緊急狀態(tài)下的人大立法^[1]

在這場突如其來的“非典“災(zāi)難面前，我們除了付出，還可以學(xué)到很多東西，特別是可以歷練政府處理緊急問題的能力，提高政府在緊急情況下依法保障公民的生命財產(chǎn)和公民權(quán)利的水平。

一個有能力的法治政府不僅能運用法律處理好正常社會狀態(tài)下的秩序和有效地保障公民權(quán)利，而且能有效地依法處理非常狀態(tài)下的社會秩序和保障公民權(quán)利。政府能否在非常狀態(tài)下做到依法辦事，有效地處理應(yīng)急情況，不濫用權(quán)力破壞法治和保護大多數(shù)人的基本權(quán)利，這是對一個政府執(zhí)政能力和法治水平的考驗?，F(xiàn)代憲政國家，把緊急狀態(tài)下政府能否依法辦事作為法治和憲政的一個重要標(biāo)志。

這次抗擊“非典”，中央政府采取了一系列強有力的措施，效果是明顯的。特別是在采取行政措施的時候重視依法辦事。如把傳染病防治法的實施提上日程，同時緊急立法，制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，把應(yīng)急處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件納入法制軌道。這是政府尊重法制的表現(xiàn)。

但是，非常狀態(tài)的出現(xiàn)也暴露出我國法律的嚴(yán)重缺位和不足，即非常情況下的政府或社會組織行使正常情況下不可能行使的特別權(quán)力的法律根據(jù)是什么?如果為處理特殊情況，對政府或社會組織的權(quán)力沒有明確授權(quán)和對授權(quán)的規(guī)范和約束，只是強調(diào)情況特殊，各政府和社會組織可以各行其是、各自為政地自行采取各種措施，權(quán)力就會無序行使，社會就會出現(xiàn)新的混亂，人們會出現(xiàn)恐慌。所以，緊急狀態(tài)時期迫切需要一套緊急時期的法律制度，給政府采取特別手段提供法律依據(jù)。當(dāng)緊急狀態(tài)出現(xiàn)時，只要政府依法宣布進入緊急狀態(tài)，政府和社會組織就可采用特別程序，行使特別的權(quán)力。

必須指出緊急狀態(tài)是一個憲政概念，不是一個行政法的概念。它是為解決社會非常狀態(tài)下的政府權(quán)力運作及對公民權(quán)利必要時特別限制的授權(quán)問題。緊急狀態(tài)也是一個法治概念，它是為解決社會非常狀態(tài)下適用的一套特殊的法律制度和程序問題，緊急狀態(tài)不是不講法制的“特殊時期”。

制定緊急狀態(tài)法是我國法律體系的應(yīng)有之義。緊急狀態(tài)法律制度是以緊急狀態(tài)法為基本法，包括諸如制止社會動亂的戒嚴(yán)法、公共衛(wèi)生緊急事件防治法、自然災(zāi)害救治法等為系統(tǒng)的一套法律制度?，F(xiàn)在我們?nèi)鄙俚氖且惶拙o急狀態(tài)的基本法，沒有基本法，難以解決緊急狀態(tài)出現(xiàn)的基本問題——對政府的特別授權(quán)和對公民基本權(quán)利限權(quán)的原則、范圍和程序問題。有了緊急狀態(tài)的基本法，即使出現(xiàn)沒有預(yù)想到的像非典這樣的災(zāi)難，政府只要依法定程序及時宣布緊急狀態(tài)，就可以采用緊急狀態(tài)下的一套法律制度，行使政府的特別權(quán)力。

緊急狀態(tài)法作為憲法秩序下的一套例外法律制度，是一項非常嚴(yán)肅的立法。它要解決一系列重大而復(fù)雜的問題。

第一，宣布進入緊急狀態(tài)的條件、程序和決定宣布機構(gòu)，以及緊急狀態(tài)的及時解除。我國憲法規(guī)定，戰(zhàn)爭狀態(tài)和戒嚴(yán)(全國和個別省)由全國人大常委會宣布。可見，由戰(zhàn)爭和政治動亂、社會騷亂而引起的緊急狀態(tài)，由全國人大常委會宣布。如果由自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生而引起的緊急狀態(tài)，可以由政府來宣布，這點比較好確定。但是，需要明確宣布緊急狀態(tài)的條件和程序的具體規(guī)定。

第二，給政府或社會組織的授權(quán)。這里包括:特別指揮機構(gòu)的建立，對立法和行政機關(guān)特別授權(quán)的范圍和界限。緊急狀態(tài)時期的特別權(quán)力涉及:緊急立法權(quán)和特別立法程序；緊急的財政權(quán)，主要是增加財政撥款和預(yù)算的變更，以及所需的特別程序；緊急狀態(tài)下的行政措施和特別行政程序；對公民人身自由的特別強制措施和對公民財產(chǎn)的限制與征用；警察的特別使用和軍隊的投入使用的條件和指揮等；對緊急狀態(tài)下某些現(xiàn)行犯罪的處理和特別司法程序；授權(quán)程序和限制；由于在緊急狀態(tài)下需要處理的是大量難以預(yù)見的事情，所以在緊急狀態(tài)下需要大量的授權(quán)，包括立法機關(guān)對行政、中央對地方、政府對非政府組織的授權(quán)，必須對授權(quán)的程序和范圍有較明確的規(guī)定。

第三，對公民的憲法基本權(quán)利予以保護。緊急狀態(tài)肯定要對公民的基本權(quán)利進行限制，但應(yīng)明確限制的條件和程序，特別要規(guī)定哪些是不可限制和剝奪的權(quán)利，以及對公民權(quán)利和財產(chǎn)限制和征用發(fā)生糾紛時的處理救濟機制。緊急狀態(tài)立法的核心是要解決給政府特別授權(quán)和對公民權(quán)利予以適當(dāng)保護和救濟的界限問題。給政府授權(quán)要充分、有效，但又要給出必要的界限和程序限制。

立法機關(guān)在緊急狀態(tài)下不是無所作為、放任政府，而是負(fù)有更重大的職責(zé)。為此，立法機關(guān)也獲得一些特別權(quán)力和程序。包括宣布緊急狀態(tài)，召開立法臨時或緊急會議，按特別程序行使緊急立法權(quán)，立法的形式也可以多樣化(可以就特定問題或特別時間的問題制定特別問題的法或特別時間效力的法)，決定對政府的授權(quán)，決定緊急財政問題，決定設(shè)立臨時應(yīng)急指揮機構(gòu)，監(jiān)督緊急權(quán)力的行使，宣布或監(jiān)督緊急狀態(tài)的及時結(jié)束等。

按憲法精神制定緊急狀態(tài)法，人民代表大會在緊急狀態(tài)時期發(fā)揮應(yīng)有的作用，是建立緊急狀態(tài)下的法治和保障公民權(quán)利的重要條件。

【注釋】

[1]原載《法制日報》2003年5月15日。