劉孝武

摘　要　近年來(lái)BT模式項(xiàng)目運(yùn)作在國(guó)內(nèi)得到了蓬勃發(fā)展，運(yùn)用非政府資金較好地解決了因?yàn)榻ㄔO(shè)單位資金緊張而不能實(shí)施工程的難題，尤其是一些政府牽頭開(kāi)發(fā)投資的公益性項(xiàng)目,如高速公路、大型場(chǎng)館、港口、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。但在外部環(huán)境上，相應(yīng)法律法規(guī)略顯滯后，由于該模式在我國(guó)運(yùn)用的時(shí)間比較短，相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)積累比較少，本文主要從立法建言的角度進(jìn)行思考和分析。

關(guān)鍵詞　BT項(xiàng)目　立法規(guī)范　建議

BT（Build Transfer）即建設(shè)移交，是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域中采用的一種投資建設(shè)模式，BT投資是BOT的一種轉(zhuǎn)換形式，是指一個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作通過(guò)項(xiàng)目管理公司總承包后，由承包方墊資進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)驗(yàn)收完畢再移交給項(xiàng)目業(yè)主。BOT是對(duì)Build-Own-Transfer（建設(shè)—擁有—轉(zhuǎn)讓?zhuān)┖虰uild-Operate-Transfer（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)┬问降暮?jiǎn)稱(chēng)。BT模式是一種新興的工程建設(shè)管理模式，現(xiàn)行實(shí)施方式主要有： 完全BT方式（純BT模式）和BT+總承包模式。近年來(lái)在國(guó)內(nèi)得到了蓬勃發(fā)展，運(yùn)用非政府資金較好地解決了因?yàn)榻ㄔO(shè)單位資金緊張而不能實(shí)施工程的難題，尤其是一些政府牽頭開(kāi)發(fā)投資的公益性項(xiàng)目,如高速公路、大型場(chǎng)館、港口、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的案例越來(lái)越多，但在外部環(huán)境上，相應(yīng)法律法規(guī)略顯滯后，由于該模式在我國(guó)運(yùn)用的時(shí)間比較短，相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)積累比較少，雖然國(guó)家近十年里出臺(tái)相應(yīng)政策文件，對(duì)BT、BOT等進(jìn)行規(guī)范，如： 建設(shè)部〔2003〕30號(hào)《關(guān)于關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕年20號(hào)），國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見(jiàn)的通知（國(guó)發(fā)〔2009〕26號(hào)），但在具體實(shí)施中仍存在管理和機(jī)制等方面的問(wèn)題，管理立法工作亟待引起重視。

BT項(xiàng)目都是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府是真正的業(yè)主，項(xiàng)目建成后，政府最終要用國(guó)有資金將其購(gòu)回，因此，BT項(xiàng)目必須按照規(guī)定的范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行招標(biāo)發(fā)包。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分BT項(xiàng)目均由政府決定，以協(xié)商方式確定建設(shè)單位，并未進(jìn)行招投標(biāo)。造成這一問(wèn)題的原因是BT項(xiàng)目存在兩個(gè)階段，前一階段是由地方政府指定的負(fù)責(zé)單位以項(xiàng)目業(yè)主的身份完成項(xiàng)目前期工作，包括項(xiàng)目可研報(bào)告編制、立項(xiàng)審批、前期招投標(biāo)工作等；后一階段由BT項(xiàng)目投資人組建的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、管理工作，并在項(xiàng)目建設(shè)期間行使項(xiàng)目業(yè)主的權(quán)利，履行項(xiàng)目業(yè)主的義務(wù)。前期工作形成的所有項(xiàng)目批文顯示的項(xiàng)目業(yè)主是由地方政府指定的項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位，而之后確是由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資及建設(shè)管理。而從本質(zhì)上講BT模式并不屬于墊資建設(shè)，如果地方政府無(wú)力支付項(xiàng)目回購(gòu)款，BT投資人可以采用所有權(quán)保留的方式為收回投資設(shè)定保障。目前BT或BOT項(xiàng)目的法律環(huán)境缺失，沒(méi)有相關(guān)方面的法律，也沒(méi)有可供參考的合同文本，BT模式中涉及的回購(gòu)協(xié)議和融資擔(dān)保BT模式也沒(méi)有法律條款支持。

根據(jù)慣例，BT項(xiàng)目回購(gòu)價(jià)中應(yīng)含有預(yù)計(jì)利潤(rùn)，由于BT項(xiàng)目涉及環(huán)節(jié)多，從項(xiàng)目準(zhǔn)備、招標(biāo)、談判、簽署與BT有關(guān)的建設(shè)合同，移交，回購(gòu)等階段，涉及政府的許可、審批以及貸款擔(dān)保等諸多環(huán)節(jié)，操作的難度大，人為障礙多，而融資成本也會(huì)因中間環(huán)節(jié)增多而急劇上升。調(diào)查發(fā)現(xiàn)有的BT項(xiàng)目回購(gòu)價(jià)由政府決定再另增加利潤(rùn)，財(cái)政動(dòng)輒多支付上千萬(wàn)元，回購(gòu)價(jià)格的確定隨意性較大，不利于創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，同時(shí)增加了政府回購(gòu)成本。由于BT項(xiàng)目從簽訂協(xié)議到建設(shè)、回購(gòu)周期較長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)決策在前、回購(gòu)在后。建設(shè)期中的產(chǎn)權(quán)界定模糊，業(yè)主和BT方簽訂合同之中有一個(gè)“回購(gòu)協(xié)議”，即在項(xiàng)目移交時(shí)候是屬于回購(gòu)的性質(zhì)，因此在簽訂合同后項(xiàng)目移交之前的這段時(shí)間內(nèi)，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)屬于BT方還是屬于業(yè)主方難以界定。還有項(xiàng)目活動(dòng)談判時(shí)間長(zhǎng)，消耗大，BT項(xiàng)目大多沒(méi)有先例可循，項(xiàng)目的發(fā)起人（BT方）和政府機(jī)構(gòu)要花相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間相互闡明各自的意愿。其中涉及到如何分擔(dān)項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題上往往雙方談判中難以達(dá)成統(tǒng)一。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任難界定，調(diào)查發(fā)現(xiàn)有些領(lǐng)導(dǎo)換任時(shí)正是BT項(xiàng)目全面進(jìn)入回購(gòu)期，財(cái)政每年要給付大量的資金，財(cái)政未來(lái)負(fù)債增大，領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任難以界定，也給預(yù)期財(cái)政帶來(lái)很大的資金壓力。

在BT項(xiàng)目中，雖然政府有規(guī)定要督促投資方建立質(zhì)量保證體系，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督。由于業(yè)主不直接與BT方發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，項(xiàng)目的落實(shí)可能被細(xì)化，導(dǎo)致項(xiàng)目分包現(xiàn)象嚴(yán)重。BT方處于自身利益的考慮，在項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、變更以及施工進(jìn)度等方面存在問(wèn)題，使得項(xiàng)目質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證。業(yè)主方聘請(qǐng)的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司也可能存在道德風(fēng)險(xiǎn)而沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)性的作用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府往往將該項(xiàng)目全權(quán)委托給投資單位管理，極易導(dǎo)致投資單位和設(shè)計(jì)、施工等單位形成利益共同體，造成項(xiàng)目成本過(guò)高，也給工程質(zhì)量帶來(lái)隱患。另外項(xiàng)目相關(guān)方多，協(xié)調(diào)溝通難度大，很多參建方出于個(gè)體利益考慮而損害項(xiàng)目整體。如BT方在保證質(zhì)量的前提下希望施工承包方的報(bào)價(jià)盡可能低，而施工承包方則要保證自身的最低盈利標(biāo)準(zhǔn)，而采取相應(yīng)有損BT方的策略。

由于BT模式中法律關(guān)系，合同關(guān)系的特殊性和復(fù)雜性，導(dǎo)致融資監(jiān)管難度大。一是應(yīng)用前提缺失，政策風(fēng)險(xiǎn)大，BT項(xiàng)目建立的前提是未來(lái)政府財(cái)政收入的真實(shí)增長(zhǎng)，而地方政府的財(cái)政收入的增長(zhǎng)無(wú)法支撐BT項(xiàng)目時(shí)，BT項(xiàng)目屬于盲目擴(kuò)張固定資產(chǎn)投資規(guī)模的行為，擾亂國(guó)家的宏觀建設(shè)環(huán)境，同時(shí)極大損害投資人的經(jīng)濟(jì)利益，破壞市場(chǎng)秩序和市場(chǎng)環(huán)境。未來(lái)BT模式的可能受到政策鉗制，這也加大BT模式的政策風(fēng)險(xiǎn)。二是項(xiàng)目周期長(zhǎng)，資金風(fēng)險(xiǎn)大。像BT這樣貸款金額巨大、項(xiàng)目周期漫長(zhǎng)、深受?chē)?guó)家宏觀政策影響的項(xiàng)目，加之一家公司往往同時(shí)或先后進(jìn)行著多個(gè)項(xiàng)目，只要其中一個(gè)項(xiàng)目的推進(jìn)上出了問(wèn)題、只要一個(gè)項(xiàng)目未能如期移交給政府，整個(gè)資金鏈條就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，金融機(jī)構(gòu)就會(huì)最早受到最直接的影響。

在BT項(xiàng)目的談判、簽約、履行以及轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，要尋求法律的支持，這對(duì)于BT項(xiàng)目的健康有序運(yùn)行十分必要,為此提出如下建議。

目前，我國(guó)BT誕生的時(shí)間短是新生事物，尚沒(méi)有關(guān)于BT的專(zhuān)門(mén)立法。一是BT的法律關(guān)系。BT內(nèi)容涉及投資、融資、建設(shè)、轉(zhuǎn)讓等系列活動(dòng)，當(dāng)事人與參與人包括政府、項(xiàng)目主辦人、項(xiàng)目公司、項(xiàng)目貸款人、項(xiàng)目原材料供應(yīng)商、融資擔(dān)保人、保險(xiǎn)公司及其他可能的參與人，BT投資方式形成了眾多當(dāng)事人或參與人的紛繁復(fù)雜的法律關(guān)系。二是BT項(xiàng)目的適用法律?，F(xiàn)在多數(shù)BT項(xiàng)目是按照《招標(biāo)投標(biāo)法》履行項(xiàng)目招投標(biāo)程序，也有的是按照《政府采購(gòu)法》履行政府采購(gòu)程序，需要出臺(tái)BT專(zhuān)門(mén)的法律。三是明確權(quán)利和義務(wù)。BT涉及當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是通過(guò)合同確立的，其中包括貸款合同、建設(shè)合同、回購(gòu)協(xié)議以及股東協(xié)議等。BT項(xiàng)目投資合同至少應(yīng)包括定義與解釋、工程、工程造價(jià)、工程實(shí)施責(zé)任、基礎(chǔ)設(shè)施的建造、轉(zhuǎn)讓所有權(quán)、賠償責(zé)任、文件和專(zhuān)利、不可抗力、保險(xiǎn)、爭(zhēng)議解決等項(xiàng)。目前BT項(xiàng)目業(yè)主的歸屬確實(shí)存在一定的模糊化，必須明確BT項(xiàng)目的業(yè)主，在立法上確定項(xiàng)目責(zé)權(quán)利。通過(guò)BT立法的完善，為BT模式的發(fā)展構(gòu)建一個(gè)良好的制度環(huán)境。在管理上，對(duì)項(xiàng)目的投資概算、設(shè)計(jì)方案的確定，工程質(zhì)量的檢驗(yàn)以及財(cái)務(wù)審計(jì)都應(yīng)從法律上確定政府權(quán)力，規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作，加快立法步伐。

首先由項(xiàng)目所在地的政府對(duì)擬進(jìn)行BT模式建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和法律方面的可行性研究，確定融資模式、融資金額的時(shí)間及數(shù)量上的要求、償還資金的計(jì)劃等，辦理相應(yīng)政府內(nèi)部籌劃報(bào)批等工作，并授權(quán)所屬部門(mén)或成立相應(yīng)公司，作為項(xiàng)目發(fā)起人，準(zhǔn)備對(duì)BT投資建設(shè)方進(jìn)行特許招標(biāo)。其次項(xiàng)目發(fā)起人通過(guò)招標(biāo)或政府采購(gòu)平臺(tái)采購(gòu)方式確定BT投資建設(shè)方，將項(xiàng)目融資和建設(shè)的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資方，政府在招標(biāo)確定投資方時(shí)應(yīng)嚴(yán)格審查投資方的施工資質(zhì)，投資方可以為一方也可為聯(lián)合體，要嚴(yán)格審查投資方的融資能力與經(jīng)濟(jì)實(shí)力，銀行或其他金融機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目未來(lái)的收益情況對(duì)投資方的經(jīng)濟(jì)等實(shí)力情況為項(xiàng)目提供融資貸款，項(xiàng)目發(fā)起人與投資方簽訂BT投資合同，形成法律文件，投資方組建BT項(xiàng)目公司。簽訂BT合同，規(guī)范雙方的行為，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。第三政府是國(guó)家的行政管理機(jī)關(guān)，在法律上不便與投資方形成經(jīng)濟(jì)合同關(guān)系，政府可組建一個(gè)項(xiàng)目法人或委托下屬單位或委托咨詢(xún)中介公司，代表政府行使業(yè)主的權(quán)利，履行業(yè)主的義務(wù)。

BT投資方按照BT合同約定，選擇產(chǎn)生項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及材料設(shè)備供應(yīng)商等參建各方。在建設(shè)期間，投資方在建設(shè)期間行使業(yè)主職能，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資、建設(shè)、并承擔(dān)建設(shè)期間的風(fēng)險(xiǎn)。BT項(xiàng)目公司按照相應(yīng)的合同進(jìn)行管理，按照預(yù)期的投資、質(zhì)量、工期和工程進(jìn)度有序進(jìn)行。

一是加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理，控制BT工程成本。健全項(xiàng)目法人責(zé)任制，對(duì)項(xiàng)目資金籌措、建設(shè)實(shí)施、資產(chǎn)保值增值實(shí)行全過(guò)程負(fù)責(zé)的制度。核實(shí)投資人所融資金的來(lái)源，降低資金成本；合理確定資金的需要量，防止籌資不足或過(guò)剩，提高資金的使用效果；適當(dāng)維持自有資金的比例，合理安排負(fù)債，盡量減少融資前期工作的經(jīng)濟(jì)支出。確定合理的利潤(rùn)及約定總價(jià)，監(jiān)管資金的投入與增值退出，保持適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)率水平。合理降低工程造價(jià)，降低工程成本，降低融資成本，獲取較大的利息差收入。

二是加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量控制。強(qiáng)化政府對(duì)BT項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督，應(yīng)考慮引入獨(dú)立第三方的中介服務(wù)。政府要督促和協(xié)助投資方建立三級(jí)質(zhì)量保證體系，并對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，健全各項(xiàng)管理制度。重視管理人員培訓(xùn)及時(shí)掌握技術(shù)資料，有完整的BT項(xiàng)目工程質(zhì)量管理隊(duì)伍，確定BT項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資額、工程時(shí)間節(jié)點(diǎn)及完工日期，并確認(rèn)投資方投資額，設(shè)立相應(yīng)的資產(chǎn)、質(zhì)量狀況指標(biāo)。對(duì)BT項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、項(xiàng)目招投標(biāo)、施工進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)督與管理，有權(quán)向投資方提出管理上、組織上、技術(shù)上的整改措施；實(shí)行建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在施工過(guò)程中，監(jiān)理工程師如發(fā)現(xiàn)承包問(wèn)題時(shí)有權(quán)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，承包人必須提供有關(guān)資料并配合調(diào)查。

在項(xiàng)目完工后，按照法人驗(yàn)收、政府驗(yàn)收流程進(jìn)行竣工驗(yàn)收，合格后， BT方有償將所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府（項(xiàng)目業(yè)主）。正常移交后，政府按BT合同或回購(gòu)協(xié)議約定，在回購(gòu)期內(nèi)將BT投資總價(jià)加上合理回報(bào)按比例分期償還投資方的融資和建設(shè)費(fèi)用。完善BT運(yùn)行機(jī)制，將BT項(xiàng)目納入招投標(biāo)范圍，科學(xué)合理確認(rèn)回購(gòu)價(jià)格，分清前后任領(lǐng)導(dǎo)BT項(xiàng)目建設(shè)和回購(gòu)時(shí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

一是合理分散風(fēng)險(xiǎn)。完善BT運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化政府對(duì)BT項(xiàng)目的監(jiān)督之外，建立BT應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，確定風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)，擬定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)回避對(duì)策也顯得非常重要。政府需要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的能力，除上面提及的政策、投融資風(fēng)險(xiǎn)外，還有政治風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)自然風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等，而最大的風(fēng)險(xiǎn)是政府能否按合同約定及時(shí)償還債務(wù)，這是BT項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵，取決于政府的資信能力能否為投資者、金融機(jī)構(gòu)、工程承包公司等提供了穩(wěn)定可靠的預(yù)期收益。

二是政府應(yīng)建立健全完善的償債機(jī)制、信用機(jī)制，用相應(yīng)的法規(guī)規(guī)范政府行為。優(yōu)化資源配置，BT合同采用實(shí)物返還，如房產(chǎn)或土地，應(yīng)及時(shí)將實(shí)物進(jìn)行產(chǎn)權(quán)劃撥和確認(rèn)，以便早日盤(pán)活這部分資產(chǎn)。建立專(zhuān)項(xiàng)償債發(fā)展基金,健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)引入社會(huì)資本，多方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，提高各方對(duì)項(xiàng)目抗政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析、識(shí)別、評(píng)價(jià)及轉(zhuǎn)移能力，保證BT項(xiàng)目運(yùn)行成功。

（作者單位： 淮安市審計(jì)局）

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