張洪讓

摘　要　隨著我國改革開放的深入進(jìn)展，全國城鄉(xiāng)的落后面貌發(fā)生了徹底改變，近年來蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展尤其迅速。由于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)與新農(nóng)村建設(shè)普遍推行農(nóng)民住房由原先的老宅散居平房形成了許多農(nóng)民生活小區(qū)。然而，由于歷史地理?xiàng)l件的差別，各地地方財(cái)政水平的差別，尤其是各地方政府領(lǐng)導(dǎo)人理念認(rèn)識(shí)上的差別，不僅使得各地城鎮(zhèn)發(fā)展出現(xiàn)不平衡，而且在許多地方出現(xiàn)發(fā)展無規(guī)劃現(xiàn)象，形成嚴(yán)重浪費(fèi)資源、浪費(fèi)土地、人為造成新的環(huán)境污染等現(xiàn)象。為使這類問題能盡快得到遏制和扭轉(zhuǎn)，不給欣欣向榮的發(fā)展大局留下陰影，筆者經(jīng)過深入實(shí)地調(diào)研并提出解決問題的建議與對(duì)策。

關(guān)鍵詞　鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃　平衡發(fā)展

城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃與發(fā)展在很大程度上反映了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的水準(zhǔn)。我國30年改革開放政策，徹底改變了全國城鄉(xiāng)的落后面貌，近些年來城鎮(zhèn)發(fā)展尤其迅速。所謂城鎮(zhèn)發(fā)展，包括縣城在內(nèi)，主要反映在全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市容規(guī)模建設(shè)、村民住房建設(shè)、公路交通建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展等方面上。然而，由于歷史地理?xiàng)l件的差別，各地地方財(cái)政水平的差別，尤其是各地方政府領(lǐng)導(dǎo)人理念認(rèn)識(shí)上的差別，不僅使得各地城鎮(zhèn)發(fā)展出現(xiàn)不平衡，而且在許多地方出現(xiàn)發(fā)展無規(guī)劃現(xiàn)象，形成嚴(yán)重浪費(fèi)資源、浪費(fèi)土地、人為造成新的環(huán)境污染等現(xiàn)象。根據(jù)筆者近年來對(duì)部分地區(qū)廣大農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研，這類問題若不能盡快得到遏制和扭轉(zhuǎn)，勢(shì)必形成給欣欣向榮的發(fā)展大局留下陰影，甚至形成危害國家和子孫后代的危機(jī)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，各地掀起撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)風(fēng)潮。以蘇北地區(qū)為例，大多采取將原來歷史上形成的鄉(xiāng)，每2—3個(gè)合并為1個(gè)鎮(zhèn)的形式，也有將原來較大的鄉(xiāng)改變?yōu)殒?zhèn)的，或3個(gè)鄉(xiāng)并為兩個(gè)鎮(zhèn)的；還有將歷來并不大的鄉(xiāng)（如僅1—2萬人口的鄉(xiāng)）統(tǒng)統(tǒng)改為鎮(zhèn)的。有趣的是，有些地方將一個(gè)鄉(xiāng)劃成鎮(zhèn)，時(shí)隔一兩年后又劃成鄉(xiāng)，還有將1個(gè)鄉(xiāng)劃出一部分給他鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，余下部分仍為鄉(xiāng)的。凡此種種，形式多樣。

與此同時(shí)，伴隨撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，各地撤縣建區(qū)風(fēng)潮近年中也方興未艾。尤其是那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、財(cái)政收入較多的縣，先是被劃成縣級(jí)市，可時(shí)間不長又被劃為受地級(jí)市管轄的區(qū)。這種劃來劃去的做法，往往把當(dāng)?shù)乩习傩崭宓臅烆^轉(zhuǎn)向；更是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)干部弄的人心惶惶，工作因頻繁調(diào)動(dòng)而無法穩(wěn)定和連續(xù)。

據(jù)實(shí)地調(diào)研，相當(dāng)多地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)伴隨撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)風(fēng)潮同步進(jìn)行。農(nóng)民生活水平提高住上自家蓋的樓房是很值得慶賀的，也是各地新農(nóng)村建設(shè)帶來的新氣象。然而，強(qiáng)行將原有的村落取消，強(qiáng)迫農(nóng)民去住5—6樓的商品房，有的農(nóng)民因原有平房面積不夠，為住上不得不住的商品房還要貸款。更加受苦的是農(nóng)村中的老人，新住宅環(huán)境中斷了他（她）們?cè)械耐ピ荷罘绞?，無法再去鄰里串門，無法再養(yǎng)豬養(yǎng)雞，甚至農(nóng)具也沒地方放。發(fā)生這種情況的雖然是個(gè)別靠近公路的鄉(xiāng)村，但群眾反映強(qiáng)烈，沒有形成推廣局面。

開發(fā)區(qū)開而不發(fā)的現(xiàn)象一度在許多地區(qū)十分盛行，目前這種現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)已得到明顯遏制。然而，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資建廠、修路等而強(qiáng)行拆遷引發(fā)惡性事件近年來則時(shí)有發(fā)生，如蘇北地區(qū)近年來發(fā)生的農(nóng)民自焚事件、喝農(nóng)藥自殺事件等都曾在網(wǎng)上鬧得紛紛揚(yáng)揚(yáng)。令人嘆服的是事后都能被當(dāng)?shù)卣ㄥX擺平，大事化小，小事化了。但這類事情一旦發(fā)生多了，則肯定對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)大局會(huì)造成重大損失的，而且其后繼負(fù)面影響（如地方政府在群眾心目中的威信）是無法低估的。

一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣政府，為了能使地方財(cái)政收入迅速擺脫每年只有一兩個(gè)億的困境，打起了零地價(jià)招商引資的標(biāo)牌。如蘇北某縣政府規(guī)定凡招商引資額達(dá)到500萬元以上的進(jìn)駐企業(yè)，即可享受零地價(jià)建廠用地。此項(xiàng)政策一實(shí)施，靠近縣城周圍的數(shù)千畝良田便拱手白送給私企老板。筆者在不久前就曾參觀過一家來自加拿大的某養(yǎng)殖場(chǎng)，其老板沒花一分錢就征得了600畝土地的長期使用權(quán)。

一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣政府，為急于招商引資，對(duì)于前來投資的各類型企業(yè)，不僅給于多種優(yōu)惠政策，而且在建廠選址、土地征用等方面大開綠燈，任其選擇，形成新的無規(guī)劃局面。甚至形成在商業(yè)主街道上夾雜機(jī)械加工企業(yè)、屠宰加工企業(yè)的混亂景象，顯得不倫不類。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展了，鄉(xiāng)村也在發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)原本就缺少工商管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市帶動(dòng)了村落集市的發(fā)展。農(nóng)民要出售自產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品，也要買回生活用品和其他商品，于是馬路集市的再度興起，而且越來越大，越來越多。不乏其中一部分集市是建在省道路甚或國道上，這就對(duì)交通安全帶來威脅；有的地方10天4集，交通阻塞現(xiàn)象屢屢發(fā)生。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中理所當(dāng)然地需包括集市的規(guī)劃，而且在規(guī)劃時(shí)要有前瞻性和留有發(fā)展余地。

零地價(jià)招商引資政策，反映了一些地方政府謀求發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)時(shí)饑不擇食，導(dǎo)致一些從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)被強(qiáng)令關(guān)門和取締的污染企業(yè)紛至沓來。如蘇北地區(qū)某縣某鎮(zhèn)因縣里大量招商引資這類企業(yè)，很快使該鎮(zhèn)成為不宜人群居住的化工區(qū)，甚至在幾十里外即可聞見不良?xì)馕?，多家化工廠釋放出的工業(yè)廢氣令全鎮(zhèn)終日煙霧彌漫。與此同時(shí)，一些地區(qū)招商引資引進(jìn)的一些淀粉廠之類的企業(yè)，其臭味長年影響著周邊眾多鄉(xiāng)村的居民生活。

除此之外，農(nóng)村中農(nóng)民住房的樓房化和別墅化正在快速發(fā)展， 80后90后等新一代農(nóng)民生活方式的模仿城市化也在快速發(fā)展。于是一面是一片片漂亮的農(nóng)家住房，另一面則是亂丟亂堆的生活垃圾。有時(shí)一進(jìn)村莊莊頭，迎接你的便是蚊蠅亂飛、臭氣熏天和無人管理的露天式生活垃圾場(chǎng)。還有許多地方生活垃圾是扔在河溝邊或池塘邊，顯然水源已受到污染。

近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的兩極分化十分突出，發(fā)展好地的企業(yè)大多被冠上某縣某市的某某廠或有限公司的廠名，而發(fā)展不好（產(chǎn)品形不成品牌）的企業(yè)則大多倒閉。在種植養(yǎng)殖方面形成產(chǎn)業(yè)化的大多為水果、蔬菜、花卉和農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，然而它們并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，而是由多種形式的農(nóng)民專業(yè)合作社在領(lǐng)導(dǎo)和支配著。這種情況各地發(fā)展是很不平衡的，凡是搞得好的地方農(nóng)民收入顯著提高，而那些仍在以一家一戶種糧食為主的地區(qū)，多數(shù)農(nóng)民近年來增收不大甚或呈負(fù)增長。

各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡也集中表現(xiàn)在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)或加工業(yè)發(fā)展很快，但他們大多集中在縣城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)或沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而那些遠(yuǎn)離縣城或城市的山區(qū)、丘陵地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)則幾乎沒有工業(yè)或上規(guī)模企業(yè)，經(jīng)濟(jì)長期欠發(fā)達(dá)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡管劃來變?nèi)?，仍年?fù)一年面貌依舊。

相當(dāng)多的地區(qū)，農(nóng)民外出打工掙到錢和學(xué)到技術(shù)后，回到到農(nóng)家鄉(xiāng)辦廠。然而他們大多在自己家里辦廠或在自助家的承包田里建廠，因?yàn)樗麄兇蠖嘁?guī)模小和資金來源不足。他們無法與招商引資金外來企業(yè)相比，因此也根本談不上要服從規(guī)劃。

事實(shí)上并非所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有旅游資源，也并非所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可以搞森林公園。在蘇魯豫皖交界地區(qū)，多的是丘陵山區(qū)，又哪來的濕地？受媒體和趕時(shí)尚的影響，為數(shù)不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年來興起生態(tài)園建設(shè)新潮?；ù髿饬θ斯ね诰蚝鱼獬珊?，花大價(jià)錢引栽名貴樹木，似乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能成為旅游景點(diǎn)，都能發(fā)旅游財(cái)。而且有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大樓本身建的檔次不俗，辦公樓興建得象小天安門，休息室、小餐廳門前有奇花異草，還有小橋流水和曲徑通幽處，似乎官員們?cè)诰谱泔堬栔嘁残栊蓍e休閑。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)大辦開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象已大多得到遏制，靠近縣城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)原來的開發(fā)區(qū)大多被轉(zhuǎn)換為開發(fā)房地產(chǎn)，而那些不在縣城邊或公路邊的開發(fā)區(qū)目仍多數(shù)被撂荒。一般多達(dá)數(shù)百畝，一撂就是好多年，著實(shí)可惜。

更多的是那些在招商引資風(fēng)潮中弄虛作假的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建上一大圈圍墻或一兩排空置廠房，將一塊塊上百畝土地一圈就是多少年，圈內(nèi)荒草萋萋。如蘇北地區(qū)，此類現(xiàn)象竟屢見不鮮。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級(jí)地方政府，但其不應(yīng)該是也不可能是小而全的王國。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力十分有限，資源也十分有限；無論是發(fā)展工業(yè)還是發(fā)展旅游業(yè)，包括小城鎮(zhèn)建設(shè)，都需量力而行。因?yàn)橐患蠊こ痰膶?shí)施弄得不好則必然會(huì)影響當(dāng)?shù)孛裆?。政府?yīng)如何切實(shí)關(guān)注民生，那種趕時(shí)尚和表面文章的做法已經(jīng)害了幾代人，應(yīng)該引以為戒。

這里說的缺少規(guī)劃，不是單指某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃，而是就一個(gè)地區(qū)、一個(gè)縣域應(yīng)該有總體的城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃?？茖W(xué)的規(guī)劃應(yīng)該體現(xiàn)在總體規(guī)劃上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部近年來走馬燈似地更換，有的人在某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作只有一兩年，大多談不上對(duì)所工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行認(rèn)真規(guī)劃。而離開了總體規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為政，各自為戰(zhàn)，其結(jié)果只能是一盤散沙，雜亂無章。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部在某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任期很短，又急于在任期內(nèi)干出成績來，他們大多采取急功近利的做法。如靠賣地解決辦公經(jīng)費(fèi)不足，靠各種方法尋找專項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，弄到手后則做些表面文章以應(yīng)付了事。尤其是在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上沒有財(cái)力用于鎮(zhèn)容建設(shè)，導(dǎo)致年復(fù)一年面貌依舊。與此同時(shí)，倒是這幾年的房地產(chǎn)業(yè)促進(jìn)了那些傍臨交通要道兩邊的鎮(zhèn)和村中心的市容發(fā)展。當(dāng)?shù)赜薪?jīng)濟(jì)實(shí)力的個(gè)企老板趁機(jī)購買或自建那些具有商機(jī)位置的商業(yè)用房，在很大程度上促進(jìn)了城鎮(zhèn)的發(fā)展。

縣域內(nèi)的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃必須統(tǒng)籌安排，合理布局。無論從城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)發(fā)展、道路建設(shè)、商業(yè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、鄉(xiāng)村集市建設(shè)等各方面，均應(yīng)以縣城為中心，輻射各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至還應(yīng)考慮到毗鄰地區(qū)的協(xié)同發(fā)展。

在城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣城的星星，縣城既是月亮，也是市（地區(qū)）的行星，而市（地區(qū)）則是大月亮，規(guī)劃得當(dāng)，方能形成眾星捧月的美麗布局。吸取歷史上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，堅(jiān)決杜絕重復(fù)規(guī)劃重復(fù)建設(shè)造成的后患顯然十分重要和緊迫。

市縣的新區(qū)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)，各種規(guī)劃布局均要有利于長遠(yuǎn)發(fā)展。將當(dāng)前建設(shè)與長遠(yuǎn)規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，尤其要為一個(gè)地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展，為子孫后代的福利和生存發(fā)展留有余地和空間。

能把河汊挖成人工湖泊，其工程量和花費(fèi)的財(cái)力是相當(dāng)巨大的。這幾年中自然災(zāi)害給全國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民增收帶來的損失還小嗎？為何不能把縣鄉(xiāng)有限的財(cái)力用來搞好農(nóng)田水利建設(shè)呢？尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在遠(yuǎn)離居民區(qū)的河汊去挖人工湖泊，實(shí)在是勞民傷財(cái)、群眾反映強(qiáng)烈之舉。

許多地區(qū)近年來的城鎮(zhèn)建和發(fā)展已經(jīng)帶來一系列的環(huán)境污染問題，有的地區(qū)甚至已相當(dāng)嚴(yán)重，當(dāng)?shù)刭Y源已受到破壞，有些是不可逆性破壞。這就要求我們?cè)诔擎?zhèn)發(fā)展規(guī)劃上必須把環(huán)境保護(hù)規(guī)劃進(jìn)去，已經(jīng)遭受破壞的則要下狠心采取狠措施治理好，恢復(fù)原來面貌。環(huán)境保護(hù)的序幕應(yīng)在大區(qū)域內(nèi)的所有鄉(xiāng)村拉開，那些認(rèn)為鄉(xiāng)村發(fā)展不需要環(huán)境保護(hù)的觀念應(yīng)徹底改變和擯棄。

（作者單位： 九三學(xué)社連云港市委員會(huì)）