6.1.3　大都市規(guī)劃實踐與理論的發(fā)展

現(xiàn)代大都市將維護和促進自生自發(fā)秩序的擴展作為都市治理的主要目標(biāo)，這一認(rèn)識的發(fā)展無疑對城市規(guī)劃理論提出了新的要求，即如何適應(yīng)大都市自生自發(fā)的秩序。德國學(xué)者G.阿爾伯斯認(rèn)為，“城市規(guī)劃可以大致定義為:在城市或者鎮(zhèn)、區(qū)的層次上，致力于組織與人的需要相一致的、和睦共處的空間秩序^[9]”。從這個意義上看，大都市規(guī)劃理論成為一種社會理論，大都市規(guī)劃理論從關(guān)注如何空間布局到關(guān)注社會與空間發(fā)展的規(guī)則，某種意義上正是從“實然”（what is）向“非實然”的轉(zhuǎn)變。

1）大都市發(fā)展戰(zhàn)略

現(xiàn)代大都市人口與空間的擴展迅速地突破了一張“藍(lán)圖”所能表達(dá)的內(nèi)容，自生自發(fā)的擴展秩序使得對于都市區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略把握變得格外重要，大都市區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃的興起與發(fā)展正是對這一變化的反映，1990年代以來比較典型的大都市區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃有溫哥華、多倫多、大倫敦以及墨爾本等。雖然各個城市的政治、經(jīng)濟與自然背景各不相同，規(guī)劃的技術(shù)路線與具體內(nèi)容存在差別，但戰(zhàn)略目標(biāo)與核心政策卻具有相當(dāng)?shù)囊恢滦?。所有發(fā)展戰(zhàn)略都是該大都市發(fā)展的長期戰(zhàn)略指導(dǎo)，具有20～30年的法律效力。雖然在戰(zhàn)略執(zhí)行的過程中會不斷地檢討和修正原有戰(zhàn)略實施政策的不足，但基本的戰(zhàn)略目標(biāo)和核心政策不會輕易變動。如溫哥華區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略自1996年頒布以來，大溫哥華地區(qū)政府每年都會對發(fā)展戰(zhàn)略進行回顧（review），并發(fā)展一系列技術(shù)工具、指標(biāo)來檢測都市區(qū)發(fā)展與戰(zhàn)略目標(biāo)的吻合程度，但10年前制定的4條核心戰(zhàn)略沒有絲毫變化，一直得到很好的執(zhí)行。

2）大都市的多中心治理

現(xiàn)代大都市的定義性特征決定了都市區(qū)治理模式必須從單中心向多中心轉(zhuǎn)變，將維護和促進自生自發(fā)秩序的擴展作為大都市區(qū)治理的主要目標(biāo)?？臻g發(fā)展的多中心必然伴隨著治理的多中心，沒有治理的多中心，空間的多中心可能只是一個軀殼或表象；只有治理的多中心，空間多中心的真正形成才成為可能?，F(xiàn)代大都市空間發(fā)展的多中心模式正是以多中心治理觀念替代傳統(tǒng)公共行政管理的單中心思維邏輯作為基本支撐的。

基于對大都市區(qū)公共物品與服務(wù)供給的微觀實證研究和對美國大都市區(qū)重疊的多中心地方政府體系的仔細(xì)觀察，奧斯特羅姆夫婦（Vincent Ostrom＆Elinor Ostrom）將源自波蘭尼的“多中心”秩序進一步闡發(fā)，形成了系統(tǒng)的多中心（polycentricity）自主治理理論，并進一步從制度分析的角度證明，多中心治理模式是對人類社會自生自發(fā)擴展秩序的積極適應(yīng)，能夠適應(yīng)于人類事務(wù)的整個制度。大都市區(qū)治理是圍繞大都市區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的有效管理、公共問題的迅速解決、公共服務(wù)的高效率提供展開的。公共物品理論為大都市區(qū)政府組織的職能范圍和作用方式的合理邊界提供了分析框架。在垂直方向，公共物品理論明確了不同層級政府的職責(zé)范圍，即“特定的公共物品應(yīng)該放到最有條件提供它的政府層次上去管理，而哪種公共物品應(yīng)該由哪級政府來管，取決于他們的性質(zhì)和領(lǐng)域”^[10]。在水平方向，公共物品理論確定了政府組織向市場組織、社會組織分權(quán)的合理結(jié)構(gòu)，以及組織間存在相互依存與伙伴關(guān)系的可能性與必然性。研究公共物品的性質(zhì)與領(lǐng)域，并合理安排它的供給關(guān)系成為大都市區(qū)規(guī)劃與治理的核心內(nèi)容。

多中心思想是一種直接對立于一元或單中心權(quán)威秩序的思維（圖6－1），它意味著地方組織為了有效地進行公共事務(wù)管理和提供公共服務(wù)，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的績效目標(biāo)，由社會中多元的獨立行為主體要素（個人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團體、政府組織），基于一定的集體行動規(guī)則，通過相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等互動關(guān)系，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式（孫柏瑛，2004）。奧斯特羅姆、蒂伯特（Tiebout）等學(xué)者認(rèn)為，美國大城市地區(qū)的治理模式就可以看做是多中心的政治體制，而“大城市地區(qū)的治理是否能夠組成一個多中心的體制，取決于規(guī)則制定和規(guī)則實施的各個方面能否在多中心結(jié)構(gòu)中運行”。

圖6－1　“單中心”與“多中心”治理模式示意圖

資料來源:根據(jù)埃莉諾·奧斯特羅姆等著的《制度激勵與可持續(xù)發(fā)展——基礎(chǔ)設(shè)施政策透視》一書內(nèi)插圖的簡化、轉(zhuǎn)繪。

與單中心中的集權(quán)和分權(quán)結(jié)構(gòu)相反，多中心治理結(jié)構(gòu)為公民提供機會組建多個治理當(dāng)局。根據(jù)公共物品與服務(wù)的性質(zhì)和范圍，多中心的制度安排把有限的但獨立的規(guī)則制定和規(guī)則執(zhí)行權(quán)力分配給無數(shù)的管轄單位，如地方政府負(fù)責(zé)貼近公民的公共事務(wù)，區(qū)域政府負(fù)責(zé)區(qū)域性公共事務(wù)，全國政府則負(fù)責(zé)涉及全局的宏觀性公共事務(wù)的提供。這樣每一個政府都能在特定地理區(qū)域的權(quán)限范圍內(nèi)行使重要的獨立權(quán)力去制定和實施規(guī)則。在單個政府單位行使獨立權(quán)力的地方，每個政府官員的選任獨立于其他地區(qū)管轄單位的選舉過程。所有公共當(dāng)局都具有這種有限但獨立的官方地位，沒有任何個人或群體作為最終的和全能的權(quán)威凌駕于法律之上。同樣由于提供的公共物品的性質(zhì)和范圍的差異，在多中心體制中不同政府單位行使權(quán)力的本質(zhì)差異極大，其中一些具有一般目的的權(quán)力向一個社群提供內(nèi)容廣泛的公共服務(wù)，另外一些特殊目的的職權(quán)可能僅提供單一的公共服務(wù)，如教育、供水等。公民和政府間以及政府單位本身之間可能存在多樣化的關(guān)系，多個管轄單位提供了實現(xiàn)多種不同規(guī)模經(jīng)濟、表達(dá)不同社群利益偏好的機會，它所具有的特色完全不同于官僚制行政。作為大都市規(guī)劃理論發(fā)展的重要方向，它無疑是深入比較、思考轉(zhuǎn)型期中國大都市規(guī)劃理論發(fā)展的重要參考。