黨的十六大以來，在黨中央、國務(wù)院提出的“科學(xué)發(fā)展觀”和“構(gòu)建社會主義和諧社會”的理論指導(dǎo)下，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)四位一體，互為支撐，構(gòu)成全面建設(shè)小康社會和有中國特色的社會主義的新格局，表明我國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)已從經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)入全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的新階段。適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變的需要，必須把建立高效、覆蓋全社會的公共服務(wù)事業(yè)體系提上重要日程。

一、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會和文化的全面發(fā)展需要大幅度提高農(nóng)村的公共服務(wù)

作為全球最大的發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)之間客觀存在的“二元結(jié)構(gòu)”是我國的基本國情。因此，我國的現(xiàn)代化在本質(zhì)上是一個在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過建立包括農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)在內(nèi)的覆蓋全社會的公共服務(wù)事業(yè)體系，最終消除城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的巨大鴻溝，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展一體化的過程。

目前，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村科教文衛(wèi)等方面的公共服務(wù)設(shè)施落后，成為影響和制約農(nóng)村發(fā)展的重要因素。從資金投入來說，改革開放以來，國家公共投資的主要對象是城市，對農(nóng)村投入嚴(yán)重偏低。以公共文化建設(shè)為例，據(jù)廣電總局提供的情況，目前城市廣播電視人口覆蓋率已達(dá)100%，可以看到30套以上的電視節(jié)目，而農(nóng)村的廣播電視覆蓋率分別為93．4%和94．3%，還有約五千萬人聽不到廣播，看不到電視。70%以上的農(nóng)村人口只能通過無線方式接收五套左右信號較差的廣播電視節(jié)目，針對農(nóng)村的專業(yè)頻率、頻道更是少之又少。另據(jù)文化部提供的數(shù)據(jù)，2003年，在全國文化事業(yè)費(fèi)中，城市占71．9%，農(nóng)村只占28．1%，而農(nóng)村人口有8億多，城市則不到5億，但是農(nóng)村的文化事業(yè)費(fèi)只占城市的40%左右。2002年，全國2860個縣中，還有49個縣沒有文化館，562個縣有館無舍，占全國總數(shù)的21%。全國121個縣沒有圖書館，215個縣有館無舍，占全國縣區(qū)總數(shù)的12%。全國38240個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，還有3650個沒有文化站，占10%。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)已建文化館由于年久失修，無法開展活動，有的則有站無舍，名存實(shí)亡。由于農(nóng)村公共文化服務(wù)落后，導(dǎo)致中西部一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了文化的“荒漠化”現(xiàn)象，甚至在一些地區(qū)出現(xiàn)了“黃、賭、毒”嚴(yán)重泛濫的問題，嚴(yán)重影響和制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會和文化的全面發(fā)展。

經(jīng)過20多年的改革開放，我國絕大多數(shù)私人消費(fèi)品已處于供過于求的結(jié)構(gòu)性過剩狀態(tài)，然而，包括公共文化服務(wù)在內(nèi)的整個公共產(chǎn)品“短缺”的狀態(tài)仍未從根本上得到扭轉(zhuǎn)。1998年以來，面對亞洲金融危機(jī)后國內(nèi)需求不足的情況，黨中央、國務(wù)院決定實(shí)行積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，在交通、能源、通信、水利等公共服務(wù)“硬件”方面投入了大量資金，致使基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況已有明顯改觀。但對科教文衛(wèi)和社保等公共服務(wù)“軟件”方面，尤其是對農(nóng)村公共服務(wù)“軟件”的投資則嚴(yán)重不足，以致廣大農(nóng)村地區(qū)包括公共文化服務(wù)在內(nèi)的公共產(chǎn)品“短缺”的問題仍十分突出。為此，必須按照黨的十六屆三中全會提出的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的政府改革目標(biāo)，不失時機(jī)地把對國民經(jīng)濟(jì)尤其是對農(nóng)村的“軟投入”提上日程，以國家財(cái)政投資為主渠道，綜合運(yùn)用多種投融資工具，逐步建立覆蓋全社會的公共服務(wù)體系。當(dāng)前，首先要大幅度增加農(nóng)村的公共投資，把包括公共文化在內(nèi)的農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的投資作為重點(diǎn)，盡快改變農(nóng)村公共服務(wù)體系嚴(yán)重落后的狀態(tài)，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會和文化的全面發(fā)展，逐步消除城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的鴻溝，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會一體化和全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、提高廣播電視對農(nóng)服務(wù)水平需要深化廣電體制改革，按照分類指導(dǎo)的原則，科學(xué)界定對農(nóng)節(jié)目的準(zhǔn)公共文化產(chǎn)品性質(zhì)

大幅度提高對農(nóng)村的軟投入，廣播電視是其中的一個重要方面。廣播電視是隨著現(xiàn)代無線傳播技術(shù)和數(shù)字化技術(shù)而發(fā)展起來的新興傳媒行業(yè)，它在信息傳播方面所具有的遠(yuǎn)距離、高覆蓋、速度快的特點(diǎn)，無疑比紙質(zhì)媒介有更大的優(yōu)勢。在我國，廣播電視作為一個新興的傳媒行業(yè)，無論是在宣傳黨和國家的方針政策方面，還是在滿足城鄉(xiāng)居民的文化消費(fèi)需求方面都發(fā)揮著極為重要的作用，因而一直得到黨和政府以及社會各界的高度重視。改革開放以來，國家財(cái)政對廣播電視給予了巨大的資金投入和多方面的優(yōu)惠政策扶持，促使我國廣播電視的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)水平得到了跨越式的發(fā)展，初步形成覆蓋全國的廣電傳輸網(wǎng)絡(luò)和節(jié)目制作體系。然而，由于長期以來以國有資本為單一投資主體，以行政性手段配置資源和要素，管辦不分、政企不分、政事不分、條塊分割為特征的傳統(tǒng)文化體制的影響，我國廣播電視行業(yè)所蘊(yùn)含的巨大潛力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有釋放出來。目前，依據(jù)黨的十六大提出的文化體制改革的精神，廣播電視行業(yè)按照“制播分離”的原則，實(shí)行經(jīng)營性業(yè)務(wù)與公益性業(yè)務(wù)分離。在這一過程中，不僅要在節(jié)目制作等經(jīng)營性業(yè)務(wù)領(lǐng)域放開投資準(zhǔn)入門檻，通過引入社會資本加快傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也要在對公益性領(lǐng)域的公共頻率、公共頻道進(jìn)行科學(xué)定位的基礎(chǔ)上，加大國家財(cái)政和各方面的投入，轉(zhuǎn)換運(yùn)營機(jī)制，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量。這既是落實(shí)“科學(xué)發(fā)展觀”和“構(gòu)建和諧社會”的基本要求，也是深化文化體制改革、加快文化建設(shè)步伐、滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的文化消費(fèi)需求的迫切需要。

在廣大農(nóng)村地區(qū)，目前現(xiàn)代化的信息傳播手段主要還是靠廣播電視。那么，對農(nóng)廣播電視的情況怎么樣呢？總體來看，節(jié)目總量偏少，而且這些年對農(nóng)節(jié)目有弱化的趨勢。以電視為例，目前全國性的頻道有50多個，還有2000多個區(qū)域性和專業(yè)化的頻道，其中，對農(nóng)節(jié)目頻道寥寥無幾。這和我國農(nóng)村人口占這么大的比例、“三農(nóng)”問題作為全黨全國工作重中之重的地位是很不相稱的。這里，除了思想認(rèn)識方面對“三農(nóng)”重視不夠和長期以來廣電事業(yè)體制、機(jī)制不活等原因外，更重要的是近年來在廣播電視改革過程中，對經(jīng)營性產(chǎn)品和公共產(chǎn)品缺乏科學(xué)的界定和分類，存在過度市場化的問題。

近幾年來，按照“事業(yè)體制、企業(yè)化運(yùn)營”和“制播分離”的原則，我們對廣播電視的頻率、頻道與節(jié)目屬性進(jìn)行了縱向分類，在把頻率、頻道作為公共資源由國家進(jìn)行壟斷性經(jīng)營的前提下，對節(jié)目資源實(shí)行市場化、社會化的定位和開發(fā)，這無疑是正確的。然而，由于尚未對頻率、頻道的所有權(quán)和使用權(quán)實(shí)行分離，因而，在“管辦不分”、頻率和頻道的所有權(quán)與使用權(quán)合一，以及財(cái)政“差額撥款”的體制下，對頻率、頻道的欄目性質(zhì)就缺乏進(jìn)一步科學(xué)界定和分類的動力，因而，追求利益最大化就成為電臺、電視臺難以避免的行為準(zhǔn)則。2004年是廣播電視的“產(chǎn)業(yè)年”，在大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)思想下，形成了利用國家頻率、頻道資源進(jìn)行創(chuàng)收的高潮，由于沒有進(jìn)行科學(xué)的分類，其結(jié)果必然導(dǎo)致公共頻道的弱化。因?yàn)楣差l道的投入成本高，創(chuàng)收能力弱，市場收益難以彌補(bǔ)其成本支出，在考核評比中，如果用“創(chuàng)收”一把尺子衡量，公共頻道肯定要敗下陣來。這是很多地方對農(nóng)節(jié)目之所以弱化的根本原因。

按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，公共產(chǎn)品是區(qū)別于私人產(chǎn)品的集體消費(fèi)品。其基本特征為：一是非競爭性，即一個使用者對某一商品或服務(wù)的消費(fèi)不會減少該商品或服務(wù)對全社會的供給；二是非排他性，即任何人都無法阻止一個用戶對該商品或服務(wù)的消費(fèi)。具有上述兩個特點(diǎn)的公共產(chǎn)品屬于純公共產(chǎn)品，其典型例證是經(jīng)濟(jì)學(xué)家經(jīng)常用來舉證的“國防”和“燈塔”。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，同時兼有這兩個特點(diǎn)的純公共產(chǎn)品并不多，更為普遍的是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的混合產(chǎn)品，或稱之為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品又可進(jìn)一步細(xì)分為俱樂部產(chǎn)品和公共資源。前者是指具有公共產(chǎn)品的非競爭性，但在技術(shù)手段上可以實(shí)現(xiàn)排他性消費(fèi)的產(chǎn)品和服務(wù)，如橋梁、公園、有線電視等；后者是指在消費(fèi)上具有私人產(chǎn)品的競爭性，但在技術(shù)手段上卻難以實(shí)現(xiàn)排他性消費(fèi)的產(chǎn)品和服務(wù)，如公共草原等。

然而，文化產(chǎn)品畢竟與物質(zhì)產(chǎn)品有所不同。無論是公共文化產(chǎn)品還是一般文化產(chǎn)品都負(fù)載了“非物質(zhì)性”的意義內(nèi)容，這種意義內(nèi)容由于具有人類精神消費(fèi)的價值訴求、教化理想和審美態(tài)度，因而超出了一般物質(zhì)產(chǎn)品消費(fèi)的意義，從而對消費(fèi)者個人產(chǎn)生持久的延伸性影響或消費(fèi)者群體的擴(kuò)大性影響。消費(fèi)任何一件文化產(chǎn)品，都是自覺不自覺地對其中所包含的價值訴求、教化理想和審美態(tài)度的接受。文化產(chǎn)品的這種特點(diǎn)使之具有或多或少的“公共性”。如果把一些文化產(chǎn)品所特有的“意識形態(tài)”屬性也歸結(jié)為意義內(nèi)容的“公共性”，那么，文化產(chǎn)品意義內(nèi)容的“公共性”從低到高（1～100），可以有無數(shù)個結(jié)點(diǎn)。因此，可以結(jié)合公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架，依據(jù)文化產(chǎn)品意義內(nèi)容“公共性”的高低、強(qiáng)弱，劃分公共文化產(chǎn)品和私人文化產(chǎn)品、純公共文化產(chǎn)品和準(zhǔn)公共文化產(chǎn)品的界限。

依據(jù)上述分析，我們認(rèn)為，對農(nóng)節(jié)目應(yīng)當(dāng)屬于公共文化產(chǎn)品，是廣播電視公共服務(wù)體系的一個組成部分。從公共文化產(chǎn)品的進(jìn)一步分類來說，應(yīng)當(dāng)是屬于準(zhǔn)公共文化產(chǎn)品，而不是純公共文化產(chǎn)品。所謂純公共文化產(chǎn)品，是指其內(nèi)容意義的“公共性”特別高，直接關(guān)系到社會穩(wěn)定或國家文化信息安全的文化產(chǎn)品，如中央人民廣播電臺的新聞頻率、對外頻率，中央電視臺的新聞頻道、對外頻道等。這類文化產(chǎn)品和服務(wù)由于其功能體現(xiàn)為國家意志，并具有消費(fèi)的非競爭性和非排他性，市場無法提供，只能由政府投資提供。所謂準(zhǔn)公共文化產(chǎn)品，是指其內(nèi)容意義的“公共性”較高，但與國家文化信息安全不直接相關(guān)的文化產(chǎn)品。以廣播電視對農(nóng)節(jié)目而言，其內(nèi)容意義的“公共性”較高，是指其服務(wù)對象——8億農(nóng)民目前還屬于社會弱勢群體，應(yīng)當(dāng)由政府進(jìn)行扶持，而對農(nóng)節(jié)目服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量如何，不僅與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會和文化的全面發(fā)展有關(guān)，而且與國家穩(wěn)定直接相關(guān)。與此同時，這類文化產(chǎn)品雖然在消費(fèi)上具有私人產(chǎn)品的競爭性，但在技術(shù)手段上卻難以實(shí)現(xiàn)排他性消費(fèi)的服務(wù)和收費(fèi)，因此，必須由政府進(jìn)行干預(yù)，并采取由政府和市場混合提供的模式來解決節(jié)目的生產(chǎn)和提供問題。

三、在市場經(jīng)濟(jì)條件下，廣播電視對農(nóng)節(jié)目的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了可以有多種形式的節(jié)目提供方式

國際經(jīng)驗(yàn)表明，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，除了極少數(shù)純公共產(chǎn)品外，絕大多數(shù)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都是采取由政府和市場混合提供的方式。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)主要由市場提供，存在著消費(fèi)者“搭便車”的“市場失靈”問題，致使其供給不足；完全由政府提供，則又矯枉過正，不僅納稅人的稅負(fù)和政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，而且容易產(chǎn)生政府和公共服務(wù)部門效率低下的“政府失靈”問題，以及由于“尋租”而滋生的腐敗問題。從西方經(jīng)濟(jì)史的發(fā)展歷程看，自由主義和干預(yù)主義兩大派別實(shí)際上在交替發(fā)揮作用的過程中，出現(xiàn)了相互吸收、逐步合流的趨勢。無論是自由主義還是干預(yù)主義，都既不否認(rèn)政府和公共部門的作用，也不否認(rèn)市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用，只不過其強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)不同而已。事實(shí)上，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)因其“公共性”和“受益范圍”而與一定的組織有關(guān)。任何公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都不是獨(dú)立存在的，而是同某一組織相聯(lián)系的。公共產(chǎn)品是組織內(nèi)部成員共享的產(chǎn)品，對內(nèi)部成員具有“消費(fèi)的非競爭性和非排他性”，而對于組織的外部成員則具有“消費(fèi)的競爭性和排他性”。這種組織構(gòu)成從極?。梢杂蓛蓚€人組成）到極大（由超國家的全球性組織），其間存在著各種規(guī)模。

因此，代表公共利益提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)是一個多元的體制，政府并不是唯一合法的機(jī)構(gòu)和單一的提供者。在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，采取中央政府和地方政府，以及政府與非政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)分權(quán)的形式競爭性地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，已成為目前國際上普遍的做法。

公共產(chǎn)品和公共服務(wù)也沒有單一的生產(chǎn)者。特別要注意的是，不能將公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)相混淆，提供者和生產(chǎn)者可以是同一個單位或機(jī)構(gòu)，也可以不是。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供是解決誰付費(fèi)的問題，但是誰生產(chǎn)的問題還要通過公共政策的選擇機(jī)制做出決策。政府和公共機(jī)構(gòu)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，但不一定必須包攬生產(chǎn)事務(wù)，可以采取多種方式，如政策支持和稅收優(yōu)惠減免、政府采購、委托私營部門生產(chǎn)等方式，同時，還可以在不同公共機(jī)構(gòu)之間展開競爭來降低成本，提高服務(wù)質(zhì)量。因此，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得公共產(chǎn)品和公共服務(wù)體制在具體的運(yùn)營形式上有了更大的靈活性。

目前，國家廣電總局已經(jīng)確定2005年為廣播電視行業(yè)的“對農(nóng)服務(wù)年”。那么，按照對農(nóng)節(jié)目的準(zhǔn)公共文化產(chǎn)品定位，首先要加強(qiáng)政府干預(yù)和監(jiān)管的力度。具體而言，就是政府主管部門要在制定工作規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對各級廣播電視部門和公共機(jī)構(gòu)明確提出對農(nóng)節(jié)目的數(shù)量和質(zhì)量要求，并給予相應(yīng)的配套政策支持。

其次，要大幅度增加國家財(cái)政的投入，運(yùn)用多種投融資工具，推動農(nóng)村廣電傳輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和對農(nóng)節(jié)目數(shù)量、質(zhì)量的提高。目前，國家財(cái)政正在從建設(shè)型財(cái)政向公共型財(cái)政轉(zhuǎn)型，財(cái)政收入連年大幅度增長，因而增加投入應(yīng)該是可以做得到的?！叭r(nóng)”問題作為全黨和全國工作的重中之重，國家財(cái)政增加這方面的公共投資，與國家公共財(cái)政的定位是完全吻合的。

再次，要深化廣電體制改革，探索對農(nóng)節(jié)目以政府為主、政府與市場混合提供的多種實(shí)現(xiàn)方式。作為準(zhǔn)公共文化產(chǎn)品的廣播電視對農(nóng)節(jié)目，政府無疑應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政直接投資的手段對之進(jìn)行干預(yù)。除此之外，要實(shí)現(xiàn)政府與市場混合提供的多種方式，可以考慮的其他方式主要有：

一是產(chǎn)業(yè)政策扶持。包括稅收減免政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策等，積極支持社會各類廣播電視節(jié)目制作機(jī)構(gòu)發(fā)展對農(nóng)節(jié)目。

二是政府采購。各級政府的廣電部門委托專業(yè)機(jī)構(gòu)，面向社會公開發(fā)布采購標(biāo)書，采購符合政府要求的對農(nóng)節(jié)目。

三是委托生產(chǎn)。政府廣電主管部門和公共機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)村發(fā)展的需求，委托有資質(zhì)、有信譽(yù)的廣播電視節(jié)目制作機(jī)構(gòu)生產(chǎn)政府規(guī)劃指定的對農(nóng)節(jié)目。

四是少數(shù)缺乏管理和制作能力的廣電公共機(jī)構(gòu)，可以采取政府或廣電公共機(jī)構(gòu)提出經(jīng)營目標(biāo)，并給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，把對農(nóng)節(jié)目整體外包或欄目承包，以及從市場招聘欄目負(fù)責(zé)人等多種市場化的方式，以切實(shí)提高對農(nóng)節(jié)目的數(shù)量和質(zhì)量。

最后，要按照“分類指導(dǎo)”的原則，轉(zhuǎn)換廣播電視對農(nóng)節(jié)目的管理體制和運(yùn)營機(jī)制。依據(jù)準(zhǔn)公共文化產(chǎn)品的定位，對于廣播電視對農(nóng)節(jié)目，政府或廣電公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對其實(shí)行以社會效益為目標(biāo)的考核辦法，同時建立健全相應(yīng)的崗位責(zé)任制和經(jīng)營責(zé)任制度，從而通過制度建設(shè)，加快發(fā)展和完善廣播電視對農(nóng)節(jié)目的公共服務(wù)體系。

（本文是作者于2005年4月3日出席由《中國廣播電視學(xué)刊》主辦的“廣播電視對農(nóng)服務(wù)論壇”上發(fā)表的講演稿，經(jīng)修改補(bǔ)充后發(fā)表于該刊2005年第5期）