政府是國家的象征和代表，對外是國家的代言人，對內(nèi)是國家機器的核心，受國家的委托行使權(quán)力。國家是特定社會中享有主權(quán)的政治組織，而政府則是行使國家主權(quán)的機關(guān)，政府代表國家行使主權(quán)。某種程度上可以說，國家包括政府，政府只是作為國家要素之一的國家主權(quán)的執(zhí)行者。

“政府”這一概念產(chǎn)生于國家出現(xiàn)之后，并處于不斷的發(fā)展中。我國古代關(guān)于“政府”的最早記載出現(xiàn)于唐朝。《資治通鑒》記載:“李林甫領(lǐng)吏部尚書，日在政府。”[1]中國古代通稱官署為“府”。唐朝實行以多相制為基礎(chǔ)的“三省六部制”，“三省”的長官共同行使宰相職權(quán)，負(fù)責(zé)處理國家政務(wù)。可知此時的“政府”是對宰相治理政務(wù)的處所的指稱。之后經(jīng)過不斷地發(fā)展，在我國，“政府”這一概念在內(nèi)涵上和實踐上都得到了豐富和發(fā)展。

在西方，以洛克、盧梭為代表的主權(quán)在民者認(rèn)為，政府是自愿聯(lián)合起來的人們將自己的一部分權(quán)力讓渡出來，制定了政治契約并締造了政府，以保護(hù)他們的生命、自由和財產(chǎn)。所謂政府，“就是在臣民與主權(quán)者之間建立的一個中間體，以便兩者得以互相適合，它負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并維持社會的以及政治的自由”。換言之，“政府只不過是主權(quán)者的執(zhí)行人”[2]。在以摩爾根為代表的社會分工者看來，政府是公共事務(wù)的管理從一般社會活動中分離出來并逐步制度化的結(jié)果。政府是人類政治分工的標(biāo)志，是文明時代的產(chǎn)物。在馬克思主義經(jīng)典作家看來，政府是統(tǒng)治階級行使國家權(quán)力的工具，它不是以其公共性而是以其階級性凌駕于社會之上發(fā)揮其統(tǒng)治功能的。在以詹姆士·布坎南為主要代表的公共選擇學(xué)派看來，政府不過是政治市場中為達(dá)成政治均衡而存在的由理性經(jīng)濟人組成的政治利益集團(tuán)。任何把社會集團(tuán)劃分為統(tǒng)治階級與被統(tǒng)治階級的國家行為概念和政府行為概念都是不成立的，因為公共行為和公共目標(biāo)在很大程度上是受政治家和官員的趨利動機而非階級意識支配的。沒有理由認(rèn)為，同一個人在經(jīng)濟市場是自利的，而在政治市場是利他的。

關(guān)于政府的性質(zhì)和內(nèi)涵在學(xué)術(shù)界并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，但從現(xiàn)代政府的現(xiàn)實情況來看，政府有廣義和狹義之分。關(guān)于“廣義上的政府”，朱光磊在《現(xiàn)代政府理論》一書中總結(jié)到，在不同的國家，截至目前，主要在三種不同的含義上使用“政府”的概念。①國家機構(gòu)的總體、總和，包括國家的權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)和行政機關(guān)。與之相對應(yīng)，國家職能分為立法職能、司法職能和行政職能。有代表性的如英國《大百科全書》的定義:“政府是由政治單元在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機構(gòu)。政府的功能分為:立法、司法、行政管理?！雹谡扔趪覚C構(gòu)的總體與執(zhí)政黨之和。現(xiàn)代政治基本上是政黨政治，在政黨政治的含義上，政府與執(zhí)政黨的核心部分是重合的。這是當(dāng)代大多數(shù)國家的現(xiàn)實[3]。③在全民信教的國家，政府等于國家機構(gòu)與宗教領(lǐng)袖集團(tuán)之和。

而“狹義的政府”就是指國家行政機關(guān)，專指一個國家的中央和地方的行政機關(guān)，是掌握行政管理權(quán)力的國家機構(gòu)?！睹绹倏迫珪肥沁@樣界定的: “政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機構(gòu)及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支，如省、市地方政府的組織機構(gòu)及法定程序。就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的代理機構(gòu)?！蔽覈鴳椃ㄖ械摹叭嗣裾本褪侵父骷壭姓C關(guān)，即狹義的政府[4]。國家行政機關(guān)是國家直接實現(xiàn)其一切重大決策的工具，是國家機構(gòu)中最為關(guān)鍵的部分，與之相對應(yīng)的就是行政職能。在這個意義上，行政職能也稱為政府職能。在研究中，到底是采用廣義的政府定義還是狹義的政府定義主要根據(jù)所研究的領(lǐng)域、內(nèi)容而確定。