第一節(jié)　草原保護領(lǐng)域立法概述

草原是指生長在溫帶、半干旱地區(qū)，以旱生多年生草本植物或者飼用灌木植物為主體的，可用于畜牧業(yè)的土地，它是重要的自然資源，對于涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、防風(fēng)固沙和保護水土以及發(fā)展農(nóng)牧業(yè)等具有重要作用。根據(jù)草原科學(xué)家的研究，草原生態(tài)系統(tǒng)具有多種多樣的生態(tài)、經(jīng)濟和社會服務(wù)的功能。具體講，主要是：大氣成分調(diào)節(jié)、氣候要素調(diào)節(jié)、環(huán)境干擾調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)和水資源供應(yīng)調(diào)節(jié)、土壤形成和維護調(diào)節(jié)、養(yǎng)分獲取和循環(huán)調(diào)節(jié)、控制和消除污染、傳粉和傳種、基因資源、動植物生存和避難場所、生物控制、原材料生產(chǎn)、飼料和食物生產(chǎn)、游憩和娛樂、文化藝術(shù)等15種功能。我國是一個草原資源大國，擁有各類天然草原近4億公頃，占國土面積的41.7%，主要分布在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、四川、寧夏和甘肅等省、自治區(qū)。草原總面積僅次于澳大利亞，居世界第二位，但人均占有草原面積只有0.33公頃，僅為世界平均水平的一半（全世界永久性草原面積約31.58億公頃，人均占有草原0.64公頃）。草原是與水、耕地、森林、海洋和礦藏并列的六大自然資源和戰(zhàn)略資源之一，是維護國家生態(tài)安全的重要資源。它既是以牧為主的少數(shù)民族生活的家園，又是生態(tài)保護的綠色生態(tài)屏障。但由于在開發(fā)和利用草原中，超載放牧、毀草開荒、連年割草、濫采藥材、煤礦和油田開采、不注重環(huán)境保護區(qū)、亂捕濫殺野生動物等，致使草原生產(chǎn)力嚴(yán)重下降，草原面積大幅銳減。不僅影響草原經(jīng)濟和社會效益的持續(xù)產(chǎn)出，而且大大減損了草原涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙等生態(tài)效益，引發(fā)了一系列生態(tài)問題，進一步加重了土地的退化，直接威脅到國家的生態(tài)安全。因此，保護和合理利用草原，改善生態(tài)環(huán)境，維護生物多樣性，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展具有十分重要的戰(zhàn)略意義。這些問題也引起了中央和地方政府的高度重視，除頒布了《中華人民共和國草原法》外，還制定了一系列保護草原的方針政策，初步形成了以憲法為基礎(chǔ)，以《草原法》為主體，以其他法律、法規(guī)、規(guī)章為輔，效力等級較為齊全的具有我國特色的草原法律法規(guī)體系。

一、憲法

憲法是國家的根本大法，我國《憲法》確定了草原的所有權(quán)屬、國家對草原資源的保障職責(zé)以及國家保護和改善草原生態(tài)環(huán)境的職責(zé)。我國現(xiàn)行《憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡?6條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！?/p>

二、草原保護領(lǐng)域的法律

草原法律是由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定和頒布的涉及草原保護、建設(shè)和合理利用的法律規(guī)范。我國草原法律規(guī)范由兩部分構(gòu)成：其一是《中華人民共和國草原法》，即以草原法命名的草原單行法律，此為草原法律的主體；其二是其他法律中與草原保護、建設(shè)和合理利用相關(guān)的規(guī)范。

（一）《中華人民共和國草原法》

1985年全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《中華人民共和國草原法》（以下簡稱《草原法》）。這是我國第一部關(guān)于草原保護的專門法律。該法以《憲法》為依據(jù)，對草原的所有權(quán)和使用權(quán)，草原保護的管理體制、方針、政策和具體措施做了較為具體的規(guī)定?！恫菰ā返某雠_，奠定了新時期草原保護、建設(shè)和合理利用的法律基礎(chǔ)，為依法加強對草原的管理，努力開拓草原保護、建設(shè)工作開創(chuàng)了新的局面。隨著改革的深化和市場經(jīng)濟的發(fā)展，《草原法》的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下草原保護管理的需要，實踐中出現(xiàn)了一些亟待解決的問題：一是超載過牧、亂墾亂挖草原的現(xiàn)象嚴(yán)重，部分草原的鼠害、病蟲害還未得到有效控制，草原沙化、退化、荒漠化的趨勢加??；二是草原承包中重利用輕養(yǎng)護、重索取輕建設(shè)等掠奪性經(jīng)營的現(xiàn)象比較突出；三是對草原投入不足，草原基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系建設(shè)滯后；四是法律責(zé)任比較原則，對破壞草原等違法行為的處罰力度不夠。為適應(yīng)新形勢下草原生態(tài)建設(shè)和畜牧業(yè)發(fā)展的需要，2002年12月28日第九屆全國人大常委會第三十一次會議對《草原法》進行了修訂，進一步健全和完善了草原規(guī)劃、保護、建設(shè)和合理利用等方面的法律制度。修訂后的《草原法》分為9章：總則、草原權(quán)屬、規(guī)劃、建設(shè)、利用、保護、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任及附則，共計75條。其主要內(nèi)容：明確了國家對草原實行科學(xué)規(guī)劃、全面保護、重點建設(shè)和合理利用的方針；完善了草原權(quán)屬和草原承包方面的規(guī)定；確立了國家對草原保護、建設(shè)和利用實行統(tǒng)一規(guī)劃的制度；規(guī)定了各級人民政府在草原保護與建設(shè)方面的職責(zé)和義務(wù)；提出了科學(xué)利用草原，實行劃區(qū)輪牧、牲畜舍飼圈養(yǎng)等合理利用草原的規(guī)定；強化了對草原的保護，作出建立基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧制度及禁止開墾草原等規(guī)定；新增了加強草原監(jiān)督管理機構(gòu)和執(zhí)法隊伍建設(shè)的內(nèi)容；充實和完善了法律責(zé)任，加大了對各種違法行為的處罰力度。

（二）其他法律

與草原保護、建設(shè)和合理利用相關(guān)的法律主要有《防沙治沙法》。由于草原生態(tài)系統(tǒng)具有防風(fēng)固沙等功效，《防沙治沙法》中涉及有關(guān)草原的管理和建設(shè)方面的相關(guān)規(guī)定。2001年8月31日第九屆全國人大常委會第二十三次會議通過《防沙治沙法》規(guī)定：草原地區(qū)的地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)加強草原的管理和建設(shè)，由農(nóng)（牧）業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、組織農(nóng)牧民建設(shè)人工草場，控制載畜量，調(diào)整牲畜結(jié)構(gòu)，改良牲畜品種，推行牲畜圈養(yǎng)和草場輪牧，消滅草原鼠害、蟲害，保護草原植被，防治草原退化和沙化。草原實行以產(chǎn)草量確定載畜量的制度。由農(nóng)（牧）業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)制定載畜量的標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定，并逐級組織實施，明確責(zé)任，確保完成。

三、草原保護領(lǐng)域的行政法規(guī)

（一）《草原防火條例》

1993年國務(wù)院為了加強草原防火工作，積極預(yù)防和撲救草原火災(zāi)，保障人們生命財產(chǎn)安全，保護草地資源，制定頒布了《草原防火條例》。該《條例》規(guī)定了草原防火方針和草原防火管理體制，并對草原火災(zāi)的預(yù)防、草原火災(zāi)撲救、善后處理、獎勵與處罰進行了具體的規(guī)定。

（二）《甘草和麻黃草采集管理辦法》

為了加強對甘草和麻黃草資源的管理，保護草原生態(tài)環(huán)境，根據(jù)《草原法》的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院于2003年2月1日頒布了《甘草和麻黃草采集管理辦法》。該《辦法》對甘草和麻黃草采集管理的規(guī)劃編制、采集證的發(fā)放和管理、采集、監(jiān)督檢查及罰則做了具體規(guī)定。并規(guī)定對蓯蓉、雪蓮、冬蟲夏草等草原野生植物的采集管理，比照該《辦法》的規(guī)定執(zhí)行。

（三）《退耕還林條例》

為配合退耕還草（林）制度的貫徹和實施，2002年12月6日國務(wù)院第66次常務(wù)會議通過《退耕還林條例》（2003年1月20日起施行），要求遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理。規(guī)定國家保護退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權(quán)；自行退耕的，土地承包經(jīng)營權(quán)人享有退耕土地上的林木（草）所有權(quán)；退耕還林后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取封山禁牧、舍飼圈養(yǎng)等措施，保護退耕還林成果。并且規(guī)定，已墾草場退耕還草和天然草場恢復(fù)與建設(shè)的具體措施，依照《草原法》和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

四、草原保護領(lǐng)域的部門規(guī)章

（一）《草畜平衡管理辦法》

為了貫徹和實施《草原法》確立的草畜平衡制度，農(nóng)業(yè)部第2次常務(wù)會議審議通過《草畜平衡管理辦法》（2005年1月19日公布，2005年3月1日施行）?！恫菪笃胶夤芾磙k法》主要規(guī)定了：第一，草畜平衡管理原則：加強保護，促進發(fā)展；以草定畜，增草增畜；因地制宜，分類指導(dǎo)；循序漸進，逐步推行。第二，草畜平衡管理監(jiān)督體制：農(nóng)業(yè)部主管全國草畜平衡監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府草原行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的草畜平衡監(jiān)督管理工作?？h級以上人民政府草原行政主管部門設(shè)立的草原監(jiān)督管理機構(gòu)負(fù)責(zé)草畜平衡的具體工作。第三，草畜平衡管理措施，如制定草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)、核定草原載畜量、建立草畜平衡管理檔案、簽訂草畜平衡責(zé)任書、草畜平衡抽查等。

（二）《中央財政飛播種草補助費管理暫行規(guī)定》

為加強中央財政飛播種草補助費的使用和管理工作，財政部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《中央財政飛播種草補助費管理暫行規(guī)定》。該《暫行規(guī)定》對中央財政飛播種草補助費的發(fā)放對象、使用范圍、使用管理及補助費的申請和發(fā)放程序等做了具體的規(guī)定。

（三）《草原治蟲滅鼠實施規(guī)定》

為了規(guī)范草原治蟲滅鼠工作，控制草原沙化、退化，保護草地資源，維護生態(tài)平衡，發(fā)展畜牧事業(yè)，1997年12月，當(dāng)時的國家農(nóng)牧漁業(yè)部根據(jù)《中華人民共和國草原法》的有關(guān)規(guī)定，發(fā)布了《草原治蟲滅鼠實施規(guī)定》，對治蟲滅鼠的防治、預(yù)測、方法、檢查以及經(jīng)費的使用等各個環(huán)節(jié)進行了規(guī)定。

五、草原保護領(lǐng)域的地方性法規(guī)

草原地方性法規(guī)是由有地方立法權(quán)的人大及其常委會制定和發(fā)布的與草原保護、建設(shè)和合理利用相關(guān)的地方法規(guī)。為了貫徹和實施《草原法》，一些省、自治區(qū)，特別是草原面積較大的省、自治區(qū)開展了配套法規(guī)的起草和制定工作?！恫菰ā沸抻喼埃鐑?nèi)蒙古、新疆、青海、四川、甘肅等草原面積較大的?。ㄗ灾螀^(qū)）都有適用于本地的草原法實施細(xì)則或草原管理條例?！恫菰ā沸抻喓?，一些省、自治區(qū)對本地的草原法實施細(xì)則或草原管理條例進行了修訂。修訂后的草原地方性法規(guī)主要有：

（一）《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理條例》

2004年11月26日，內(nèi)蒙古自治區(qū)第十屆人大常委會第十二次會議修訂通過《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理條例》。對在自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)從事草原規(guī)劃、保護、建設(shè)、利用和管理活動做了具體規(guī)定，特別提出了各級人民政府應(yīng)當(dāng)對草原保護和建設(shè)實行目標(biāo)管理責(zé)任制。

（二）《寧夏回族自治區(qū)草原管理條例》

2005年11月，寧夏回族自治區(qū)第九屆人大常委會第十九次會議通過《寧夏回族自治區(qū)草原管理條例》。該《條例》對在自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)從事草原規(guī)劃、保護、建設(shè)、利用、管理做了具體規(guī)定。

（三）《甘肅省草原條例》

為了保護、管理、建設(shè)和合理利用草原，改善生態(tài)環(huán)境，保護草原所有者和使用者的合法權(quán)益，促進甘肅省畜牧業(yè)的發(fā)展，1989年5月4日甘肅省第七屆人大常委會第八次會議通過了《甘肅省實施〈中華人民共和國草原法〉細(xì)則》，并在1997年9月甘肅省第八屆人大常委會第二十九次會議、2004年甘肅省第十屆人大常委會第十次會議上進行了兩次修正。2006年12月甘肅省第十屆人大常委會第二十六次會議上將該《細(xì)則》重新制定為《甘肅省草原條例》。新制定的草原條例共6章56條，包括總則、草原的規(guī)劃建設(shè)、承包經(jīng)營、保護利用及相關(guān)的法律責(zé)任。

（四）《黑龍江省草原條例》

《黑龍江省草原條例》2005年8月19日發(fā)布，2006年1月1日起施行。該《條例》在《草原法》規(guī)定的基礎(chǔ)上進一步細(xì)化，使各項規(guī)定更加明確、具體，內(nèi)容更加充實、全面，并且從黑龍江省草原保護、管理、建設(shè)的實際出發(fā)，增加了許多有利于草原保護、建設(shè)及草原執(zhí)法工作的條款，有較強的可操作性。黑龍江省的松嫩平原草原“三化”和超載過牧嚴(yán)重，《條例》根據(jù)全省的實際情況，作出了松嫩平原及其他已經(jīng)嚴(yán)重退化、沙化、堿化的草原禁止放牧，松嫩平原以外中、輕度退化的草原實行季節(jié)性休牧的規(guī)定。其中，松嫩平原草原實行永久性禁牧，其他禁牧草原，植被恢復(fù)到蓋度不低于80%、可利用牧草所占比例不低于50%時，草原使用權(quán)單位可以提出申請，經(jīng)市、縣草原行政主管部門核定后，由市、縣人民政府發(fā)布解禁令解除禁牧。為使休牧、禁牧前養(yǎng)畜戶有足夠的飼草貯備時間，規(guī)定了實行休、禁牧的地區(qū)應(yīng)提前一年公告。同時規(guī)定解除禁牧的草原、草原使用單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定實行休牧或者劃區(qū)輪牧制度。這些規(guī)定不僅為黑龍江省草原的休養(yǎng)生息創(chuàng)造了條件，也為嚴(yán)格保護松嫩平原2800萬畝草原、治理其他嚴(yán)重“三化”草原提供了法規(guī)依據(jù)?！稐l例》還明確了國家所有確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟組織使用的草原補償費的分配和使用，規(guī)定50%上交同級財政，專戶管理，由市、縣草原行政主管部門制定使用計劃，全額用于草原保護和建設(shè)；其余50%留給全民所有制單位或者集體經(jīng)濟組織使用。

六、草原保護領(lǐng)域的地方政府規(guī)章

草原地方行政規(guī)章是由地方人民政府制定發(fā)布的與草原保護、建設(shè)和合理利用相關(guān)的規(guī)范性文件。一些草原面積較大的省、自治區(qū)人民政府，為了保護、建設(shè)和合理利用草原，制定發(fā)布了一些相關(guān)的草原規(guī)章。如內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府于2000年頒布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)草畜平衡暫行規(guī)定》，2002年12月26日四川省人民政府通過《關(guān)于修改〈四川省草原承包辦法〉的決定》，寧夏回族自治區(qū)人民政府制定了《關(guān)于禁止采集和銷售發(fā)菜制止濫挖甘草和麻黃草有關(guān)問題的通知》等。

此外，為了提高依法行政的效率和水平，地方各級草原行政主管部門還根據(jù)地方實際制定了一系列草原建設(shè)方面的規(guī)范性文件。如新疆制定了《查處破壞草原違法案件程序》、《草原執(zhí)法人員行為規(guī)范》等5項制度；內(nèi)蒙古制定了《草原行政執(zhí)法人員著裝管理辦法》、《草原行政執(zhí)法人員過錯執(zhí)法責(zé)任追究暫行辦法》等規(guī)章制度等。

七、草原保護領(lǐng)域的政策性文件

草原政策性文件，根據(jù)制定和發(fā)布的主體不同，可將其分為兩大類：一類是由中共中央制定和發(fā)布的草原政策性文件；另一類是由國務(wù)院及其有關(guān)行政主管部門制定和發(fā)布的草原政策性文件。

（一）中共中央制定和發(fā)布的草原政策性文件

（1）《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中提出，切實保護好自然生態(tài)，堅持保護優(yōu)先、開發(fā)有序，以控制不合理的資源開發(fā)活動為重點，強化對水源、土地、森林、草原、海洋等自然資源的生態(tài)保護。繼續(xù)推進天然林保護、退耕還林、退牧還草、京津風(fēng)沙源治理、水土流失治理、濕地保護和荒漠化石漠化治理等生態(tài)工程，加強自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)和海岸帶的生態(tài)保護與管理，有效保護生物多樣性，促進自然生態(tài)恢復(fù)。大力發(fā)展畜牧業(yè)，保護天然草場，建設(shè)飼草基地。

（2）《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》中提出，要進一步加強草原建設(shè)和保護，加快實施退牧還草工程，搞好牧區(qū)水利建設(shè)，加強森林草原防火和草原鼠蟲害防治工作。

（二）國務(wù)院及其相關(guān)部委制定和發(fā)布的草原政策性文件

（1）1996年8月3日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》提出：地方各級人民政府要切實加強淡水、土地、森林、草原、礦產(chǎn)、海洋、動植物、氣候等自然資源和國土生態(tài)資源環(huán)境的保護，在維護生態(tài)平衡的前提下合理進行開發(fā)活動。恢復(fù)發(fā)展草原植被，防止過量放牧，禁止在草原和沙化地區(qū)砍挖灌木、藥材及其他固沙植物，積極采用防沙、固沙技術(shù)，防治土地荒漠化。

（2）2000年9月25日國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步做好退耕還林試點工作的若干意見》規(guī)定：退耕還林還草試點工作，堅持“全面規(guī)劃、分步實施、突出重點、先易后難，先行試點、穩(wěn)步推進”的原則；實行“誰退耕、誰造林（草）、誰經(jīng)營、誰受益”的政策。

（3）2002年9月16日國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強草原保護與建設(shè)的若干意見》，這是新中國成立以來第一個專門針對草原工作出臺的政策性文件，也是指導(dǎo)草原保護與建設(shè)工作的綱領(lǐng)性文件，把草原保護與建設(shè)工作提到經(jīng)濟社會發(fā)展的突出位置，指出要改善草原生態(tài)環(huán)境，促進草原生態(tài)良性循環(huán)，維護國家生態(tài)安全，實現(xiàn)經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分體現(xiàn)了國務(wù)院對草原工作的高度重視。