6.1.3　政府在增進社會資本中的功能

從市民社團與社會資本的角度來看，當社團過分依賴它與官方的聯(lián)系，只會鼓勵不同形式的“庇護”關(guān)系的發(fā)展，而忽略橫向的社會聯(lián)系。類似地，福山也指出，如果是由國家來從事本該由民間組織或公民社會來承擔的活動時，將會給社會資本帶來嚴重的消極影響。因為合作能力是建立在習慣和實踐基礎(chǔ)上的，如果國家參與每一件事情的組織，人們就會對它產(chǎn)生依賴性而喪失相互之間的自然合作能力。⁽¹²⁾可見，政府對社團的過分干預(yù)和支持將會減少社團人際的相互依賴和橫向合作，進而削弱社會資本。那么，中國的社團能不能發(fā)展成為市民社團，怎樣才能發(fā)展成為市民社團呢？

在西方學者那里，關(guān)于政府與社會資本之間的關(guān)系，實際上存在兩種截然不同的觀點：一種是所謂“非國家主義”學派（nonstatist），認為國家創(chuàng)造社會資本的作用充其量是微不足道的，甚而是破壞性的。他們相信社會資本只能在政府領(lǐng)域以外產(chǎn)生。政府能摧毀社會資本，但是不能創(chuàng)造它。他們還援引了社會主義社會的例證作為一種警戒，提出，蘇聯(lián)體制的特點就是對被現(xiàn)在理解為社會資本的東西的有目的毀滅。與之觀點相對立的另一學派，被稱作“國家主義”學派（statisst），認為社會資本的產(chǎn)生需要正式的國家機構(gòu)的興盛（flourish），他們認為國家與社會自治團體之間是共生關(guān)系，政府或者促進或者摧毀社會資本，但絕不是與之無關(guān)。并以某些東亞和北歐國家作為例證，指出，在這些國家那里，公共機構(gòu)與私人機構(gòu)之間的密切互動顯示了政府可以幫助社會行動者認識到它們之間的相互依賴，并鼓勵集體利益的形成。實際上，這場爭論的中心在于社會資本能否通過周密計劃的政府政策建構(gòu)出來。前者持否定的回答，在他們看來，政府阻礙了市場和社會網(wǎng)的最佳機能發(fā)揮，政府天生與社會資本的成長相抵觸。而后者則相信社會資本的產(chǎn)生需要正式的國家機構(gòu)的興盛，認為政府通過精心的計劃可以創(chuàng)造出能夠重塑當?shù)厣鐣h(huán)境的社會資本。⁽¹³⁾應(yīng)該說，這兩種觀點都有很多支持者，但從近年來的發(fā)展看來，后一種觀點愈益受到人們的重視，特別對于社會資本缺乏的社會主義國家來說，這一觀點對于中國社會資本的建立具有更大的指導(dǎo)意義。

政治學家彼得·埃文斯盡管同意普特南關(guān)于“社會資本的先天稟賦對于國家與市民社會之間合作的重要性”的觀點。但是，他又不像具有濃厚托克維爾主義的普特南那樣，較多地強調(diào)社會資本從志愿性社團“自下而上”的來源。通過對“標準”的第三世界的案例分析，埃文斯指出，社會資本的先天稟賦并非是關(guān)鍵性的制約因素。國家與市民社會之間的協(xié)作似乎較少地受到最初的信任度和低層次的團結(jié)的限制，而較多地受到難于把低層次的社會資本“逐步提升”到普遍一致的團結(jié)和具有政治、經(jīng)濟有效性的社會行動的限制。他認為問題的關(guān)鍵不在于民間團體層次上的社會資本，而在于如何把諸如個人和團體的團結(jié)逐步提升到形成具有發(fā)展有效性的組織。換言之，“自上而下”和“自下而上”的連接與良性互動，與市民社會本身的組織特征密切相關(guān)。因此，如果說協(xié)作可以從團體的社會資本儲備中有規(guī)律地產(chǎn)生出來，那么，政府會憑借其能力在與這類具有發(fā)展有效性的市民社會組織的創(chuàng)造相互補充方面發(fā)生戲劇性的變化。在他看來，協(xié)作的界限可能在于政府，而不是市民社會。⁽¹⁴⁾同時，他認為所謂國家與市民社會的協(xié)作是互補（complementarity）與嵌入（embeddedness）的結(jié)合，二者相輔相成。所謂“互補觀”，強調(diào)的是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)性質(zhì)的明顯差異，以及二者之間明確的工作分工；而“嵌入觀”則強調(diào)的是二者之間的相互滲透。兩種觀點實際上相互支持，互補創(chuàng)造了二者進行富有成效的互動的基礎(chǔ)；而嵌入則使得二者通過合作實現(xiàn)雙贏的潛能得到實現(xiàn)。同時，他還認為合作關(guān)系在具有平等的社會結(jié)構(gòu)和健全、成熟的國家官僚體制特征的社會中更有利于發(fā)展起來。而健全、成熟的公共機構(gòu)在當?shù)厣鐣Y本的形成和追求發(fā)展目的上的優(yōu)勢，不是因為它們是集權(quán)化的工具，而是因為它們在權(quán)力的分配上能夠形成更合理的方式、支持分權(quán)化以及向當?shù)刈灾谓M織的開放。⁽¹⁵⁾從埃文斯的觀點來看，政府的制度性安排在增進社會資本中起著非常重要的作用。這對于中國這樣低信任度的國家來說，無疑是令人鼓舞的。

同時，根據(jù)美國著名的政治學家托馬斯·雅諾斯基的觀點，雅氏認為立足于強調(diào)國家與社會合作的法團主義的社會民主政體較多依靠總體交換⁽¹⁶⁾，這些國家有高水平的權(quán)利和義務(wù)，志愿團體人數(shù)和參與者的比例也高，其社會通過開放活動和彼此重疊的總體交換聯(lián)結(jié)在一起，福利國家強而有力，它使強有力的文明社會更完善。立足于政治多元主義的，強調(diào)國家與社會對立的自由主義的政體通常是較多地依靠有限交換⁽¹⁷⁾，它具有強有力的自由競爭規(guī)范，以及對政府的不信任，其權(quán)利和義務(wù)為低水平。雅氏認為在這些國家當越來越多的人認為只能通過有限交換謀取自我利益而無從兼顧旁人這樣一種信念泛濫時，合法性就不復(fù)存在。而當合法性信念不為廣大民眾所共有時，政體就會失去穩(wěn)定或者崩潰。⁽¹⁸⁾盡管雅氏并沒有明確地對這三種政體作出褒貶評價，但筆者認為采用法團主義模式的社會民主政體是一種更為理想的政體，因為它更多地依靠總體交換，帶來了更多的信任和更高的權(quán)利、義務(wù)水平，也帶來了社會的更加穩(wěn)定。

在增進社會資本方面，政府究竟扮演著什么角色呢？Mildred Warner認為，為了有效地建立社會資本，地方政府必須與市民共享自治，把它的重點從控制者、調(diào)節(jié)者和提供者的角色向催化劑、召集人和促進者的新角色轉(zhuǎn)換。在社會資本基礎(chǔ)較弱的地區(qū)，Warner認為政府把項目分散到鄰里層次的做法，將有助于社會資本的建構(gòu)。而在項目設(shè)計中，三個特點必須明確注意：自治（autonomy）、聯(lián)系（linkage）和投入回報（returns on investment）。首先，政府應(yīng)把項目參與者視作生產(chǎn)者而非附庸，并發(fā)展一種便于市民參與的結(jié)構(gòu)。只有這樣，政府項目在增進社區(qū)層面的社會資本上才能起到非常有效的作用；其次，聯(lián)系既包括與外在權(quán)力的垂直聯(lián)系，也包括當?shù)匦袆诱咧g的水平聯(lián)系。水平的聯(lián)系保證了廣泛的社區(qū)介入，而垂直的聯(lián)系有助于體制的變化。這兩種形態(tài)的聯(lián)系都構(gòu)成社會資本，但是，社會資本的水平形態(tài)包含更多社區(qū)內(nèi)個人之間的橫向聯(lián)系，有助于產(chǎn)生更平等和健全的民主結(jié)構(gòu)。而垂直的、等級制的社會資本則產(chǎn)生抑制發(fā)展的庇護－附庸關(guān)系。再次，社區(qū)層次的社會資本的產(chǎn)生需要普遍性的互惠規(guī)范和民主的、負責任的政府。而均衡的自治和水平聯(lián)系強化了普遍的互惠規(guī)范和民主治理。因此，在水平互動不能自然產(chǎn)生的社區(qū)，政府就應(yīng)有意識地創(chuàng)造有助于互動的公共論壇等。⁽¹⁹⁾

在中國，為增進社會資本，促進中國市民社會的成長、發(fā)育，中國政府可以采取如下措施：（1）在政府自身的制度改革上，要繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，真正實現(xiàn)政企、政事、政社分開，合理區(qū)分國家與社會的職能邊界，合理確定國家的合法性基礎(chǔ)，確立“小政府、大社會”的目標模式。（2）增強公眾在社會公共治理和公共項目中的參與水平，為中國市民的社會參與提供合法的制度化渠道。以形成政府與社會之間的良性互動關(guān)系，促進公眾對政府的信任。（3）鼓勵以社區(qū)為基礎(chǔ)的居民參與，促進社區(qū)自治。政府可以通過稅收和補貼政策，激勵商業(yè)、企業(yè)參與關(guān)心社區(qū)的行為，發(fā)展社會之間的橫向合作聯(lián)系，促進社會資本建設(shè)。（4）增強中國社團組織的自治性和民間性，建立政府與社團組織之間的平等合作關(guān)系。政府在對社團的發(fā)展方面，要真正實現(xiàn)從監(jiān)督控制向培育發(fā)展的制度和政策方向轉(zhuǎn)變，為社團的發(fā)展創(chuàng)造寬松、和諧的制度環(huán)境，并適時地推進社團自主性、自治化的發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，改變政府在對社團管理中的過分干預(yù)和直接控制局面，實現(xiàn)政府對社團的宏觀管理和間接調(diào)控，促進中國官辦社團向市民社團的轉(zhuǎn)變，真正建立起政府與社團之間優(yōu)勢互補、平等合作的關(guān)系。另外，增強中國的社會資本，還要求政府要有強烈的激勵社會資本形成的動機；有一個保證參與者之間約定履行的可預(yù)見性的國家制度，和一個可信的執(zhí)行社會規(guī)范的體制等。

如果能真正建立起社團組織與政府、社區(qū)成員之間的平等合作關(guān)系，將會大大增強社會對政府的信任以及社會成員之間的信任感，進而起到提升中國社會資本的作用。而社會資本的增加又將進一步促進中國市民社團的發(fā)展，從而使中國走上社會資本與市民社團相互促進的良性循環(huán)的軌道。