完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是從黨這一方面來協(xié)調(diào)黨與科層制政府的關(guān)系，那么在另一方面則是如何完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的科層制政府，畢竟科層制政府是公共行政的現(xiàn)實(shí)主體。加強(qiáng)科層制政府的組織體制建設(shè)反過來也可以促進(jìn)黨的組織發(fā)展，使兩者的關(guān)系形成良性互動。

健全科層制政府首先要克服的問題就是科層制自主性不足的現(xiàn)象。前面在分析科層制自主性的時(shí)候指出，政府由于在理論上接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，而在實(shí)踐中由于組織制度的不完善，黨的核心領(lǐng)導(dǎo)很容易越過制度規(guī)范利用個(gè)人在黨內(nèi)的權(quán)威影響政府的各種制度，尤其是人事制度。這樣使得政府自身內(nèi)部確立的人事規(guī)則難以在既定的路線發(fā)展，體制外部的不確定因素影響了體制內(nèi)的正式的組織人事程序和規(guī)章。作為政府核心的人事規(guī)則出現(xiàn)了不良的中斷，人事的選拔、提升、獎(jiǎng)懲等都不能夠形成穩(wěn)定、公開的行為，結(jié)果政府難以建立以功績制為核心的激勵(lì)機(jī)制，政府的無效、浪費(fèi)、官僚主義等問題因此經(jīng)常出現(xiàn)。

要克服這些問題就必須規(guī)范體制外的政黨進(jìn)入科層制政府的途徑和方式，迅速將黨進(jìn)入政府體系內(nèi)部的制度明確化、規(guī)范化，并且認(rèn)真切實(shí)地予以執(zhí)行。黨對政府人事的干預(yù)必須納入成熟、有效的制度體系，保證黨而不是黨的個(gè)別核心人物代表黨來行使對政府人事的最高組織控制權(quán)。黨向科層制政府推薦干部必須公開化、規(guī)范化，黨委會決策制度、組織部考察制度和公示制度必須嚴(yán)格執(zhí)行，尤其是黨委會決策制度必須健全。這一制度的效力在于可以減少核心成員對黨組織和政府的不當(dāng)影響，其他黨委成員必須共同發(fā)揮法定的職權(quán)，監(jiān)督黨委書記的權(quán)力，真正形成科學(xué)的集體決策機(jī)制。

黨對科層制政府體系人事的進(jìn)入必須嚴(yán)格按照制度進(jìn)行，在決定人事的任用之后，還要通過規(guī)范的制度路徑來對其實(shí)施監(jiān)控。當(dāng)前，在對擔(dān)任重要職務(wù)的干部行使職權(quán)方面的監(jiān)控制度不夠成熟，成為腐敗頻發(fā)的主要原因。一方面，我們監(jiān)督制度存在明顯的漏洞，對領(lǐng)導(dǎo)行為沒有事前、事中立體式、全程式的監(jiān)控，所以只要各種條件具備，腐敗就很容易滋生。另一方面，當(dāng)腐敗由于沒有及時(shí)地監(jiān)督而發(fā)展到特別嚴(yán)重的時(shí)候，我們習(xí)慣于對其進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰，以求達(dá)到以儆效尤的效果。但是腐敗問題并沒有因此得到明顯的控制，有的地方甚至出現(xiàn)了前面的人剛查辦，后面的繼任者又曝出問題這種前赴后繼的腐敗現(xiàn)象^[10]。要克服這種現(xiàn)象，我們必須建立權(quán)威高效的監(jiān)督體制，要將過去雙重領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督體制變革為垂直建構(gòu)的監(jiān)督體制，地方的黨委部門必須接受上級監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督。這樣可以克服地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)對同級黨委監(jiān)督不力的狀況^[11]。2003年開始，中國共產(chǎn)黨中央已經(jīng)開始進(jìn)行改革，將中央紀(jì)律檢查委員會建立為中央直屬的垂直機(jī)構(gòu)，這一措施對加強(qiáng)地方領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督有重要意義。地方領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督真空問題得到了一定程度的克服。

增強(qiáng)科層制的自主性還要注意賦予政府在重大事項(xiàng)和政策執(zhí)行中較大程度的自主權(quán)。我們在過去的改革中已經(jīng)注意了這一問題，黨政分開就是為了將黨和政府各自的職能進(jìn)行區(qū)分，賦予政府一定的行政權(quán)力。但是，在具體執(zhí)行中，黨的特殊地位常常會誘使其越過制度界限，代行行政自主權(quán)，尤其是面對緊急突發(fā)事件，為了集中權(quán)力解決，黨取代政府的概率更大。所以，理論上的黨政分開在現(xiàn)實(shí)中并不能得到完好的執(zhí)行，黨取代政府的現(xiàn)象仍然頑固地存在著。面對這一情況，黨必須認(rèn)真審視自己的地位。要不斷地培養(yǎng)政府的自立性，盡可能將更大的決策和執(zhí)行權(quán)賦予政府，讓科層組織按照穩(wěn)定的程序解決復(fù)雜的問題。黨主要負(fù)起對政府的監(jiān)督職能，一方面，保證政府按照黨的大政方針執(zhí)行政策，發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)，改善地方的生活質(zhì)量；另一方面，監(jiān)督政府是否按照規(guī)范的法律制度公正、客觀、廉潔地執(zhí)行政策，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府的非法行為，努力將腐敗和浪費(fèi)行為控制在最小范圍內(nèi)，保障地方的公共利益。對不同權(quán)力也要區(qū)別對待，如對人事權(quán)要注意區(qū)分高層戰(zhàn)略職位、中層管理職位和低層執(zhí)行職位的權(quán)力配置，一般來說盡量控制高層戰(zhàn)略職位，將中層職位和低層職位放在政府的內(nèi)部權(quán)限中，幫助政府形成穩(wěn)定、內(nèi)部晉升的人事流動模型，這樣非常有利于政府自主性的提高^[12]。

政府自主性是這一組織體系是否能夠有效地發(fā)揮其職能、有序地提供公共服務(wù)的標(biāo)志條件。這一組織體系必須是一個(gè)具有一定專業(yè)性特長的機(jī)構(gòu)，專門人才被聘請到機(jī)構(gòu)中來向公眾提供政治人員所不能夠保證的專業(yè)性服務(wù)。而專業(yè)性能力是一種自主能力，必須享有充分的自足性，自主決定執(zhí)行的方式與技術(shù)。如果在執(zhí)行過程中受到外來的非專業(yè)的不當(dāng)干預(yù)，有可能導(dǎo)致專門性公共事務(wù)出現(xiàn)不專業(yè)的浪費(fèi)和無序。一些地方在決定上馬某些項(xiàng)目的決策中就經(jīng)常出現(xiàn)這種問題。有的領(lǐng)導(dǎo)是從外行業(yè)調(diào)進(jìn)某個(gè)部門的，因?yàn)闃I(yè)務(wù)不熟悉，對整個(gè)行業(yè)的總體情況不了解，在決策中又不愿意聽取他人的意見，隨便作出決策，結(jié)果決策執(zhí)行困難，效果低下，浪費(fèi)嚴(yán)重，影響了工作的開展。在中國科層制政府中存在的大量“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的現(xiàn)象就是這樣的例證。政府自主性的增強(qiáng)也會強(qiáng)化科層制政府的效能，不斷增進(jìn)其回應(yīng)社會問題的能力。從這一點(diǎn)來說，科層制政府的成熟也是解決前面所述的臨時(shí)組織濫用問題的有效方法。通過健全科層制的組織結(jié)構(gòu)，完善組織功能，盡可能地預(yù)防各種突發(fā)問題；那么，臨時(shí)設(shè)立一些高權(quán)威機(jī)構(gòu)的必要性就不大了。

當(dāng)代中國科層制的另一問題是人格化。按照韋伯的觀點(diǎn)，人格化是傳統(tǒng)組織的特征，組織中克里斯瑪型人物享有高高在上的獨(dú)立權(quán)威，組織成員被牢牢地吸引在他的周圍^[13]。這種人物的個(gè)人品德、能力、價(jià)值取向成為組織總體文化的基礎(chǔ)，決定著組織決策的選擇。這種組織和社會學(xué)上所講的首屬群體組織相似，依靠人格之間的血緣、親緣、地緣等關(guān)系維系，表現(xiàn)出鮮明的總體性、板塊性、隨意性和傳統(tǒng)性特征^[14]。這一組織形式和法理型組織相差甚遠(yuǎn)。法理型組織希望打破傳統(tǒng)組織中個(gè)人權(quán)威在其中的核心影響，運(yùn)用法律規(guī)則來維系組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，將所有組織成員納入公開的法理規(guī)則之下，按照穩(wěn)定、規(guī)范的既定程序有效率地處理復(fù)雜的專業(yè)性事務(wù)。法理型組織重視人的專才和對法律的忠誠，利用科學(xué)的分工、細(xì)化的組織設(shè)置和法律規(guī)范下的權(quán)力關(guān)系將不同專業(yè)人才結(jié)合在一起，建構(gòu)了一個(gè)現(xiàn)代型的組織模式。

中國科層制中存在嚴(yán)重的人格化問題，組織權(quán)威被個(gè)人獨(dú)占，個(gè)人在組織中可以超越規(guī)范之外行使更加重要的權(quán)力，組織中也存在復(fù)雜的血緣、親緣和地緣關(guān)系，由這些關(guān)系構(gòu)成的非正式組織關(guān)系對正式組織機(jī)制影響巨大。這些問題直接導(dǎo)致任人唯親、貪污腐敗、拉幫結(jié)派等官僚主義作風(fēng)。要克服以上問題必須用非人格化的規(guī)則來改革科層制政府體系。首先要減少核心領(lǐng)導(dǎo)人物對權(quán)力的專斷，核心人物權(quán)力過大是人格化組織文化產(chǎn)生的重要原因。核心領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力應(yīng)該被納入組織體系中，將大部分權(quán)力制度化，并用外部制度來控制內(nèi)部權(quán)力，一定程度上保證內(nèi)部權(quán)力可以公正公平地使用。因?yàn)閺倪壿嬌现v，“某個(gè)正式職位所固有的權(quán)力也就是這個(gè)職位所在的那個(gè)社會結(jié)構(gòu)中的所有成員賦予的權(quán)力”^[15]。在組織內(nèi)部要形成一種平等、理性的文化，組織成員不需要對某些領(lǐng)導(dǎo)人物依附忠誠仍然可以得到應(yīng)得的待遇和機(jī)會。組織成員在制度的平臺上和領(lǐng)導(dǎo)形成一種平等的工作關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)不能夠按照個(gè)人的偏好來選擇和晉升組織成員。

其次要用規(guī)范的制度界定權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)和運(yùn)行路徑。組織權(quán)力配置中要減少個(gè)人因素的作用，按照科學(xué)的職位劃分，將權(quán)力細(xì)分為不同職權(quán)，個(gè)人只能在所擔(dān)任的職位中行使特定的權(quán)力，并且必須在組織內(nèi)和其他成員相互結(jié)合才可以行使這種權(quán)力。權(quán)力的運(yùn)行是指組織成員如何按照既定的規(guī)則肩負(fù)起自己的職權(quán)，完成某項(xiàng)組織任務(wù)的過程。這一過程必須是透明的、公開的，組織內(nèi)外的成員都可以充分地了解其執(zhí)行權(quán)力的狀況。權(quán)力執(zhí)行的資源消耗、執(zhí)行方向、執(zhí)行困難、克服方法都不是個(gè)人問題，而是組織問題，最終都要在組織整體中被完成。只有這樣才可以最大化地保護(hù)組織資源不會偏向個(gè)人利益，而是忠實(shí)于組織原定的目標(biāo)，提供有益的公共產(chǎn)品。

科層制組織的人格化問題得到克服，前面所談到的“部門－地方－非正式同盟”出現(xiàn)的可能性就會大大減少。這一非正式同盟就是建立在組織內(nèi)人格化文化基礎(chǔ)上的，組織人格化權(quán)威是這一同盟成立的前提。組織核心人物享有非同尋常的超越其正式職權(quán)的權(quán)威，很容易導(dǎo)致個(gè)人專權(quán)，失去內(nèi)部監(jiān)督和抗衡。因此外部力量對其進(jìn)行誘惑就很有可能形成一種非正式的結(jié)盟關(guān)系，為少數(shù)權(quán)力專有者謀取私利服務(wù)。打破人格化文化，在組織內(nèi)外形成制度性的監(jiān)督與抗衡部門和群體，組織資源會得到很好的保護(hù)，組織目標(biāo)也就不太容易被少數(shù)人改變和替換?？梢哉f，一個(gè)成熟的科層制必須有一種非人格化的文化，把組織內(nèi)的權(quán)力關(guān)系建立在這種文化的基礎(chǔ)上，組織利用這一文化規(guī)范，同時(shí)盡可能調(diào)動成員的積極性，才能不斷增進(jìn)其行政效能。