和辦公廳根據(jù)委員長(zhǎng)會(huì)議委托，可代常委會(huì)擬訂法律草案，并向常委會(huì)會(huì)議作起草說(shuō)明。實(shí)踐中，大量的法律草案是由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)起草的。(3)全國(guó)人大代表或常委會(huì)組成人員。人大代表或常委會(huì)組成人員分別聯(lián)名可提出法律議案。^[19]有關(guān)規(guī)定^[20]要求它們?cè)谔岢龇勺h案時(shí)，應(yīng)提交具體的法律草案。(4)成立專門法律起草委員會(huì)。起草某些重要法律或特殊法律時(shí)，由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)成立專門的起草委員會(huì)。如憲法起草委員會(huì)、香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)。

2.由國(guó)務(wù)院提出的法律草案，通常由下列機(jī)關(guān)起草:(1)一些重要的、綜合性議案由國(guó)務(wù)院法制辦公室承擔(dān)起草任務(wù)。(2)國(guó)務(wù)院各部委起草。凡涉及哪個(gè)主管部門的法律，就由哪個(gè)主管部門負(fù)責(zé)起草工作。目前，大量的法律草案是由國(guó)務(wù)院各部委起草。^[21]各部門起草的法律草案，由國(guó)務(wù)院法制辦公室進(jìn)行協(xié)調(diào)、把關(guān)，經(jīng)法制辦公室統(tǒng)一審查后，交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，才作為正式法律草案以國(guó)務(wù)院名義向全國(guó)人大常委會(huì)提出。

3.最高人民法院可負(fù)責(zé)起草審判及司法審判組織有關(guān)的法律草案。

4.最高人民檢察院負(fù)責(zé)起草與檢察工作和檢察組織有關(guān)的法律草案。

5.中央軍事委員會(huì)起草有關(guān)軍事方面的法律，主要由中央軍委法制局承擔(dān)。

6.全國(guó)性的社團(tuán)，如全國(guó)總工會(huì)、全國(guó)婦聯(lián)、共青團(tuán)中央、科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)等組織起草與本專業(yè)團(tuán)體利益有關(guān)的法律草案，交全國(guó)人大有關(guān)部門或國(guó)務(wù)院，作為法律議案提出。

7.聯(lián)合起草。有些涉及面比較廣的法律，由一個(gè)部門牽頭，各有關(guān)方面組成聯(lián)合法律起草小組。如《婚姻法》，由全國(guó)婦聯(lián)牽頭，會(huì)同高檢、高法、民政部等10多個(gè)部門共同起草，然后交全國(guó)人大有關(guān)委員會(huì)或委員長(zhǎng)會(huì)議作為法律議案提出。

當(dāng)前在法律起草方面存在的主要問(wèn)題，就是由國(guó)務(wù)院各部門起草法律時(shí)受部門局限和部門利益影響嚴(yán)重。主管部門起草法律有利也有弊，好處是主管部門對(duì)所需立法的情況比較了解，能提出立法所需解決問(wèn)題的辦法。但是，主管部門起草法律容易受部門局限，甚至為部門利益而立法。例如，有的部門利用起草法律爭(zhēng)權(quán)奪利，推卸責(zé)任和義務(wù)。實(shí)踐中，有些法律本來(lái)是限制和規(guī)范有關(guān)部門權(quán)力的，可是仍然把該法律草案交給該部門起草，把一些實(shí)施憲法公民基本權(quán)利的法律交給有關(guān)政府主管部門起草，不利于對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。大量的法律草案都是這么做的，如《游行示威法》是由公安部門起草的、現(xiàn)正在起草的緊急狀態(tài)法也是由國(guó)務(wù)院起草的。

第八屆全國(guó)人大、特別是第九屆全國(guó)人大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)立法的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)了自身的起草工作。一些重要的、綜合性的、涉及不同部門的法律，由有關(guān)專門委員會(huì)和法制工作委員會(huì)起草。根據(jù)立法規(guī)劃，全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和專門委員會(huì)起草的法律由七屆時(shí)占總數(shù)的25%，提高到八屆時(shí)的33%，第九屆和本屆都達(dá)到總數(shù)的42%和43%。全國(guó)人大常委會(huì)試圖加強(qiáng)自己的法律起草工作，來(lái)減少國(guó)務(wù)院部門起草法律帶來(lái)的弊端。

(二)提出法律議案

法律草案起草后，要經(jīng)憲法規(guī)定的有立法提案權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)和人員，向立法機(jī)關(guān)正式提出法律議案，才可能列入立法機(jī)關(guān)的議程。法律議案與法律草案是兩個(gè)不同的概念。法律議案是有立法提案權(quán)的人依法提出的關(guān)于制定某一法律的建議案。而法律草案是立法建議案的具體條文，是法律未被通過(guò)之前的文本。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，提出法律議案都應(yīng)附有法律草案，否則，不作為法律議案處理。

1.法律議案的提案人

下列人員有權(quán)向全國(guó)人大提出法律議案:^[22](1)全國(guó)人大主席團(tuán)；(2)全國(guó)人大常委會(huì)；(3)全國(guó)人大九個(gè)專門委員會(huì)；(4)國(guó)務(wù)院；(5)中央軍事委員會(huì)；(6)最高人民法院；(7)最高人民檢察院；(8)全國(guó)人大的一個(gè)代表團(tuán)；(9)三十名以上的全國(guó)人大代表聯(lián)名。

有權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律議案的是:^[23](1)全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議；(2)國(guó)務(wù)院；(3)中央軍事委員會(huì)；(4)最高人民法院；(5)最高人民檢察院；(6)全國(guó)人大九個(gè)專門委員會(huì)；(7)常委會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名。

2.法律議案的提出程序

全國(guó)人大以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)，^[24]在法律草案起草后，由有提案權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)的會(huì)議討論通過(guò)后，由該機(jī)關(guān)作為正式法律議案向全國(guó)人大常委會(huì)提出。如國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院各部委起草的法律草案，一般經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)后，由國(guó)務(wù)院總理簽署，成為正式法律草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。其他國(guó)家機(jī)關(guān)如最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍委提出法律議案時(shí)，也要將法律草案在各自有關(guān)會(huì)議審議同意后，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人簽署，向全國(guó)人大常委會(huì)提出。

有提法律議案權(quán)的單位向常委會(huì)提出法律議案后，由秘書(shū)長(zhǎng)交委員長(zhǎng)會(huì)議，或先交有關(guān)專門委員會(huì)和法律委員會(huì)審議提出是否交常委會(huì)審議的意見(jiàn)，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提交常委會(huì)審議。全國(guó)人大代表或常委會(huì)組成人員分別依法可以聯(lián)名提出法律議案。但由于條件所限，他們沒(méi)有自己的助手和工作人員，一般很難起草出法律草案作為法律議案提出。^[25]即使按法律草案要求提出議案也通常作為建議意見(jiàn)處理。由于代表在人大會(huì)議期間提出議案，按現(xiàn)在的立法工作程序，也很難列入本次會(huì)議的議程，^[26]只能留待會(huì)后去處理。

根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，^[27]提出法律議案應(yīng)同時(shí)提出法律草案文本及其說(shuō)明，并提供必要的數(shù)據(jù)。法律草案的說(shuō)明應(yīng)當(dāng)包括制定該法律的必要性和主要內(nèi)容。向代表大會(huì)或常委會(huì)提出的法律議案在列入會(huì)議議程前，提案人有權(quán)撤回。

(三)法律議案列入議程

提出法律案不等于一定能列入人民代表大會(huì)或常委會(huì)議事日程。使法律議案列入會(huì)議議程需要一定的審查程序。立法法對(duì)有提案權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)和人大代表或常委會(huì)組成人員提案有區(qū)別處理。

1.法律議案列入全國(guó)人大的議程。按法律規(guī)定，由大會(huì)主席團(tuán)、全國(guó)人大常委會(huì)、全國(guó)人大各專門委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院向代表大會(huì)提出法律議案，由大會(huì)主席團(tuán)^[28]決定列入人代會(huì)議議程。

由全國(guó)人大一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的全國(guó)人大代表提出的法律議案，由大會(huì)主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程；或者交有關(guān)的專門委員會(huì)審議，提出是否列入會(huì)議議程的意見(jiàn)，再?zèng)Q定是否列入議程。

從立法的原意看，上述國(guó)家機(jī)關(guān)提出的法律案，由主席團(tuán)直接決定是否列入議程，一般情況是要列入的。由代表團(tuán)或代表聯(lián)名提出的議案，由主席團(tuán)或?qū)ｉT委員會(huì)審查，可列入也可不列入議程，實(shí)際情況是很難列入議程。

2.法律案列入全國(guó)人大常委會(huì)議程。由委員長(zhǎng)會(huì)議向常委會(huì)提出的法律案，可直接成為常委會(huì)議題，由常委會(huì)會(huì)議審議。國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大各專門委員會(huì)提出的法律案，也要由委員長(zhǎng)會(huì)議決定，列入常委會(huì)會(huì)議議程；或者先交有關(guān)專門委員會(huì)審議，提出報(bào)告后，根據(jù)專門委員會(huì)的報(bào)告，再?zèng)Q定列入常委會(huì)會(huì)議議程。如果委員長(zhǎng)會(huì)議認(rèn)為法律草案有重大問(wèn)題，需進(jìn)一步研究，可以建議提案人修改完善法律草案后再向常委會(huì)提出。對(duì)常委會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名提出的法律議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否列入常委會(huì)議程，或者先交有關(guān)專門委員會(huì)審議，提出是否列入議程的意見(jiàn)，再由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否列入常委會(huì)議程。像人大代表提出的議案一樣，常委會(huì)組成人員的議案也很少列入會(huì)議議程。法律規(guī)定，如果不列入會(huì)議議程，則應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)報(bào)告或向提案人說(shuō)明。

實(shí)際上，所有向全國(guó)人民代表大會(huì)提出的法律議案，都是事先向全國(guó)人大常委會(huì)提出，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提交代表大會(huì)還是提交常委會(huì)審議。即使準(zhǔn)備提交代表大會(huì)審議的法律議案，也要交常委會(huì)至少初步審議一次，然后在全國(guó)人大召開(kāi)之前的一次常委會(huì)上，決定列入代表大會(huì)的議程草案，再由代表大會(huì)正式會(huì)議舉行之前的大會(huì)預(yù)備會(huì)議通過(guò)議程草案才能作為會(huì)議議程?？梢?jiàn)，法律議案能否列入代表大會(huì)或常委會(huì)議程，最關(guān)鍵的因素是委員長(zhǎng)會(huì)議。

對(duì)已列入代表大會(huì)或常委會(huì)會(huì)議議程的法律議案，在交付表決前，提議案人要求撤回的，分別經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)或委員長(zhǎng)會(huì)議同意，對(duì)該項(xiàng)議案的審議即行終止。^[29]

(四)審議法律草案

這是立法程序中最重要的階段。通過(guò)立法機(jī)關(guān)成員對(duì)法律草案的討論，使各種意志和利益都能反映到法律中去。

1.審議準(zhǔn)備

法律議案確定列入會(huì)議程序時(shí)，需作如下準(zhǔn)備工作:^[30](1)提供數(shù)據(jù)。提出法律議案的機(jī)關(guān)應(yīng)向會(huì)議提供該法律議案的有關(guān)資料，包括背景材料、調(diào)研情況和各方面的意見(jiàn)。(2)將法律草案提前發(fā)給代表或常委會(huì)組成人員。全國(guó)人大和常委會(huì)應(yīng)分別在舉行會(huì)議的1個(gè)月前和7天以前，應(yīng)將法律草案發(fā)給代表或常委會(huì)組成人員。(3)全民征求意見(jiàn)。對(duì)重要的基本法律，在開(kāi)會(huì)前全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)將草案公布，全民征求意見(jiàn)，并將收集的意見(jiàn)整理印發(fā)會(huì)議。

2.審議法律草案過(guò)程

全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)法律草案一般要經(jīng)過(guò)三次常委會(huì)審議。^[31]

(1)初步審議。第一次常委會(huì)初步審議，聽(tīng)取提案單位對(duì)法律議案的說(shuō)明。說(shuō)明內(nèi)容包括:立法必要性，起草簡(jiǎn)要經(jīng)過(guò)，草案的主要原則和精神，草案的主要內(nèi)容。然后常委會(huì)分組審議討論。^[32]

會(huì)后的大量工作。第一次常委會(huì)審議后，常委會(huì)組成人員把法案帶回去調(diào)查研究。同時(shí)法律草案交有關(guān)專門委員會(huì)研究審議，并交法律委員會(huì)統(tǒng)一審議。常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)法案開(kāi)展廣泛的調(diào)查研究，將法律草案印發(fā)有關(guān)部門、組織和省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大和政府征求意見(jiàn)，并派調(diào)查組到各地調(diào)查研究。同時(shí)，還會(huì)召開(kāi)有關(guān)部門、方面、專家學(xué)者和實(shí)際工作者的座談會(huì)。過(guò)去立法收集意見(jiàn)主要采取座談會(huì)形式。立法可采取聽(tīng)證會(huì)是2000年《立法法》規(guī)定的，全國(guó)人大至今未采取過(guò)。^[33]委員長(zhǎng)會(huì)議還可以根據(jù)需要，將重要的法律草案進(jìn)行公布，征求全民意見(jiàn)。

(2)二次審議。在上次常委會(huì)審議的2個(gè)月后再次舉行的常委會(huì)例會(huì)上，由法律委員會(huì)作法律草案修改情況和主要問(wèn)題的匯報(bào)。工作機(jī)構(gòu)將收集到的各方面意見(jiàn)、調(diào)研報(bào)告、全民討論的意見(jiàn)、上次常委會(huì)的審議意見(jiàn)和有關(guān)資料印發(fā)會(huì)議。常委會(huì)分組進(jìn)行審議。這次會(huì)議的審議一般會(huì)反映出對(duì)法律案的各種意見(jiàn)，集中若干焦點(diǎn)問(wèn)題討論。委員們對(duì)法律案有意見(jiàn)和問(wèn)題時(shí)，可要求提案機(jī)關(guān)作出說(shuō)明。

第二次常委會(huì)審議后，有關(guān)專門委員會(huì)和法律委員會(huì)以及工作機(jī)構(gòu)仍分頭就常委會(huì)上反應(yīng)的重要的、焦點(diǎn)的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查、研究和協(xié)調(diào)意見(jiàn)。法律委員會(huì)在根據(jù)常委會(huì)組成人員和有關(guān)專門委員會(huì)的審議意見(jiàn)和各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行統(tǒng)一審議，提出審議結(jié)果的報(bào)告和法律草案修改稿。

(3)三次審議。在再次舉行的常委會(huì)全體會(huì)議上，先聽(tīng)取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告，主要是對(duì)法律草案統(tǒng)一審議修改情況的說(shuō)明。再由常委會(huì)分組會(huì)議進(jìn)行審議。在審議的基礎(chǔ)上，法律委員會(huì)再集中大家的審議意見(jiàn)，提出一個(gè)草案最后表決稿，由委員長(zhǎng)會(huì)議提請(qǐng)常委會(huì)全體會(huì)議表決。

這是法律草案經(jīng)過(guò)的一個(gè)正常的審議程序，它要經(jīng)過(guò)三次常委會(huì)審議，前后需要半年的時(shí)間。當(dāng)然，不是所有法律草案都要經(jīng)過(guò)三審制，有關(guān)法律問(wèn)題的決定和修改法律的議案，經(jīng)一次或兩次常委會(huì)議審議即可表決通過(guò)。有的法律草案在討論中爭(zhēng)論較大的，可能經(jīng)過(guò)三次以上的常委會(huì)審議。審議過(guò)程一般是連續(xù)的，但有的問(wèn)題較多的法律案，需要作更多的調(diào)查研究時(shí)，會(huì)出現(xiàn)不連續(xù)審議的情況。

(4)法律草案暫不付表決和擱置。對(duì)有些法律草案雖經(jīng)三次常委會(huì)審議仍然有重要意見(jiàn)分歧，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議提出，法律草案可暫不付表決，交法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)一步審議。列入常委會(huì)審議的法律案，如果各方面對(duì)制定該法律的必要性、可行性等重大問(wèn)題存在較大意見(jiàn)分歧，擱置滿2年的，或因暫不付表決2年內(nèi)沒(méi)有再次列入常委會(huì)審議的，由委員長(zhǎng)會(huì)議向常委會(huì)報(bào)告，該法律案終止審議。^[34]

法律案終止審議的、或因表決沒(méi)有通過(guò)的法律案，若提案單位仍認(rèn)為有必要制定法律時(shí)，應(yīng)作為新的法律議案按程序重新提出。^[35]

下面必須特別介紹一下代表大會(huì)審議法律案的情況。

每次全國(guó)人大主要的任務(wù)不是立法，而是聽(tīng)取政府、最高人民法院和最高人民檢察院的工作報(bào)告，審查、批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)決算。只是有些特別重要的法律才提交全國(guó)人大會(huì)議審議。全國(guó)人大已經(jīng)很少審議法律案了。

《立法法》第14條規(guī)定，向全國(guó)人民代表大會(huì)提出的法律議案，在代表大會(huì)閉會(huì)期間，可以先向常委會(huì)提出，常委會(huì)依其立法程序?qū)徸h后，再?zèng)Q定提請(qǐng)全國(guó)人大審議，由常委會(huì)向代表大會(huì)會(huì)議作說(shuō)明，或由提案人向代表大會(huì)作說(shuō)明?，F(xiàn)行的做法是，代表大會(huì)審議的法律議案都是由常委會(huì)事先審議后提出來(lái)的。

在聽(tīng)取提案人對(duì)法律議案說(shuō)明后，代表大會(huì)分代表團(tuán)進(jìn)行審議，^[36]并同時(shí)交由有關(guān)專門委員會(huì)和法律委員會(huì)審議，人數(shù)較多的代表團(tuán)都是分若干小組會(huì)議審議。各代表團(tuán)審議法律案時(shí)，提案單位應(yīng)派人聽(tīng)取意見(jiàn)，回答詢問(wèn)。

在代表團(tuán)或代表分組會(huì)議以及專門委員會(huì)審議的基礎(chǔ)上，法律委員會(huì)根據(jù)它們的審議意見(jiàn)，對(duì)法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議。法制工作委員會(huì)及時(shí)匯集審議中的各種意見(jiàn)，并在必要時(shí)將審議中提出的重要問(wèn)題與原提案單位和其他有關(guān)方面協(xié)商后，提出草案修改意見(jiàn)。

爾后，法律委員會(huì)在有各代表團(tuán)參加的主席團(tuán)會(huì)議上，作關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告，主要報(bào)告代表們的審議意見(jiàn)和法律草案修改稿，對(duì)修改意見(jiàn)進(jìn)行說(shuō)明。

如果審議中有較多不同意見(jiàn)，主席團(tuán)常務(wù)主席可以召開(kāi)各代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)會(huì)議，就法律草案中的重大問(wèn)題聽(tīng)取各代表團(tuán)的審議意見(jiàn)，進(jìn)行討論，并將討論的情況和意見(jiàn)向主席團(tuán)報(bào)告。

法律草案修改稿在經(jīng)主席團(tuán)會(huì)議討論后，提出正式修改草案。由主席團(tuán)會(huì)議作出決定是否提交大會(huì)表決。修改后的法律草案提交全體大會(huì)表決前，印發(fā)各代表團(tuán)征求意見(jiàn)。沒(méi)有特別的不同意見(jiàn)，法律草案即表決通過(guò)。

列入全國(guó)人大會(huì)議議程的法律草案，在交付表決前提案人要求撤回的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，經(jīng)主席團(tuán)同意，并向大會(huì)報(bào)告，對(duì)該法律草案的審議即行終止。

在提交代表大會(huì)審議的法律草案中，若討論時(shí)不少意見(jiàn)認(rèn)為法律草案不很成熟或仍有重要問(wèn)題需進(jìn)一步研究，經(jīng)主席團(tuán)提出，由大會(huì)全體會(huì)議決定，可以授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)代表的意見(jiàn)調(diào)查研究后進(jìn)一步審議，或授權(quán)常委會(huì)審議后提出修改方案，再提請(qǐng)全國(guó)人大下次會(huì)議審議。如果是常委會(huì)審議通過(guò)的，需向全國(guó)人大下次會(huì)議報(bào)告。全國(guó)人大審議法律議案一般一次就通過(guò)。由于前面經(jīng)過(guò)常委會(huì)審議，全國(guó)人大審議法律案是很形式化的。

(五)通過(guò)法律草案

在對(duì)法律草案進(jìn)行充分審議后，要交付全體會(huì)議表決通過(guò)才能成為正式法律。表決通過(guò)法律是立法程序的決定性階段。

法律草案都以全國(guó)人大全體代表或常委會(huì)全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)的。表決方式采用的是法律草案一次性表決，而不是逐條表決。全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法律都采用了電子表決器。

(六)法律的公布和生效

公布法律是法律制定后發(fā)生效力的一種必要表示，是立法的完結(jié)程序。當(dāng)然，公布法律并不等于法律就立即生效，但沒(méi)有公布的法律是不能發(fā)生效力的。

《立法法》規(guī)定，^[37]法律由國(guó)家主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)的決定公布，國(guó)家主席以簽署主席令的方式予以公布。在我國(guó)，國(guó)家主席公布法律是一種形式，完全是依法履行法律手續(xù)，沒(méi)有拒絕公布的權(quán)力。不像有些國(guó)家，國(guó)家元首可以拒絕簽署和公布法律，作為對(duì)立法權(quán)實(shí)行制約的一種手段?！读⒎ǚā返?2條規(guī)定，法律簽署公布后，及時(shí)在全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)上刊登的法律文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。

法律生效。公布法律就是為了生效實(shí)施。法律的生效一般依法律規(guī)定的生效日期而定?！读⒎ǚā芬?guī)定，^[38]簽署公布的主席令載明該法律的制定機(jī)關(guān)、通過(guò)和實(shí)施日期。過(guò)去法律通常有三種表示生效的方式:一是法律自公布之日起生效；二是法律公布后的某一日期生效，法律規(guī)定了特定的生效日期，主要是為法律實(shí)施作充分準(zhǔn)備；三是法律生效要依另一因素而定。^[39]一般情況，法律生效日期由法律本身?xiàng)l文規(guī)定，但有些法律條文本身沒(méi)有規(guī)定生效日期，而是在公布法律時(shí)的公告中規(guī)定生效日期。在中國(guó)大陸加入WTO談判時(shí)已承諾，為增強(qiáng)立法工作的透明度，凡涉及對(duì)外貿(mào)易方面的立法應(yīng)集中在官方刊物上公布，施行時(shí)間應(yīng)當(dāng)在法律公布時(shí)間1個(gè)月后。

三、立法程序的問(wèn)題分析

在一個(gè)法治社會(huì)，法律觸及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，法律制定的好壞，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展和人的權(quán)利保障會(huì)產(chǎn)生重大影響。制定法律是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，決定制定法律質(zhì)量的因素是很多的，涉及政治體制、政治環(huán)境、立法的指導(dǎo)思想、立法機(jī)關(guān)的組織、成員的素質(zhì)、立法程序和立法技術(shù)等。拋開(kāi)政治體制和組織制度的因素不說(shuō)，就立法程序而言，筆者想對(duì)立法存在的問(wèn)題作一些分析。

中國(guó)這20多年的立法，是在不斷的經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，出于對(duì)法律的迫切需要而快速發(fā)展的。立法程序是逐步完善的。20世紀(jì)80年代初的立法，程序是非常簡(jiǎn)單粗放的。當(dāng)時(shí)全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有立法經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有懂法律的人才，也幾乎沒(méi)有什么立法程序。當(dāng)時(shí)的法律草案大多由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門起草提出來(lái)，全國(guó)人大或常委會(huì)一次會(huì)議審議就通過(guò)一個(gè)法律。在六屆全國(guó)人大期間，即20世紀(jì)80年代中期，法律議案的“二審制”取代了“一審制”^[40]到1998年九屆全國(guó)人大之初，法律議案的“二審制”又變?yōu)椤叭龑徶啤?。在立法的指?dǎo)原則上，1992年以前，立法強(qiáng)調(diào)要以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，用當(dāng)時(shí)彭真^[41]的話說(shuō)，叫“摸著石頭過(guò)河”，立法成熟一個(gè)制定一個(gè)。立法有一個(gè)“從政策到法律的過(guò)程”，就是對(duì)需要解決的社會(huì)問(wèn)題先制定政策，然后把經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的成熟的政策再制定法律?；旧鲜且越?jīng)驗(yàn)主義的思想指導(dǎo)立法。到1992年，提出要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。法律界提出“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)”，大量制定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律的任務(wù)擺上了全國(guó)人大常委會(huì)的日程。因此，立法的指導(dǎo)思想發(fā)生了轉(zhuǎn)變，破除了經(jīng)驗(yàn)主義的立法觀念，提出要“以立法指導(dǎo)、推動(dòng)和規(guī)范改革”。由此，超前立法，立法必須借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，甚至移植國(guó)外的法律的觀念得到確立。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制的需求下，全國(guó)人大常委會(huì)強(qiáng)化了立法工作。如加強(qiáng)了立法的規(guī)劃和計(jì)劃；擴(kuò)大了人大各專門委員會(huì)和常委會(huì)立法工作機(jī)構(gòu)對(duì)立法起草的主動(dòng)權(quán)；委員長(zhǎng)會(huì)議作為一個(gè)決定議案程序運(yùn)作的機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了對(duì)有不同意見(jiàn)的法律案的協(xié)調(diào)?？傊M(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革以后，全國(guó)人大的立法指導(dǎo)思想，立法能力和作用都有明顯的加強(qiáng)。

但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)立法提出了新的挑戰(zhàn)和問(wèn)題。特別是社會(huì)利益多元化和個(gè)人權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，立法中利益的博弈也更明顯。在社會(huì)利益集團(tuán)還沒(méi)有形成的情況下，利益的不同表現(xiàn)方式很大程度是通過(guò)政府不同部門表現(xiàn)的。由此而造成當(dāng)前立法中最大的問(wèn)題是部門利益和部門保護(hù)主義嚴(yán)重。一些政府部門在立法中謀求自己的權(quán)力和利益，爭(zhēng)取立法的起草權(quán)和爭(zhēng)取全國(guó)人大專門委員會(huì)的支持是反映部門利益的重要渠道。立法中的過(guò)分部門利益會(huì)妨礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，忽視公民權(quán)利甚至損害公民權(quán)利。如城市房屋管理分屬城市建設(shè)部門和土地管理部門，兩者都有管理權(quán)導(dǎo)致的是對(duì)公民權(quán)利的不便甚至損害。

按全國(guó)人大慣常的做法，凡與政府部門有關(guān)的法律草案都交部門起草。這樣一些本來(lái)是限制和約束政府權(quán)利的法律也交給有關(guān)的有利害關(guān)系的部門自己起草。所以，部門起草法律時(shí)，對(duì)自己的權(quán)力規(guī)定得多，對(duì)自己的責(zé)任和義務(wù)規(guī)定得盡量少；對(duì)罰款、處罰規(guī)定得多，對(duì)應(yīng)提供的義務(wù)和法律責(zé)任規(guī)定得少；這種立法由于部門都爭(zhēng)奪利益而形成職責(zé)交叉、責(zé)任不清，導(dǎo)致法律矛盾沖突的現(xiàn)象頗為嚴(yán)重。如海洋局、環(huán)保局、國(guó)土資源部、旅游局和農(nóng)業(yè)部海洋漁業(yè)等多部門有關(guān)，立法中由環(huán)保局起草法律草案，然后各部門爭(zhēng)取管理權(quán)，結(jié)果就是權(quán)力交叉或職責(zé)不清。

可見(jiàn)，造成立法質(zhì)量問(wèn)題，是政府及其部門主導(dǎo)立法起草造成的。它與長(zhǎng)期以來(lái)政府與人民代表大會(huì)的權(quán)力關(guān)系有關(guān)，政府在國(guó)家權(quán)力中更為重要。這也與長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)立法的認(rèn)識(shí)和理論有關(guān)，把立法當(dāng)做政府管理的手段。要改變這種狀況，提高立法質(zhì)量，需要轉(zhuǎn)變一些認(rèn)識(shí)，調(diào)整政府在立法中的角色和地位。

政府在立法中的角色太強(qiáng)是問(wèn)題的一方面，另一方面公眾在立法中的地位缺失，公眾在立法中缺少充分的表達(dá)利益的途徑。不是說(shuō)全國(guó)人大及其常委會(huì)立法中不重視反映各種意見(jiàn)，它也有一些搜集各種意見(jiàn)的渠道和手段。如召開(kāi)專家學(xué)者的座談會(huì)，到地方調(diào)研了解情況，聽(tīng)取政府有關(guān)部門的意見(jiàn)等。但是，公眾的意見(jiàn)，特別是與立法利益相關(guān)人的意見(jiàn)，缺少正常、有效的渠道得以反映。立法更多的是政府主導(dǎo)和專家參與，民眾的參與很少。雖然法律規(guī)定重要的法律草案要發(fā)布公開(kāi)征求民眾意見(jiàn)，但公布法律草案征求意見(jiàn)畢竟是很少的。即使公布征求意見(jiàn)，所獲得的意見(jiàn)也是被工作人員隨意處理，難以真正反映到法律規(guī)定中去。

2000年制定的《立法法》為改變這一狀況，規(guī)定了立法除可以采取座談會(huì)的方式征求意見(jiàn)外，還可以采取聽(tīng)證會(huì)和論證會(huì)的方式征求對(duì)法律草案的意見(jiàn)。立法聽(tīng)證會(huì)已經(jīng)在地方人大廣泛開(kāi)展起來(lái)了，2001年底我們作了一個(gè)調(diào)查，全國(guó)有20個(gè)省市開(kāi)展了立法聽(tīng)證。但是，全國(guó)人大至今沒(méi)有召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)的方式征求民眾對(duì)立法的意見(jiàn)。而聽(tīng)證會(huì)是民眾參與立法的最好途徑，它能大大減少立法中的部門利益，限制政府部門借立法擴(kuò)張權(quán)力。希望它將成為全國(guó)人大的立法手段。

再者，立法觀念和立法技術(shù)也存在問(wèn)題。過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)有一種觀念指導(dǎo)立法，就是強(qiáng)調(diào)立法要“宜粗不宜細(xì)”。提出這一觀點(diǎn)是考慮到中國(guó)地大、人口多，經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡，立法粗一點(diǎn)好適應(yīng)各種情況和社會(huì)的發(fā)展變化。但是，立法太粗，過(guò)于原則，使法律不具有可操作性，或者給執(zhí)法者太大的自由裁量權(quán)，會(huì)給執(zhí)法者帶來(lái)隨意性。立法太粗，使得很多法律都要依賴于地方、部門制定法律實(shí)施細(xì)則才能實(shí)施。這樣增加了社會(huì)的立法成本，也減弱了法律的效力，造成有的法律沒(méi)有政府的行政法規(guī)或地方性法規(guī)、部門規(guī)章就執(zhí)行不了，這樣使得公民、社會(huì)組織平常大量使用的不是法律，最管用的不是法律，而是那些政府部門的規(guī)章或地方性法規(guī)。有的規(guī)章和法規(guī)并不都能很好地貫徹法律，而是打折扣，甚至抵觸法律。

所以，立法宜粗不宜細(xì)的觀念和做法一定要改變。法律需要明確、具體，有確定性、規(guī)范性和可操作性。要有責(zé)任和處罰條款，以保證法律能有效實(shí)施。

【注釋】

[1]原載臺(tái)灣《月旦民商法雜志》2004年第6期。

[2]這一改革主要是賦予全國(guó)人大常委會(huì)以完全的、較大的立法權(quán)，全國(guó)人大設(shè)若干專門委員會(huì)以輔助進(jìn)行立法工作，在縣以上地方人大設(shè)常委會(huì)，并賦予省和較大的市的人大以地方法規(guī)制定權(quán)。

[3]法律規(guī)定全國(guó)人大代表不超過(guò)3 000名，十屆全國(guó)人大代表為2 983人(參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)與地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》第15條)。全國(guó)人大常委會(huì)組成人員為174人(常委會(huì)組成人員名額法律沒(méi)有具體規(guī)定)。

[4]參見(jiàn)《憲法》第62、63、64條。

[5]參見(jiàn)《憲法》第67條。

[6]參見(jiàn)《憲法》第67條第(2)、(3)項(xiàng)。

[7]參見(jiàn)《憲法》第89條、第100條、第116條。

[8]80年代，國(guó)務(wù)院為了經(jīng)濟(jì)管理的需要，根據(jù)城市人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展指針和城市在區(qū)域的影響，批準(zhǔn)了一批較大的市，它們是除省會(huì)城市以外的一些較大的城市，如大連、本溪、青島、蘇州、無(wú)錫、廈門等數(shù)十個(gè)城市。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)“較大的市”主要是在上世紀(jì)80年代。對(duì)“較大的市”的批準(zhǔn)沒(méi)有明確規(guī)定，一般是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和從區(qū)域影響考慮。自1994年以后國(guó)務(wù)院再也沒(méi)有批準(zhǔn)新的“較大的市”。批準(zhǔn)都是經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院內(nèi)部文件發(fā)布的。

[9]參見(jiàn)《立法法》第63條。

[10]參見(jiàn)《憲法》第62條和第67條。

[11]因?yàn)樵诹⒎ǔ绦蛏?，提交代表大?huì)審議的法律都是由常委會(huì)審議后決定提交審議的。代表大會(huì)沒(méi)有能力在不經(jīng)常委會(huì)事先審議的情況下，在短短的幾天會(huì)議期間審議通過(guò)一個(gè)法律。

[12]參見(jiàn)《憲法》第89條第(1)項(xiàng)。

[13]參見(jiàn)《立法法》第56條。

[14]見(jiàn)本書(shū)《全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限》一文。

[15]在此之前，全國(guó)人大及其常委會(huì)曾對(duì)國(guó)務(wù)院進(jìn)行綜合授權(quán)和專門授權(quán)立法。綜合授權(quán)有1985年第六屆全國(guó)人大第五次會(huì)議“授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行規(guī)定或者條例”。國(guó)務(wù)院獲得兩次專門授權(quán)是，1983年第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議授權(quán)“國(guó)務(wù)院對(duì)職工退休退職辦法進(jìn)行部分修改和補(bǔ)充”。1984年第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議“授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例試行”。2000年制定的立法法的授權(quán)規(guī)定，使過(guò)去的授權(quán)決定無(wú)效。根據(jù)《立法法》第8條立法權(quán)限的規(guī)定和第9條、第10條、第11條授權(quán)立法的規(guī)定，凡在《立法法》頒布以前，與《立法法》此條精神相悖的規(guī)定，當(dāng)然無(wú)效。

[16]有關(guān)稅收方面的立法，國(guó)內(nèi)約有24個(gè)稅種，全國(guó)人大常委會(huì)只制定了《個(gè)人所得稅法》、《外商企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》兩個(gè)稅收法規(guī)，其他稅收立法都是國(guó)務(wù)院制定的。

[17]如被授權(quán)機(jī)關(guān)超越授權(quán)立法的目的和范圍，或轉(zhuǎn)授權(quán)力應(yīng)如何處理。首先，對(duì)授權(quán)立法應(yīng)有備案制度，屬授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。其次，要有審查機(jī)制和審查程序，對(duì)違反上述限制的授權(quán)立法，應(yīng)予以通告限期糾正或撤銷。

[18]委員長(zhǎng)會(huì)議向全國(guó)人大常委會(huì)提出的法律草案一般是比較基本的、宏觀的、重要的法律，如刑法、民法、選舉法、各種國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法、訴訟法等。

[19]參見(jiàn)《全國(guó)人大組織法》第10條和第32條。

[20]每次人代會(huì)期間，大會(huì)組織機(jī)構(gòu)向會(huì)議代表發(fā)一份提出議案的規(guī)范要求。

[21]部門起草法律是非常多的，全國(guó)人大立法有60%以上是政府部門起草的。特別是經(jīng)濟(jì)方面的法律大多是由部門起草的。如《土地管理法》由國(guó)土資源部起草，《教育法》由教育部起草，《郵政法》由信息產(chǎn)業(yè)部起草等。

[22]參見(jiàn)《立法法》第12條。

[23]參見(jiàn)《立法法》第24條。

[24]指國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍事委員會(huì)。

[25]今年全國(guó)人大會(huì)議出現(xiàn)新鮮事，一些企業(yè)家自己掏錢請(qǐng)專家顧問(wèn)起草法律草案。一位湖南省全國(guó)人大代表花了10萬(wàn)元起草了一個(gè)《商業(yè)大店法》提交給商務(wù)部長(zhǎng)和全國(guó)人大會(huì)議，這是人大代表作為代表的權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)提高的表現(xiàn)。

[26]按《全國(guó)人大議事規(guī)則》，人大會(huì)議的議程都是常委會(huì)在一個(gè)月前確定，并事先通知各位人大代表。據(jù)筆者了解，全國(guó)人大只有兩次會(huì)議期間由代表提出的法律議案被列入會(huì)議議程。

[27]參見(jiàn)《立法法》第48、49條。

[28]大會(huì)主席團(tuán)是每次代表大會(huì)召開(kāi)前，由代表選舉產(chǎn)生的一個(gè)組織領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議，決定會(huì)議程序的一個(gè)機(jī)構(gòu)。

[29]此種情況比較罕見(jiàn)，近20年來(lái)大概只有一兩次。1985年，國(guó)務(wù)院曾向全國(guó)人大常委會(huì)提出礦產(chǎn)資源法的議案，全國(guó)人大常委會(huì)在經(jīng)兩次審議中，仍有不少問(wèn)題值得研究，國(guó)務(wù)院即自行將該法律議案撤回。

[30]參見(jiàn)《立法法》第15條、第26條、第35條、第48條等。

[31]有點(diǎn)像國(guó)外議會(huì)的“三讀”審議。

[32]全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)會(huì)在1998年以前分4個(gè)小組，1998年后分6個(gè)小組進(jìn)行討論。

[33]立法聽(tīng)證制度在過(guò)去的兩年里地方人大逐步采納和推行。

[34]2000年《立法法》頒布后，有2個(gè)法律案被擱置死亡。

[35]如最高人民法院在2000年提出《完善人民陪審員制度的規(guī)定》在經(jīng)過(guò)2次常委會(huì)審議后，常委會(huì)不少委員認(rèn)為該法律案問(wèn)題較多而中止審議。2004年4月，最高人民法院又將議案修改后再次提請(qǐng)常委會(huì)審議。

[36]全國(guó)人大會(huì)議代表團(tuán)都是按選舉單位(即各省、直轄市、自治區(qū)和香港、澳門特別行政區(qū)，解放軍)的代表組成。

[37]參見(jiàn)《立法法》第23、41條。

[38]參見(jiàn)《立法法》第51、52條。

[39]如《破產(chǎn)法》對(duì)實(shí)施日期的規(guī)定是本法在企業(yè)法制定生效后的3個(gè)月后生效。

[40]一審制是指法律議案經(jīng)一次常委會(huì)審議即通過(guò)，二審制是指法律議案要經(jīng)兩次常委會(huì)審議通過(guò)。

[41]當(dāng)時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)。