第一節(jié)　社會保障管理體制概述

一、社會保障管理體制的含義

社會保障管理，是指通過一定的機構與程序，采取一定的方式、方法和手段，對各種社會保障事務進行計劃、組織、協(xié)調、控制與監(jiān)督的過程。社會保障管理不同于生產管理，是一種社會事務和社會政策管理，致力于提供公共服務和公共產品。社會保障管理典型地表現為一種政府行為，是國家上層建筑的重要組成部分。社會保障管理是隨著社會保障制度的建立而誕生的，是現代社會管理專業(yè)化分工的一個必然產物。在市場經濟條件下，社會保障管理是政府的一項基本的社會管理職責。社會保障管理主要是通過制度、法律和行政三大手段來實現的。

社會保障管理體制是指國家為實施社會保障管理而建立的從中央到地方的各種、各類社會保障管理機構以及規(guī)定的管理內容、管理方式的總和。社會保障管理體制的核心部分，是社會保障管理機構。但社會保障管理機構本身不能等同于社會保障管理體制。

二、社會保障管理體制的內容^[1]

社會保障管理體制的內容包括三個方面：社會保障管理機構（管理主體）、社會保障管理內容（管理客體）和社會保障管理方式。

（一）社會保障管理機構

社會保障管理機構是指為負責社會保障法令的貫徹、監(jiān)督和審查，維持社會保障制度正常運行而設立的權力和辦事機構。事務，需要有專門的機構來管理。在市場經濟條件下，社會保障管理機構是政府管理機構中不可缺少的重要組成部分。

根據不同的劃分標準，社會保障管理機構實際上分為以下兩類：

一是以行政層次或者行政權限為標準，社會保障管理機構分為高層管理機構、中層管理機構和基層管理機構三個層次。這是一種橫向切塊的劃分辦法。高層管理機構，即中央級管理機構，屬于領導和決策層次，負責制定國家社會保障事業(yè)發(fā)展的全國規(guī)劃，制定社會保障政策、法規(guī)和法律，指導、統(tǒng)籌和協(xié)調社會保障事務，組織、貫徹和實施社會保障法律法規(guī)，對社會保障事務實施全面監(jiān)督。中層管理機構，即省級地方管理機構，屬于輔助和傳遞層次，負責具體貫徹實施中央政府社會保障管理機構的決策和法律法規(guī)，制定地方性實施細則和補充規(guī)定，反饋社會保障法律法規(guī)在實施過程中發(fā)現的問題和有益的經驗，以及地區(qū)內的社會保障基金調劑及業(yè)務執(zhí)行情況、處理有關申訴等?；鶎庸芾頇C構，即地（市）、市（縣）級地方社會保障管理機構，屬于社會保障事務執(zhí)行和經辦層次，它按照國家的法律法規(guī)和上級領導機關的指示，負責社會保障日常性工作的管理和經辦。具體包括社會保障費收繳、基金的管理、待遇的給付，以及提供社會保障事務的信息、咨詢和服務等。

二是以管理職責、管理性質和業(yè)務范圍為標準，可以把社會保障管理機構分為行政主管機構、業(yè)務經辦機構、基金營運機構和社會監(jiān)督機構四個類別。這是一種縱向切條的劃分辦法。行政主管機構，即各級政府機構序列中管理社會保障事務的相關政府部門，主要職責是對社會保障的立法、監(jiān)督檢查、貫徹實施。業(yè)務經辦機構，即隸屬于、又相對獨立于各級社會保障行政主管機構的一種公共事業(yè)部門，主要職責是對社會保障參加者（受保人）的資格審定、登記，社會保障基金的收繳，社會保障基金的日常財務和個人賬戶管理，社會保障待遇的計算、發(fā)放，以及對投保人提供各項社會化服務?；馉I運機構，是隸屬于、又相對獨立于各級社會保障行政主管機構的具有企業(yè)法人地位的金融部門，主要職責是進行社會保障基金的投資、營運，實現基金的保值增值。從行政層次上看，它和業(yè)務經辦機構應屬同一個層次，因此在理論和實踐上各國有把它和業(yè)務經辦機構合二為一的，也有分開的。社會監(jiān)督機構，是獨立于政府的公共事業(yè)部門，提供公共服務，機構成員由政府代表、企業(yè)代表、職工代表和專家學者組成，主要職責是對社會保障的政策法律執(zhí)行情況、基金籌集、基金管理營運、待遇給付、服務質量等諸環(huán)節(jié)、諸機構，實施全面的監(jiān)督，包括監(jiān)督政府的行為。

（二）社會保障管理內容

社會保障管理內容包括三個密切聯系的方面：社會保障的行政管理、社會保障的基金管理和對社會保障對象（即受保人）的管理。

社會保障的行政管理包括：①擬定社會保障發(fā)展規(guī)劃和計劃，統(tǒng)籌協(xié)調社會保障政策，統(tǒng)籌處理地區(qū)和人群之間的利益矛盾。②制定社會保障法律、法規(guī)和政策。③貫徹、組織和實施各項社會保障法律法規(guī)，并負責監(jiān)督、檢查。④受理社會保障方面的申訴、調解和仲裁。⑤建立和完善社會保障信息化、社會化服務體系。⑥培養(yǎng)、考核、任免社會保障管理干部。

社會保障的基金管理包括基金籌集、基金支付、管理營運三個方面的內容?；鸹I集一般是通過國家、單位和個人按一定比例繳納社會保障費用而實現的，也可以包括社會捐助?；鹬Ц毒褪墙o付受保人各項社會保障待遇，如養(yǎng)老金、失業(yè)金、救濟金、醫(yī)療費報銷、家庭補助等?；鸬墓芾頎I運，包括基金的日常財務和個人賬戶管理，以及基金的投資營運，以實現基金的保值增值。按照政事分開的原則，基金管理一般由專門的基金管理機構負責。

對社會保障對象的管理，就是對退休者、鰥寡孤獨者、失業(yè)者、生活困難者、傷殘者等的管理，這種管理不但是提供物質保障，也包括提供日常生活和健康方面的服務，提供參與社會活動和就業(yè)方面的機會和可能以及提供精神和心理慰藉等。這是一項非常復雜的管理工作，主要是在政府的組織和引導下，依靠工會、各種社團、慈善協(xié)會、家庭等社會力量來完成管理，走社區(qū)化、社會化的管理路子。

（三）社會保障管理方式

根據各國的政治、經濟、文化、歷史背景和民族傳統(tǒng)等因素的不同，各國所采用的社會保障管理方式也有所不同。在社會保障管理方式中，根據政府在社會保障事務中的介入程度以及責任大小，可以將社會保障管理方式劃分為三種類型：政府直接管理、半官方自治管理和商業(yè)保險管理。

1.政府直接管理

這種類型的特征是，政府設立專門的管理機構統(tǒng)一集中管理全國社會保障事務。具體又可分為兩類：①政府內設立一個專門的部或者委員會，下設分支機構，縱向統(tǒng)一管理全國的社會保障工作。如在英國，社會保障部是全國社會保障的最高行政主管部門，各地（相當于省一級行政區(qū)）設立社會保障局，縣、市設立社會保障處，統(tǒng)籌負責全國的社會保障事務。此外，中國、加拿大、波蘭、馬來西亞、緬甸等國家，也都屬于這種類型。②由政府的幾個部門進行多頭管理。如在日本，中央政府設立厚生省管理全國養(yǎng)老、遺屬、殘疾、醫(yī)療等保障項目，勞動省管理失業(yè)、工傷等保障項目。此外，美國、澳大利亞等國家，也都屬于這種管理類型。

政府直接管理類型，更能體現政府的意圖，有助于體現社會的公正性，有利于保障受保人的利益和維護社會穩(wěn)定；但缺點是管理效率和服務質量可能難盡如人意。

2.半官方自治管理

這種類型的特征是，由政府成立一個統(tǒng)一的協(xié)調機構，負責協(xié)調（而非統(tǒng)一管理）全國社會保障事務，并指定一個或若干個中央政府部門實行統(tǒng)一監(jiān)督，而具體的管理工作則由半官方、半獨立的行業(yè)或地區(qū)社會保障管理機構（可以被認為是一種公共事業(yè)部門）來實施。一般由雇主、雇員和政府三方代表（或雇主、雇員兩方代表）組成社會保障（險）基金會（協(xié)會、董事會、理事會），在政府部門的監(jiān)督下在法律范圍內實行自治，自主管理。這些基金會一般和政府有契約關系，并按時給政府提交工作報告，接受政府的監(jiān)督檢查。如在法國，衛(wèi)生和社會保障部（最近幾年里，名稱和職能在不斷變化）負責社會保障的監(jiān)督和法律頒布，全國養(yǎng)老保險基金會、全國疾病保險基金會、全國就業(yè)組織理事會、全國家庭補貼基金會及其各自的各級地區(qū)性分支機構，分別負責管理全國的養(yǎng)老保險、疾病保險、就業(yè)補貼和家庭補貼等保障項目。此外，德國、意大利、瑞士、瑞典、土耳其等國家，也都屬于這種管理類型。

半官方自治管理類型，能克服政府直接管理方式中的一些弊端；但缺點是，本身要求的條件比較苛刻（如要求國家的法制要健全，監(jiān)督機構要公正、權威，辦事機構要得力、守法），而且，在體現政府意圖和保證公平方面不盡如人意。

3.商業(yè)保險管理

這種類型的特征是，這是在政府社會保障主管部門的監(jiān)督下實施的一種強制儲蓄保險，采用“以收定支”的基金制積累方式。就是按照固定繳費率征繳保險基金，然后將基金投入資本市場，通過基金的投資營運，實現基金的保值增值?；鸬墓芾?、投資和營運，一般由獨立的具有半官方性質的基金會（或稱董事會、理事會）負責。如在新加坡，在中央政府勞工部的監(jiān)督下，實行社會保障中央公積金制度，保障項目包括養(yǎng)老、殘疾和死亡保險、醫(yī)療保險以及住房和教育計劃等。管理和組織實施工作，由半官方性質的中央公積金局負責。又如在智利，1980年以后，國家將舊的社會保險制度改革為完全個人繳費的、以個人賬戶為中心的、強制個人儲蓄的新的具有很濃商業(yè)保險色彩的社會保障制度，具體由國家勞動和社會保障部監(jiān)督下的四個分支機構（社會保障總署、“公共養(yǎng)老金”管理公司、“私人養(yǎng)老金”管理公司、基金投資風險管理委員會）管理和組織實施。此外，印度、印度尼西亞、斯里蘭卡等國家，也都屬于這種類型。

在商業(yè)保險管理類型中，政府的責任最少，管理比較簡便，效率也可能比較高；但缺點是，要求國家高度法制化，資本市場健全，而且，由于參保人的待遇保障完全依賴于基金在市場中的運營情況，因而參保人需要承擔巨大的市場風險。