5　發(fā)達國家區(qū)域規(guī)劃創(chuàng)新的實踐案例

從舊區(qū)域主義到新區(qū)域主義的發(fā)展演化，同時伴隨著世界區(qū)域規(guī)劃實踐的起落興衰。毋庸置疑的是，當今世界已經(jīng)根本不同于以往被現(xiàn)代規(guī)劃方法論長期主導的世界。伴隨全球經(jīng)濟的深刻變化，每一個國家都不同程度地獲得了經(jīng)濟、社會、文化的發(fā)展動力，顯然其規(guī)劃體系將不可能、也不應該維持永遠不變。因此，既然傳統(tǒng)的規(guī)劃方法無法適應當前環(huán)境變化的挑戰(zhàn)和需求，我們就必須反思和創(chuàng)新規(guī)劃的知識與能力，滿足不斷變化的社會需求和期待。盡管過去的二十年，世界區(qū)域規(guī)劃的實踐已經(jīng)取得了不少進展（包括零碎的探索、豐富的信息和敏銳的洞察力），但是仍然缺乏持續(xù)的探索努力和系統(tǒng)完整性。所以，區(qū)域規(guī)劃的制度性變革動力依然十分充足。廣大學界和政府部門有理由和信心認為，以新區(qū)域主義的持續(xù)發(fā)展大力推進的區(qū)域規(guī)劃實踐領(lǐng)域，依然存在可大力挖掘的學習潛力。本章旨在對西方國家的區(qū)域規(guī)劃發(fā)展歷史和區(qū)域規(guī)劃實踐案例進行總結(jié)和分析，并認為雖然不同國家的區(qū)域規(guī)劃及其相應的治理結(jié)構(gòu)具有差異性，而且相應的具體措施等也無法簡單轉(zhuǎn)移或復制，但在實踐上仍有較大的相互參照和學習空間，無論彼此的經(jīng)驗是失敗的還是成功的。

5.1　西方國家區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展實踐

5.1.1　發(fā)展歷程及特點

西方國家的區(qū)域規(guī)劃實踐開始于20世紀20至30年代，最早起源于城市規(guī)劃和工礦區(qū)規(guī)劃。雖然各個國家開展區(qū)域規(guī)劃的時間和內(nèi)容存在著較大差別，但按其總體趨勢和特點，西方區(qū)域規(guī)劃的實踐發(fā)展歷程大致可分為四個階段：

1）初期階段（1920年代—1945年）

該階段的區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容主要涉及以城市為中心的區(qū)域規(guī)劃和工礦區(qū)規(guī)劃兩大部分。規(guī)劃目的在于，從更大空間范圍協(xié)調(diào)解決城市人口與工業(yè)的合理分布、區(qū)域均衡發(fā)展等問題。例如，英國的當卡斯特煤礦規(guī)劃（1922—1923年）、美國紐約的城市區(qū)域規(guī)劃（1929年）、聯(lián)邦德國1923年編制的魯爾地區(qū)區(qū)域總體規(guī)劃以及1934年英國制定的“特別區(qū)法案”中將南威爾士、英格蘭東北部、西北部和蘇格蘭中部定為援助區(qū)的規(guī)劃等。以上規(guī)劃均以都市為核心，并把周圍地區(qū)接納進來作為一個整體進行規(guī)劃，在緩解大城市惡性發(fā)展所產(chǎn)生的“城市病”、解決城市和工礦區(qū)由內(nèi)向外擴展的問題、優(yōu)化城市公共衛(wèi)生環(huán)境、美化城市等方面都起到了積極的作用。

2）繁榮階段（1945年—1960年代末）

二戰(zhàn)以后，為了盡快恢復經(jīng)濟和解決隨后出現(xiàn)的日益突出的區(qū)域問題，西方國家或地區(qū)受凱恩斯國家干預主義思潮的影響，將各種類型的區(qū)域規(guī)劃作為政府進行宏觀調(diào)控的強有力政策。主要做法是通過制訂立法和設(shè)置相應的管理機構(gòu)，以加強國家對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的干預，并把區(qū)域規(guī)劃作為國家干預社會經(jīng)濟的具體手段。該階段的區(qū)域規(guī)劃進行了全面實施并逐步走向完善，其主要內(nèi)容和特點是恢復大城市區(qū)和礦區(qū)、縮小地區(qū)發(fā)展差距及平衡大都市的過度發(fā)展等，并逐步加強了整體性和開放性及法制體制建設(shè)。

3）低潮階段（1970年代中期—1980年代）

由于20世紀70年代的西方資本主義世界陷入了經(jīng)濟發(fā)展停滯、高失業(yè)率和高通貨膨脹率并存的“滯脹困境”，也因此宣告了國家干預主義的失靈和凱恩斯主義時代的結(jié)束。受“新自由主義”社會價值觀的影響，西方公民社會大量涌現(xiàn)了對建立公平、公正社區(qū)的訴求，傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃因其強調(diào)政府干預和政府主導、重視物質(zhì)形體建設(shè)而遭到質(zhì)疑和批判。此時，西方國家的區(qū)域規(guī)劃開始由再布局和均等化的“平衡目標”，轉(zhuǎn)變?yōu)橐栽鲩L與機會為基礎(chǔ)的“發(fā)展目標”。它開始更多地集中于解決部門的結(jié)構(gòu)性問題、工業(yè)區(qū)（或企業(yè)區(qū)）建設(shè)，即以經(jīng)濟為驅(qū)動力的國家干預有所加強，并且區(qū)域規(guī)劃與政策多為激發(fā)區(qū)域內(nèi)生性發(fā)展能力的間接干預行為。

4）復興階段（20世紀90年代以來）

區(qū)域規(guī)劃復興的主要理論動因是新區(qū)域主義在歐美國家的廣泛盛行。從歷史經(jīng)驗標準化認知視角下看，新區(qū)域主義認為“區(qū)域始終是經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵對象”。所以，區(qū)域應當是經(jīng)濟政策關(guān)注的首要焦點。與此同時，西方資本主義國家的城市和區(qū)域發(fā)展陸續(xù)出現(xiàn)了明顯的不協(xié)調(diào)和不平衡。這是區(qū)域規(guī)劃得以復興的重要實踐動因。以協(xié)調(diào)為主線、以提高綜合競爭力為目標的區(qū)域規(guī)劃，越來越受到世界各國或地區(qū)的普遍重視。自20世紀90年代后，西方發(fā)達國家的區(qū)域規(guī)劃和地區(qū)政策制定對于引入市場機制對空間資源的分配作用，給予了較為充分的考慮。

5.1.2　主要經(jīng)驗

從發(fā)達國家的區(qū)域規(guī)劃實踐過程看，各自形成了一些適合本國國情的實踐特點（見表5－1），并集中體現(xiàn)出以下五個方面的有益經(jīng)驗。

表5－1　主要發(fā)達國家區(qū)域規(guī)劃的實踐特點

來源：引自郁鴻勝等．長三角區(qū)域城鎮(zhèn)體系空間布局研究［M］．上海：上海社會科學院出版社，2008：11－12．

1）增強區(qū)域規(guī)劃功能的實用性

近二十年來，以歐美國家的區(qū)域規(guī)劃根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的實際需求、環(huán)境倫理和可持續(xù)發(fā)展觀的要求，適時地增強了規(guī)劃內(nèi)容的針對性和實用性。其中，通過實施配套的區(qū)域政策來具體落實規(guī)劃內(nèi)容、并根據(jù)區(qū)域政策的要求編制相應的區(qū)域規(guī)劃方案，促進“區(qū)域戰(zhàn)略—區(qū)域規(guī)劃—區(qū)域政策”的高度統(tǒng)一。

2）改革區(qū)域規(guī)劃管理的體制結(jié)構(gòu)

由于各國區(qū)域規(guī)劃的編制與實施是主要依托于行政管理體制架構(gòu)體系進行，為了確保有效實施，許多國家或地區(qū)都嘗試在對政府行政管理體制進行調(diào)整和改革。例如，法國的國家層面成立了國土整治指導委員會以協(xié)調(diào)部際之間的關(guān)系，并在每個大區(qū)均成立了相應的分部進行所有重大的經(jīng)濟建設(shè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施項目的規(guī)劃選址和協(xié)調(diào)。指導委員會主任直接對政府總理負責。根據(jù)國土整治規(guī)劃的需要設(shè)立的22個大區(qū)，構(gòu)成了法國本土一級重要的行政區(qū)劃單元。與此不同，德國通過撤銷原市區(qū)一級的管理與決策職能來提高大都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃的實施效率。

3）創(chuàng)新區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)的合作機制

通過觀察和分析國內(nèi)外區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的長期實踐，區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)與合作被認為是最大難點。主要根源在于不同國家政治體制架構(gòu)下，均面臨協(xié)調(diào)國家和地方等不同層次規(guī)劃間的縱向和橫向關(guān)系問題。其中，由于橫向協(xié)調(diào)包括同層次不同部門制定的專項規(guī)劃的協(xié)調(diào)以及同層次不同地區(qū)間規(guī)劃的協(xié)調(diào)，成為協(xié)調(diào)的重中之重。為此，各國對此都已經(jīng)形成了相應的協(xié)調(diào)合作機制。例如，德國區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)設(shè)有部門之間的磋商協(xié)調(diào)和部長聯(lián)席會議決策協(xié)調(diào)機制。另外，還可通過法律仲裁解決行政協(xié)調(diào)矛盾來確定規(guī)劃方案。

4）突出區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容的公共性特點

各國的區(qū)域規(guī)劃一直都重視針對跨區(qū)域的重大和關(guān)鍵的公共性問題進行規(guī)劃。例如，為了深入體現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)的理念，歐盟國家結(jié)合大江大河的合理利用與保護開展的流域規(guī)劃、大都市區(qū)域同臨近地區(qū)進行聯(lián)合編制統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃等，大多取得了不錯的實際效果。

5）重視區(qū)域規(guī)劃實施的法律保障

作為國家的一項公共性政策，區(qū)域規(guī)劃將是國家計劃、財政、金融、稅收等政策在區(qū)域上的綜合，其實施必須有法律體系的建設(shè)和支持。例如，美國從20世紀60年代起，就陸續(xù)頒布了“區(qū)域再開發(fā)法令”等法律法規(guī)、日本20世紀70年代制定了“國土開發(fā)利用法”、德國有“聯(lián)邦空間布局法”和“聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)共同任務法”等、英國總共頒布的區(qū)域規(guī)劃政策法令超過五十部之多。

5.2　國家案例

5.2.1　德國的空間戰(zhàn)略規(guī)劃

伴隨歐洲的政治經(jīng)濟一體化進程，空間規(guī)劃一直是西歐國家政策研究和實踐的焦點領(lǐng)域之一。自1990年起，在新的國際國內(nèi)環(huán)境背景下，德國空間規(guī)劃面臨著修正和創(chuàng)新的巨大壓力。當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展正處于轉(zhuǎn)軌時期。作為國家宏觀調(diào)控能力的重要手段之一，空間規(guī)劃亟須從新的理論視角與實踐途徑進行系統(tǒng)性思考。通過重點解讀分析德國國家空間規(guī)劃體系的最新進展，以期對我國正在組織編制和實施的相關(guān)區(qū)域空間規(guī)劃能有所啟示。

1）空間戰(zhàn)略規(guī)劃體系概述

（1）空間規(guī)劃的功能作用

德國的空間規(guī)劃是指公共權(quán)力對各種空間尺度范圍（地方及其以上）的土地使用所進行的空間性規(guī)劃（綜合規(guī)劃和專項規(guī)劃）。其中，廣義的空間規(guī)劃是對一切具有空間意義的規(guī)劃行為和活動的統(tǒng)稱。不同于歐洲其他國家，德國的空間規(guī)劃并不完全受限于土地利用規(guī)劃，因為兩者分別作用于不同的領(lǐng)域。其中，空間規(guī)劃的主要功能是通過協(xié)調(diào)一切有關(guān)空間的利益、職能和方案，指引經(jīng)濟、社會活動的空間安排；而土地利用規(guī)劃則主要作為一項由州和市鎮(zhèn)政府來完成的具體執(zhí)法任務，其功能及內(nèi)容已大部分融合在相應層級的綜合規(guī)劃和部門規(guī)劃當中。

（2）空間規(guī)劃的體系框架

德國的政府管理主要分為聯(lián)邦、州和地方三個層級。主要包括16個州（其中含柏林、漢堡和布萊梅3個城市州）、313個區(qū)（其中含112個城市區(qū)）和約12 227個市鎮(zhèn)。相應地，以《空間規(guī)劃法》、《州規(guī)劃法》及其《實施規(guī)定》和《建設(shè)法典》為法律依據(jù)，制定和實施國家空間規(guī)劃、州域空間規(guī)劃以及市鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃（見圖5－1）。其中，地區(qū)空間規(guī)劃指超越一個中心城鎮(zhèn)但未覆蓋全州地域范圍的空間規(guī)劃，是插入州級和市鎮(zhèn)之間的規(guī)劃層次。

根據(jù)不同權(quán)限，上述空間規(guī)劃又可分為戰(zhàn)略控制性規(guī)劃（國家、州和地區(qū)級）和建筑指導性規(guī)劃（地方級）兩大類。前者用以保障各個空間功能分區(qū)和區(qū)域的綜合發(fā)展、整頓和安全；后者用以準備和制定土地綜合利用規(guī)劃及相關(guān)詳細規(guī)劃?？傮w而言，聯(lián)邦政體架構(gòu)下，德國空間規(guī)劃運行管理的重心位于州級及其以下層次，并形成了一個綜合的、合乎邏輯的體系框架。

圖5－1　德國的空間規(guī)劃體系

來源：譯自Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung／Bundesministerium für Verkehr，Bau und Stadtentwicklung（BBR／BMVBS）．Perspectives of Spatial Development in Germany［C］．Bonn／Berlin，2006：7．

2）德國國家空間規(guī)劃的主要進展

（1）制定背景

隨著全球競爭日益加劇、歐洲一體化逐漸深入及國內(nèi)東西部融合加快，20世紀90年代以來，德國的經(jīng)濟社會環(huán)境出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性變化。主要包括：

①東西部經(jīng)濟社會發(fā)展的分化較為明顯。新并入的東部5個州的面積和人口分別占全德國的30%和21%。但由于東部的低人口出生率和大量青年勞動力流向經(jīng)濟發(fā)達的西德，人均GDP水平僅為西德11個州的平均水平的70%。據(jù)2001—2003年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，東部5個州的就業(yè)人口的年人均總產(chǎn)值平均水平低于西部15個百分點，而失業(yè)人口和貧困人口的比率則明顯高于西部。

②人口變化帶給各層次空間規(guī)劃多重挑戰(zhàn)。人口老齡化程度加劇與出生率降低等社會性問題的空間映射，要求聯(lián)邦、州及地區(qū)級的區(qū)域規(guī)劃扮演重要角色。

③城市和大都市區(qū)域的范圍擴展及重要性增加。但日漸增長的城市住房與工商業(yè)建筑用地需求，卻形成了對周邊鄉(xiāng)村土地空間的逐漸蠶食。

④改善生態(tài)環(huán)境和提供開敞空間的需求日益強烈。人口密度高和就業(yè)機會多的城市聚集區(qū)出現(xiàn)城市生活環(huán)境質(zhì)量下降、自然景觀和開敞空間持續(xù)減少。為了應對以上變化和挑戰(zhàn)，德國聯(lián)邦交通、建設(shè)與城市事務部先后制定了《國家空間秩序規(guī)劃報告》和《國家空間秩序規(guī)劃政策導向框架》、區(qū)域規(guī)劃報告、研究典型案例及確立關(guān)鍵性項目；最后，在實施成效的保障上，積極鼓勵相關(guān)的非正式規(guī)劃研究制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略綱要和開展跨國界合作，并大力支持不完全是官方意見的交流和協(xié)商。此外，還要對廣大民眾進行意見征詢和加強公共宣傳等。

（2）主要特點

①區(qū)域空間規(guī)劃制定和實施的網(wǎng)絡化機制。為了避免“市場失靈”和“政府失靈”，依據(jù)區(qū)域空間治理思想和網(wǎng)絡化決策機制理念，德國的國家空間規(guī)劃明確指出：創(chuàng)新空間規(guī)劃的制定和實施機制具有重要意義。其中，鑒于各城市及其周邊城鎮(zhèn)是推動實現(xiàn)國家空間發(fā)展目標的關(guān)鍵力量，以它們?yōu)橹饕劳休d體，通過組建空間規(guī)劃的不同責任主體（機構(gòu)）和多種（公私）伙伴關(guān)系，政府組織的網(wǎng)絡聯(lián)盟及其與各類社會組織間的合作網(wǎng)絡，進一步形成制定和實施各層次空間規(guī)劃的網(wǎng)絡化機制。

②區(qū)域空間規(guī)劃的公共政策功能愈加顯現(xiàn)。為了適應德國空間發(fā)展的新要求，國家區(qū)域空間規(guī)劃的制定和實施并不限于準備規(guī)劃文本、圖紙及其相關(guān)操作方案，而是將其細化為若干具體公共政策，并通過激發(fā)和支持公共管理與私人部門之間的聯(lián)合與協(xié)作，大力促進解決“地域內(nèi)基本服務條件的均等實現(xiàn)、空間與居住結(jié)構(gòu)的‘去中心化’、城市（區(qū)域）競爭力的增強、大都市區(qū)過度發(fā)展的緩解”等實際問題。由此，全國和地區(qū)的區(qū)域空間規(guī)劃愈加顯現(xiàn)出重要的公共政策功能，基于空間綜合發(fā)展目標要求，合理調(diào)節(jié)不同利益關(guān)系與群體矛盾，并積極實施相關(guān)的重要項目和行動方案。

③區(qū)域空間規(guī)劃的目標實現(xiàn)鼓勵非正式規(guī)劃的積極參與。長期以來，以特定空間為規(guī)劃對象的各種非正式規(guī)劃，雖不具備正式規(guī)劃的法律約束地位，但因其更具開放性、靈活性和問題導向性，而承擔著重要的“協(xié)議”角色作用。新的國際國內(nèi)環(huán)境條件下，為了更好地實現(xiàn)國家空間發(fā)展目標，德國國家空間規(guī)劃特別提出“鼓勵正式規(guī)劃與非正式規(guī)劃間的優(yōu)勢互補，進一步增強規(guī)劃的科學性”。由此，近年來，針對德國的重要交通軸線地區(qū)、相對邊遠地區(qū)及跨國界地區(qū)的非正式規(guī)劃研究與實踐開始出現(xiàn)增多趨勢。

3）未來圖景

圖5－2　德國未來區(qū)域空間發(fā)展的網(wǎng)絡化結(jié)構(gòu)

來源：譯自Federal Office for Building and Regional Planning．Spatial Development and Spatial Planning in Germany［C］．Bonn，2001：23．

由于協(xié)調(diào)、均衡、可持續(xù)的國土空間是形成國家發(fā)展?jié)摿蛥⑴c國際競爭的重要基礎(chǔ)，德國國家空間規(guī)劃認為，未來國土空間的發(fā)展必須重視城市（區(qū)域）與鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展方式及其相互關(guān)系。與此同時，以縮小空間發(fā)展差距、發(fā)揮城市（區(qū)域）功能優(yōu)勢、提升鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟活力和生活水平、加強空間發(fā)展管治為主要思路，以促進空間“功能一體化和結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡化”為總目標，勾繪出德國未來空間發(fā)展的新圖景。其中，未來的五到十年，將通過重點發(fā)展北部的漢諾威和南部的紐倫堡兩個重要交通樞紐城市，以利于形成由全國九大都市區(qū)為發(fā)展引領(lǐng)的、更加均衡的全國區(qū)域空間發(fā)展新格局（見圖5－2）。

4）對我國區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的有益啟示

①加快制定統(tǒng)一的國家《空間規(guī)劃法》。德國的《空間規(guī)劃法》是編制國家及其以下層次空間規(guī)劃的統(tǒng)一法律依據(jù)。它對各類空間規(guī)劃的任務和原則、概念、規(guī)劃條件約束作用、各州如何制定空間規(guī)劃法律、空間規(guī)劃方法以及需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容均做出了詳細規(guī)定。相比而言，我國進入“十五”時期后，擁有空間規(guī)劃職能的相關(guān)部委相繼制定了許多名目不一、各有側(cè)重的空間規(guī)劃，并呈現(xiàn)出競相爭奪規(guī)劃空間的現(xiàn)象。其中，建設(shè)部和國土資源部已各有《城市規(guī)劃法》和《國土法》、國家發(fā)展與改革委員會也在積極研究制定《區(qū)域規(guī)劃法》。但是，由于當前我國缺乏作為統(tǒng)一編制依據(jù)的《空間規(guī)劃法》，導致依“自家之法”而制定的各類空間規(guī)劃存在“內(nèi)容重復、時段交叉和實施不力”等弊端。因此，重視規(guī)劃不是簡單地忙于編制規(guī)劃，而是要認真解決此中的源頭性問題。從依法調(diào)控和管理空間發(fā)展的高度，切實完善空間規(guī)劃體系的法律基礎(chǔ)實乃當務之急。建議盡快制定出臺統(tǒng)一的權(quán)威性《空間規(guī)劃法》，將其作為空間規(guī)劃領(lǐng)域最高地位的法律依據(jù)，以協(xié)調(diào)有關(guān)規(guī)劃法之間的關(guān)系和明確各部門規(guī)劃的分工合作。

②進一步明確區(qū)域空間規(guī)劃的公共政策屬性。德國通過提高各個行政層級的區(qū)域空間政策與部門政策間的垂直合作、水平合作能力，區(qū)域空間規(guī)劃具有了顯著的社會取向，體現(xiàn)出公共政策的功能屬性。例如，它追求“在合適的時間和地點，經(jīng)濟、社會、環(huán)境得到合適的綜合發(fā)展”，及時響應“貧困減少、服務供給、環(huán)境保護及就業(yè)增加”等重大問題，更加關(guān)注構(gòu)建互相依存的新型城鄉(xiāng)空間發(fā)展關(guān)系。近二十年來，我國的城市規(guī)劃雖已出現(xiàn)了向公共政策的可喜轉(zhuǎn)變，但國家相關(guān)部門和地方政府編制完成的都市圈區(qū)域規(guī)劃或城市群規(guī)劃，卻仍較多地致力于經(jīng)濟增長目標下城市建設(shè)用地的急劇擴張。這顯然有悖于空間規(guī)劃作為國家公共政策的基本屬性。因此，為了發(fā)揮區(qū)域空間規(guī)劃的引導和調(diào)控能力，今后我國空間規(guī)劃的功能目標應更多關(guān)注空間發(fā)展差距的縮小、城市功能的完善、多樣化生態(tài)空間的合理保護、農(nóng)村地區(qū)基本生活服務設(shè)施的提供等社會性問題。

③充分發(fā)揮大都市區(qū)對國家空間重構(gòu)的重要作用。國家區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的發(fā)展關(guān)乎全國經(jīng)濟的繁榮能否繼續(xù)、生活的自然基礎(chǔ)能否保持。為此，德國國家空間規(guī)劃始終將大都市區(qū)作為影響未來國家區(qū)域空間發(fā)展的重要的結(jié)構(gòu)性因素之一，并明確提出：通過建立大都市區(qū)與其周圍鄉(xiāng)村地域的和諧發(fā)展關(guān)系、大都市區(qū)之間及其與下級城鎮(zhèn)之間的有機功能聯(lián)系，來促進形成德國“多中心、多軸帶、全覆蓋”的高級化城鎮(zhèn)網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。

誠然，我國雖然與相對穩(wěn)定且高度網(wǎng)絡化的德國城鎮(zhèn)空間組織體系相比還有較大發(fā)展差距，但是未來20至30年，在快速發(fā)展的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化影響下，我國城鎮(zhèn)空間發(fā)展必然處于顯著的形態(tài)變化和強烈的結(jié)構(gòu)重組階段。大都市區(qū)域在推進中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)現(xiàn)代化中將扮演極其重要的角色，但在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，即“行政區(qū)經(jīng)濟”運行時期，中國現(xiàn)行的都市區(qū)空間組織與管理體制還存在諸多弊端。因此，最為緊迫的是，為了使區(qū)域空間規(guī)劃的制定和實施能夠及時地反映空間變化又有效地引導空間發(fā)展，我國的國家區(qū)域空間規(guī)劃必須充分重視發(fā)揮大都市區(qū)的積極作用。其中，基于和諧城鄉(xiāng)關(guān)系的目標要求，全國城鎮(zhèn)空間發(fā)展整體戰(zhàn)略的制定與實施，一方面要積極調(diào)整和優(yōu)化未來長三角、京津冀、珠三角等大都市區(qū)和城鎮(zhèn)密集區(qū)的空間組織結(jié)構(gòu)；另一方面，也要合理引導和完善中西部地區(qū)大都市區(qū)和區(qū)域性城鎮(zhèn)群的空間發(fā)展模式。同時，還應加強國內(nèi)各主要大都市區(qū)及城鎮(zhèn)群之間的空間功能聯(lián)系。

5.2.2　英國的區(qū)域規(guī)劃

1）歷史回顧

作為區(qū)域規(guī)劃的起源國，英國的區(qū)域規(guī)劃編制與實施積累了豐富的經(jīng)驗。受世界宏觀經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展形勢的巨大影響，英國區(qū)域規(guī)劃發(fā)展呈現(xiàn)出起落交替的三個主要階段。

（1）二戰(zhàn)后至20世紀70年代

二戰(zhàn)后相當長的一段時期內(nèi)，英國國內(nèi)社會普遍將區(qū)域規(guī)劃視作一種以國家為主導的自上而下的活動。直至20世紀70年代早期，根據(jù)英國政府的政治意愿而開展的一系列區(qū)域規(guī)劃實踐得以蓬勃發(fā)展，且似乎前景十分樂觀。例如，1965—1966年相繼在英格蘭的八個規(guī)劃區(qū)域，蘇格蘭和威爾士及北愛爾蘭設(shè)立了區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃委員會。然而，當時的區(qū)域規(guī)劃組織協(xié)調(diào)機構(gòu)的運行比較僵化，依舊沿循固有的標準來體現(xiàn)中央政府區(qū)域規(guī)劃部門的目標和愿望。它主要反映的是一種傳統(tǒng)的等級制政治體系和決策系統(tǒng)，即每一級規(guī)劃部門都為其下級規(guī)劃部門制定戰(zhàn)略，同時又受到上一級規(guī)劃部門的制約。

（2）1970年代末至1980年代

由于推崇市場導向的撒切爾主義盛行，自1970年代末至1980年代初，英國公共生活變化的最為顯著特征是“政府職能私有化的擴張”。在此背景下，執(zhí)政黨政府認為戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃存在的價值性不大，主張發(fā)展規(guī)劃、城市更新和經(jīng)濟發(fā)展等問題主要集中在地方政府層面進行議題討論和政策實施。不僅于1979年廢棄了前期的區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃委員會組織，而且于1986年取消了大量的議會政府和六個英格蘭大都市郡議會乃至撤銷區(qū)域結(jié)構(gòu)規(guī)劃及其配套資金。這造成了英國區(qū)域性政府的缺乏和地方政府對計劃制定的主導，戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃視角處于缺失狀態(tài)，由此英國區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展陷入最低潮?？傮w而言，區(qū)域規(guī)劃在此期間幾乎不存在任何中央批準或贊助的區(qū)域規(guī)劃行為。

（3）20世紀90年代至今

進入20世紀90年代后，尤其是1997年新勞工黨政府執(zhí)政后，英國國內(nèi)的制度重構(gòu)過程得以加快，直接影響了規(guī)劃自身的功能角色及其與經(jīng)濟發(fā)展的相互關(guān)系。區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策又開始普遍受到學界、政府、區(qū)域內(nèi)參與者的歡迎。在英國政府的高度重視下，區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展又得到大力推進，基于可持續(xù)發(fā)展目標的各類區(qū)域規(guī)劃顯現(xiàn)出重要性。綜觀其涉及的許多關(guān)聯(lián)性背景因素，主要包括：

①以大城市區(qū)域為代表，公民日常生活的空間尺度逐漸擴大，但長期以來英國政府的實踐不夠民主，特別是在公民參與方面，因為在多元社會背景下，單一由國家政府操控的政策制定和實施模式愈來愈缺乏成效。

②由于經(jīng)濟增長率不足及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，對區(qū)域?qū)用孢M行城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的需求日漸強烈，以鼓勵有效的經(jīng)濟增長和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

③去中心化的區(qū)域制度創(chuàng)新是一種推進權(quán)力真正分散的有效途徑。普遍的共識是：英國政府體系的權(quán)利集中化是不利的，且必須加以改變。受上述背景因素的作用影響，在國家區(qū)域空間善治理念指導下，新制度聯(lián)盟和政策網(wǎng)絡的建構(gòu)努力相繼展開。這有力地促進了近二十年來英國城市與區(qū)域發(fā)展的核心議題發(fā)生了顯著轉(zhuǎn)向：放棄了過去以再布局與均等化為基礎(chǔ)的思路目標，轉(zhuǎn)變?yōu)橐栽鲩L與機會為基礎(chǔ)的城市與區(qū)域國際競爭力提升戰(zhàn)略目標。由此，而引發(fā)了英國區(qū)域規(guī)劃與政策領(lǐng)域的制度性變革和全面轉(zhuǎn)型并仍延續(xù)至今。

2）區(qū)域空間劃分

按照歷史沿革和結(jié)合政策管理的需要，主要依據(jù)“重視保護開敞空間、控制開發(fā)強度、節(jié)約土地資源、重點進行開發(fā)”等原則，英國國土空間被劃分為12個區(qū)域（見圖5－3和表5－2），共包含480多個郡、市鎮(zhèn)等地方政府。其中，包括3個國家（威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭）以及英格蘭島由英國中央政府劃分為8個大區(qū)和大倫敦區(qū)。以上各大區(qū)域的區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)根據(jù)副首相的授權(quán)負責提出區(qū)域規(guī)劃和政策。內(nèi)容主要包括：制定土地利用、交通、經(jīng)濟發(fā)展以及環(huán)境問題的綜合戰(zhàn)略；實現(xiàn)與經(jīng)濟和其他戰(zhàn)略的銜接；規(guī)定地方開發(fā)規(guī)劃的框架。

圖5－3　英國國土空間的區(qū)域構(gòu)成

來源：引自Hall P，Jones M．Urban and Regional Planning［M］．London，New York：Routledge，2011：161．

表5－2　英國12個規(guī)劃區(qū)域的基本情況

來源：引自Zetter J．Regional planning in the United Kingdom［C］，2004：9．

3）主要的區(qū)域治理機構(gòu)

鑒于區(qū)域規(guī)劃的公共政策屬性，長期以來英國的區(qū)域規(guī)劃發(fā)展深受執(zhí)政黨政策主張的更替影響。建立于20世紀60年代勞工黨政府時期的區(qū)域規(guī)劃框架在保守黨執(zhí)政期間（1979至1997年）被取消，自1997年英國勞工黨重新執(zhí)政以后，積極致力于重建全國的區(qū)域組織體系。然而，這不是簡單的回復舊組織，而是在新的經(jīng)濟社會背景下，采用新理念和新手段來推動創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展的組織和管理?，F(xiàn)有的主要的區(qū)域組織包括：

（1）區(qū)域發(fā)展代表處

根據(jù)1998年頒布的區(qū)域發(fā)展代表處法案，英國政府設(shè)立了區(qū)域發(fā)展代表處（the Regional Development Agencies，RDAs）。由于RDAs的明確商業(yè)導向，它的成立主要遵循以下五條原則：實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的整合；促進相關(guān)功能由中央政府到地方的去中心化；刺激城市更新；鼓勵可持續(xù)發(fā)展；發(fā)展伙伴關(guān)系。

RDAs的職能除了并入“區(qū)域伙伴關(guān)系”“鄉(xiāng)村發(fā)展委員會”和“區(qū)域技能發(fā)展機構(gòu)”等其職能外，被賦予更大的資金投入權(quán)和主要負責制定和實施區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略，主要包括七個方面：資助和管理原有資金預算；準備區(qū)域戰(zhàn)略（包括經(jīng)濟戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃指引、主要由地方政府組織落實的交通規(guī)劃整合戰(zhàn)略等）；對吸引投資加強與區(qū)域發(fā)展組織的合作；對經(jīng)濟問題保持與其他部門組織的溝通；為區(qū)域選擇性幫扶基金提供建議；監(jiān)督技術(shù)教育等機構(gòu)的區(qū)域經(jīng)濟目標實現(xiàn)成效；作為代表參加區(qū)域旅游委員會等組織。

RDAs的創(chuàng)設(shè)背景主要是以下三方面的報告和建議。勞工黨提出的《英格蘭的選擇》（1995）；北英格蘭地方政府組成的議會提出的《區(qū)域政府結(jié)構(gòu)建議》（1995，1996）；前歐盟區(qū)域委員會委員布魯斯·米蘭等人撰寫的《米蘭報告》（Millan Report，1995）。以上報告和建議不僅成為勞工黨的區(qū)域政策委員必須詳細分析英格蘭各區(qū)域已經(jīng)發(fā)生很大變化的思考起點，也成為建立RDAs和衡量區(qū)域議會直接選舉可能性的重要背景。該委員會認為，原先的區(qū)域政策的不足在于其是非戰(zhàn)略性的、中心化的、描述性的、破碎化的和不連貫的，而較少考慮區(qū)域的實際需要。例如，盡管每年110億英鎊的經(jīng)費支助投入到各區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展中，但有很少部分是由區(qū)域自己決定的。1996年區(qū)域政策委員會的相關(guān)報告曾指出：如果各個區(qū)域經(jīng)濟表現(xiàn)不佳，那么英國不可能從總體上充分發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Α；诖?，進而提出建立RDAs的設(shè)想：RDAs對地方政府組成的區(qū)域議會負責，獨立運作和單獨承擔經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的管理功能。它的成員由區(qū)域議會任命，主要在相關(guān)工作計劃范圍內(nèi)開展工作，其權(quán)力超出原有的區(qū)域選擇性幫扶基金組織、吸引投資的區(qū)域發(fā)展組織、單一更新預算基金組織等。

自RDAs 1999年4月正式運作以來，針對RDAs本身與其他機構(gòu)之間的關(guān)系等還是出現(xiàn)了相當多的爭論。主要集中在：RDAs的合理權(quán)力范圍是什么？為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟目標應進行多大程度的整合？當然，來自于國家環(huán)境、交通和區(qū)域部和商界組織等認為，RDAs沒能很好地履行責任和擴大各類資源。同時，由于中央政府相關(guān)部門的不配合和地方政府擔心失去戰(zhàn)略經(jīng)濟權(quán)力等，造成RDAs被指責缺乏靈活性和權(quán)威性，進而出現(xiàn)熱衷于制定許多戰(zhàn)略卻又無更多實施能力的局面。根據(jù)以上情況，英國政府認識到，加快中央政府權(quán)力的去中心化，不能僅僅向區(qū)域?qū)用孓D(zhuǎn)移權(quán)力，因為這將深刻影響到大量地方政府和其他國家部門。2000年以來，為了進一步改善RDAs的工作成效并促進其未來的更好發(fā)展，主要加強了國家層面的強有力領(lǐng)導和協(xié)調(diào)，并思考重新定位和劃分地方政府的功能權(quán)限。

（2）區(qū)域議會

對應于英格蘭地區(qū)的8個區(qū)域發(fā)展代表處并對其進行監(jiān)督和提供相關(guān)咨詢，1999年設(shè)立了各個區(qū)域議會組織（Regional Chambers／Assemblies，RCs／RAs）。它是經(jīng)由國家中央政府批準的區(qū)域內(nèi)各地方政府與其他非政府伙伴自愿共同成立的區(qū)域組織。該組織作為一個重要的區(qū)域治理機制，將推動區(qū)域發(fā)展代表處能夠綜合考慮區(qū)域合作伙伴的主張與觀點。

RCs／RAs的人員組成包括區(qū)域內(nèi)各市鎮(zhèn)議會的議員代表和經(jīng)濟、社會及環(huán)境領(lǐng)域的參與代表（占比不少于30%）。國家政府制定了相關(guān)準則，規(guī)定當選的區(qū)域議員（政務部長批準后）所采取的一系列行動步驟應確保區(qū)域內(nèi)各伙伴的平等參與權(quán)。不可否認，20世紀90年代末期以來，英國區(qū)域治理和制度創(chuàng)新取得了較大進展。尤其是，經(jīng)由直接選舉產(chǎn)生的北愛爾蘭、威爾士、蘇格蘭和大倫敦地區(qū)等4個區(qū)域議會政府，相繼被賦予了強大的規(guī)劃權(quán)力。而且，英國已經(jīng)制定完成了強制性的《區(qū)域空間戰(zhàn)略》并將很快進入立法程序和實施階段。與此相適應，英國國內(nèi)各個區(qū)域也先后開始進行區(qū)域議會的直接選舉，以取代現(xiàn)存的非直接選舉的相關(guān)區(qū)域議會。其中，2002年頒布的區(qū)域政府白皮書倡導英格蘭的各個區(qū)域成立區(qū)域議會，但為了避嫌此議會是國家強加于地方之上的一個區(qū)域政府層級，建議每個區(qū)域進行全民公投。然而，2004年反對成立東北英格蘭議會的公投結(jié)果表明，英格蘭區(qū)域議會的建立和全部完成直接選舉將面臨諸多困難。所以，當前區(qū)域治理發(fā)展過程中面臨的最大挑戰(zhàn)之一是：何時進行區(qū)域議會的直接選舉為宜？因為大多數(shù)區(qū)域議會成員為非直選的地方政府代表（除了倫敦成立直選市長和25人組成的直選大倫敦政府）。不過，就區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略的準備和區(qū)域合作正式計劃的咨詢等方面，各個區(qū)域發(fā)展代表處均被要求及時聽取區(qū)域議會的意見。

（3）區(qū)域政府辦公室

為了配合歐盟區(qū)域結(jié)構(gòu)基金項目的實施，1994年起英國政府成立了區(qū)域政府辦公室（Government Offices of the Regions，GORs）。它們代表中央政府在區(qū)域行使相關(guān)職能，旨在有效協(xié)調(diào)和整合國家交通部、環(huán)境部、教育與就業(yè)部及貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)部的相關(guān)政策對區(qū)域發(fā)展的影響。英格蘭地區(qū)的9個GORs的人員組成主要來自以上部門，而且在組織規(guī)模和組織程度上各有差異，但都保持了在區(qū)域?qū)用娲韲依娴墓δ芎托蜗螅ㄒ妶D5－4）。

圖5－4　英國英格蘭地區(qū)的9個區(qū)域政府辦公室

來源：譯自Marshall T，Glasson J，Headicar P．Contemporary Issues in Regional Planning［M］．Hampshire：Ashgate Publishing Limited，2002：75．

GORs的主要職責在于，要確保歐盟和英國政府資金投入的大量正規(guī)活動應當符合國家所確立的優(yōu)先資助領(lǐng)域。其根本目標是：通過有效的網(wǎng)絡合作機制，（特別是作為區(qū)域發(fā)展代表處的資助方）和支持其戰(zhàn)略，來處理好區(qū)域伙伴網(wǎng)絡中的政府關(guān)系。自成立以來，GORs從前期的簡單滿足于代表各個國家部門利益的董事會成員的要求，轉(zhuǎn)為進行協(xié)調(diào)事務和實施戰(zhàn)略行動，為國家的區(qū)域政策目標實現(xiàn)提供合理對策措施，以保障政策的公平、有效和透明。

GORs是實施區(qū)域綜合戰(zhàn)略過程的重要伙伴之一。它的功能職責不僅僅限于圍繞區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展行為，更在于提供各種區(qū)域政策和服務。當然，作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略領(lǐng)域的主要相關(guān)者，它不僅負責監(jiān)督區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)進展，而且還承擔實施區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略的部分責任。但是，GORs側(cè)重強調(diào)區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略的制定和實施是否利于自身組織的目標實現(xiàn)，畢竟這些目標還不能只代表區(qū)域或地方政府的利益訴求。

GORs與RDAs之間形成了“互相監(jiān)督、相互支持與鼓勵的合作關(guān)系”。1998年GORs根據(jù)國家政府的“競爭能力”議程要求，制定了區(qū)域競爭力戰(zhàn)略。為此，RDAs為了及時了解和分析GORs制定的相關(guān)戰(zhàn)略對本組織的區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略可能產(chǎn)生的影響，專門在GORs內(nèi)部設(shè)有秘書處。然而，GORs負有形成整合型戰(zhàn)略的責任，以確保每個區(qū)域擁有連貫一致的區(qū)域戰(zhàn)略。其中，它們必須致力于構(gòu)建代表區(qū)域廣泛利益的一套區(qū)域政策，來證明自身價值和不可替代的必要性。

4）國家規(guī)劃體系

作為一項重要的政府行為，英國空間規(guī)劃體系涉及5個空間層次（見表5－3）。英國的規(guī)劃政策體系主要包括三部分：國家規(guī)劃政策、區(qū)域規(guī)劃導則和發(fā)展規(guī)劃。

表5－3　英國的空間規(guī)劃體系框架

來源：譯自Shaw D，Roberts P，Walsh J．Regional Planning and Development in Europe ［M］．Hampshire：Ashgate Publishing Limited，2000：162．

（1）國家規(guī)劃政策

由副首相辦公室制定，涵蓋了中央政府有關(guān)規(guī)劃的各方面政策。國家規(guī)劃政策多以規(guī)劃政策導則形式發(fā)布，具有很強的約束力。地方規(guī)劃機構(gòu)在編制發(fā)展規(guī)劃時必須考慮并符合區(qū)域規(guī)劃導則。另外，區(qū)域規(guī)劃導則也是對規(guī)劃申請和申訴做出決定的重要依據(jù)。目前英國共發(fā)布了25個區(qū)域規(guī)劃導則。

（2）區(qū)域規(guī)劃導則

由政府區(qū)域辦公室及有關(guān)區(qū)域規(guī)劃團體提出，副首相辦公室負責批準并公布。制定區(qū)域規(guī)劃導則的主要目的是為地方規(guī)劃機構(gòu)制定發(fā)展規(guī)劃和地方交通規(guī)劃提供區(qū)域性的基本框架。區(qū)域規(guī)劃導則主要明確公布規(guī)劃區(qū)域內(nèi)未來15至20年的基本空間發(fā)展框架，并確定區(qū)域內(nèi)住房、環(huán)境保護、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)、廢物處理等的發(fā)展規(guī)模和空間布局。除倫敦采取“區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略”的形式外，英格蘭的其他8個區(qū)域都分別制定了相應的區(qū)域規(guī)劃導則。英國從各級政府到社會組織及公眾代表均參與到區(qū)域規(guī)劃制定和實施的過程中。針對《區(qū)域規(guī)劃指引》的準備和實施，已經(jīng)構(gòu)建了相對合理有效的規(guī)劃協(xié)調(diào)機構(gòu)（見圖5－5）。

圖5－5　英國區(qū)域規(guī)劃的制定過程

來源：譯自Haughton G，Counsell D．Regions，Spatial Strategies and Sustainable Development［M］．London：Routledge，2004：23．

考慮到實施英國可持續(xù)發(fā)展決策的艱難性，《區(qū)域規(guī)劃指引》的作用越來越重要。其中，參與者與規(guī)劃主體機構(gòu)間的伙伴關(guān)系是一個必要元素。參與者包括公共部門、商業(yè)機構(gòu)和自愿者組織?！秴^(qū)域規(guī)劃指引》承擔著考察、解釋和傳達國家土地利用和開發(fā)建議的重要功能。在非對抗競爭領(lǐng)域，影響區(qū)域發(fā)展的重大原則將被進行討論。《區(qū)域規(guī)劃指引》屬于第一層級的權(quán)威文本，英國的國家規(guī)劃政策指引將被落實到不同的地域空間。同時，它也是區(qū)域內(nèi)各利益相關(guān)者進行廣泛參與的適合層級?！秴^(qū)域規(guī)劃指引》在推動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。但是，如果土地利用和開發(fā)的戰(zhàn)略決策沒有得到合理執(zhí)行，區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展方式將無法實現(xiàn)。這就要求，盡可能多的組織機構(gòu)和個人參與到制定區(qū)域或次區(qū)域的長期戰(zhàn)略過程中。強調(diào)有效的參與，不可能所有人都滿意，但應去除大家的最大不滿意。目的在于要做到減少相關(guān)組織和個人對某些戰(zhàn)略原則的質(zhì)疑挑戰(zhàn)、或者仍堅持尋求地方目標而不顧區(qū)域整體和長期戰(zhàn)略的需要。

區(qū)域規(guī)劃的實施管理加強了監(jiān)測跟蹤。自2001年起，政府要求各個區(qū)域規(guī)劃主體每年提交相關(guān)監(jiān)測報告，運用包含財政預算在內(nèi)的一系列正式指標體系來測評區(qū)域空間戰(zhàn)略目標的達成進展情況。例如，東南英格蘭區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)進入第五個年度的數(shù)據(jù)整理和分析過程。

（3）發(fā)展規(guī)劃

由郡、市、區(qū)規(guī)劃部門制定，規(guī)定了地方發(fā)展和土地利用的政策和計劃，是指導地方發(fā)展的基本依據(jù)。除非有更重要的合理考慮，該規(guī)劃一旦依法經(jīng)批準，規(guī)劃許可申請和申訴必須符合有關(guān)規(guī)劃要求。發(fā)展規(guī)劃必須與國家規(guī)劃政策和區(qū)域規(guī)劃導則保持一致。發(fā)展規(guī)劃往往不是一個單一的規(guī)劃。目前，大致分為兩種情況：一種是在大多數(shù)非都市地區(qū)，發(fā)展規(guī)劃由結(jié)構(gòu)規(guī)劃、局部規(guī)劃和礦、廢物規(guī)劃組成。結(jié)構(gòu)規(guī)劃由市議會或市議會會同國家公園機構(gòu)等制定，主要確定戰(zhàn)略政策以及局部規(guī)劃框架。局部規(guī)劃由區(qū)議會、國家公園機構(gòu)等制定，是指導區(qū)域內(nèi)開發(fā)活動的直接依據(jù)。局部規(guī)劃必須符合結(jié)構(gòu)規(guī)劃。另一種是在都市地區(qū)以及一些非都市單一地區(qū)，發(fā)展規(guī)劃是單一的“單元發(fā)展規(guī)劃”。該規(guī)劃涵蓋了該地區(qū)所有的規(guī)劃政策，并由兩部分組成，其中第一部分內(nèi)容相當于前述的結(jié)構(gòu)規(guī)劃，明確了地方規(guī)劃機構(gòu)關(guān)于該地區(qū)發(fā)展和土地利用的戰(zhàn)略政策，第二部分則相當于地方（局部）規(guī)劃，詳細規(guī)定了土地開發(fā)利用的框架和計劃。

從編制過程看，英國地方規(guī)劃是作為開發(fā)控制的主要依據(jù)，更直接地影響到各方利益，公眾質(zhì)詢（包括一般民眾、土地業(yè)主和開發(fā)商等）是地方規(guī)劃編制過程的法定環(huán)節(jié)。地方規(guī)劃的編制過程包括磋商、質(zhì)詢和修改三個階段。從規(guī)劃成果的內(nèi)容看，郡市及區(qū)之間存在很多差異?？傮w上，英國的地方規(guī)劃關(guān)心自然環(huán)境、建成區(qū)環(huán)境、交通運輸、就業(yè)和住房等城市社會問題。

5）進展解析

（1）區(qū)域規(guī)劃的空間政策內(nèi)涵

自20世紀90年代起，英國國內(nèi)的區(qū)域議程重新受到關(guān)注。主要原因是：新區(qū)域主義思潮在歐洲的盛行和“區(qū)域化”歐洲概念的認同；歐洲結(jié)構(gòu)基金的實施對區(qū)域主體能力建構(gòu)提出新要求；區(qū)域性民主的成功實踐促使區(qū)域主義運動逐漸高漲；以及執(zhí)政黨相關(guān)政策性動力的驅(qū)使。與此密切關(guān)聯(lián)的是，英國的新區(qū)域主義主體思想體現(xiàn)在兩方面：歷史經(jīng)驗主義的觀點認為，區(qū)域始終是經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵對象；標準化的認知主張，區(qū)域應當是經(jīng)濟政策的首要關(guān)注焦點。作為一個過程，新區(qū)域主義的理論邏輯與福特主義與后福特主義的轉(zhuǎn)換假設(shè)密切相關(guān)。

此時，與1960至1970年代的區(qū)域規(guī)劃不同，重新再生的英國區(qū)域規(guī)劃主要涉及經(jīng)濟競爭力和增長內(nèi)容，其目的不是干預或取代，而是支持市場功能的，更多地實施跨界（政府與市場、政府各部門、各級政府間、政府與社會）的協(xié)調(diào)和整合。區(qū)域規(guī)劃開始向空間政策功能進行轉(zhuǎn)變。為了能在這個全球體系中占據(jù)更高的地位，強化區(qū)域內(nèi)的聯(lián)合以形成更多的全球區(qū)域，就自然成為各級政治權(quán)力機構(gòu)與經(jīng)濟發(fā)展機構(gòu)的主動要求?？梢哉f，新背景中的區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)不再是局限于解決區(qū)域內(nèi)部的具體問題，而更具有了增強區(qū)域自身吸引力和競爭力以獲取更多發(fā)展機會等自身形態(tài)以外的內(nèi)容，即區(qū)域規(guī)劃更多地具有了空間政策的內(nèi)涵。

由于信息、科技的發(fā)展及社會中各種正式、非正式力量的成長，過去的集中式和僵化的科層制控制模式受到極大挑戰(zhàn)，人們?nèi)缃袼缟信c追求的是“多元、分散、網(wǎng)絡性、多樣性”的社會管理模式。區(qū)域規(guī)劃作為對未來時空范圍內(nèi)經(jīng)濟、社會、資源、人口、環(huán)境、科技等方面發(fā)展協(xié)調(diào)的總體戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控手段，具有強指令性色彩的傳統(tǒng)的單一縱向模式，已越來越不適應新時代的要求，其實施的難度也越來越大。發(fā)展一個公平、公開又具有競爭力的區(qū)域管理與協(xié)調(diào)系統(tǒng)，就成為保障區(qū)域、城市可持續(xù)發(fā)展的迫切要求。因而，治理理念在區(qū)域規(guī)劃編制與實施管理中的應用成為當今區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的必然。

（2）區(qū)域規(guī)劃的組織制度創(chuàng)新

20世紀80年代以后，英國的區(qū)域規(guī)劃實施管理部門已經(jīng)完成了由一元走向多元，從政府單一行為到私人部門、相關(guān)團體的廣泛參與的巨大轉(zhuǎn)變。過去十多年來，英國區(qū)域主體的數(shù)量有快速增長趨勢。進入20世紀90年代早期后，響應于政府提出的城市綠帶計劃和增加新的住房供應，略作革新的區(qū)域規(guī)劃再次成為相關(guān)政府部門的重要工作內(nèi)容。例如，在國家層次上，英國形成了“部門聯(lián)合”式的區(qū)域規(guī)劃編制和管理，即中央政府的相關(guān)部門共同介入?yún)^(qū)域發(fā)展中的經(jīng)濟增長促進、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護、人力資源開發(fā)等領(lǐng)域。英國的交通、環(huán)境和區(qū)域部是全國最高區(qū)域與城市規(guī)劃機構(gòu)，并在郡級、市級設(shè)置規(guī)劃部門，負責組織和指導各層次的區(qū)域規(guī)劃。從2002年起，英國首相辦公室（the Office of the Deputy Prime Minister，ODPM）開始負責規(guī)劃政策的制定與實施，并設(shè)有主要針對12個GORs的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)。

（3）縮小區(qū)際發(fā)展相對差距取得成效

2006年11月由英國Work Foundation出版的《英國競爭力指數(shù)2005—2006》顯示，英國實施的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與權(quán)力下放政策，已經(jīng)開始縮小英國的南北經(jīng)濟差異。該報告每年對英國的12個區(qū)域和433個地區(qū)的競爭力進行測算。主要從區(qū)域的經(jīng)濟表現(xiàn)（包括研發(fā)資金的投入、新公司成立的比率、勞動人口的受教育程度、勞動生產(chǎn)率、就業(yè)率和收入程度等）與城市生活質(zhì)量來決定排名位置的高低。值得關(guān)注的是，英格蘭北部、威爾士和蘇格蘭在去年的區(qū)域競爭力提高，大倫敦和英格蘭東南部（英國最發(fā)達的區(qū)域）的競爭力卻相對下降。但倫敦依然保持自己的經(jīng)濟發(fā)展動力。在25個最具競爭力的地區(qū)中，有23個位于大倫敦和英格蘭東南部。

長期以來，英國的區(qū)域發(fā)展一直都是兩極分化：大倫敦與英格蘭東南部的高速發(fā)展和英國北部、西部的萎靡不振形成了明顯的對比。最近競爭力排名順序的改變，說明了英國區(qū)域發(fā)展規(guī)劃正在醞釀果實，由區(qū)域發(fā)展代表處等區(qū)域組織機構(gòu)領(lǐng)導的戰(zhàn)略規(guī)劃開始起作用，預定的區(qū)域投資明顯提高了就業(yè)率和區(qū)域的競爭力。對于政策制定者來說，他們應該進一步利用中央政府權(quán)力下放的機會，改善城市與區(qū)域之間的關(guān)系。

（4）面臨整合部門性政策空間效應的新挑戰(zhàn)

自1947年起，英國城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合體系的歷史演化一直相對平穩(wěn)而無革命性的變化。國內(nèi)各黨派也一致同意長期維持該規(guī)劃體系。然而，1986年后英國政府出臺的“馳管治”白皮書則明確提出取消區(qū)域結(jié)構(gòu)規(guī)劃的政策主張，且隨后的執(zhí)政政府更加重視區(qū)域發(fā)展計劃的制訂和實施。例如，1991年制定頒布的《規(guī)劃與補償法案》中，規(guī)劃應用重點突出了發(fā)展計劃的內(nèi)容。20世紀90年代以來，以區(qū)域主義在英格蘭的復興為代表，英國區(qū)域發(fā)展成果幾乎聚焦于經(jīng)濟發(fā)展問題，而區(qū)域規(guī)劃的角色轉(zhuǎn)換卻較少被關(guān)注。然而，當出現(xiàn)針對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新制度安排以及區(qū)域規(guī)劃也開始采取更多新的具體形式時，區(qū)域環(huán)境保護規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟增長的對立緊張似乎并不少見。例如，東南英格蘭和東北英格蘭兩個地區(qū)都面臨如何有效協(xié)調(diào)兩者關(guān)系的現(xiàn)實難題。各類部門性政策作用于區(qū)域空間發(fā)展，既有正向的引導和激勵力量，但也有負向的阻礙和制約作用。因此，在以行動和管理的功能視角重新認識區(qū)域基礎(chǔ)上實現(xiàn)“部門性政策（方案計劃）的空間效應協(xié)調(diào)、各種實施工具與評估之間的協(xié)調(diào)”被確立為未來英國區(qū)域規(guī)劃及其政策實施的頭等重要任務。特別是，針對區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的緊張對立。

此外，依據(jù)《英國區(qū)域規(guī)劃導則9》所提出的強制性規(guī)劃框架和政府出臺的可持續(xù)社區(qū)計劃，近年來制定完成并已開始實施的泰晤士河門戶地區(qū)的跨區(qū)域規(guī)劃，覆蓋大倫敦區(qū)域的東倫敦、東英格蘭區(qū)域的North Kent和東南英格蘭區(qū)域的South Essex。作為一個區(qū)域戰(zhàn)略性空間規(guī)劃，它的許多政策將在東南英格蘭的區(qū)域空間戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃導則、倫敦的空間發(fā)展戰(zhàn)略加以吸收。盡管該地區(qū)內(nèi)部存在許多差異，但如果上述規(guī)劃區(qū)域內(nèi)地方政府對經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護達成未來共同的戰(zhàn)略視角，泰晤士河門戶地區(qū)必將成為增長潛力巨大和更具吸引力的首選區(qū)位。因此，如何在區(qū)域空間戰(zhàn)略規(guī)劃的實施中實現(xiàn)不同目標的協(xié)調(diào)和整合，已經(jīng)成為英國區(qū)域治理實踐的重大挑戰(zhàn)之一。

5.3　區(qū)域案例

5.3.1　跨區(qū)域協(xié)調(diào)的典范：柏林—勃蘭登堡首都經(jīng)濟區(qū)域規(guī)劃

1）空間組成

德國的柏林—勃蘭登堡首都區(qū)域主要覆蓋柏林和勃蘭登堡兩個聯(lián)邦州（見圖5－6）。其中：柏林是德國的首都。傳統(tǒng)重工業(yè)發(fā)達，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型后服務業(yè)也十分發(fā)達，但其發(fā)展腹地有限（面積僅892平方千米）；而勃蘭登堡州環(huán)繞著柏林州的外圍，地域廣闊（面積29 474平方千米）。它是德國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)州，農(nóng)業(yè)和森林覆蓋面積的比例占84．9%。

以上兩個州各自都存在發(fā)展的優(yōu)劣勢和結(jié)構(gòu)性矛盾，“增強互補合作和取得雙贏收益”一直是雙方政府努力的重要目標。長期以來，兩個州之間的居民和經(jīng)濟往來，已結(jié)成一個互利互惠的區(qū)域整體。特別是1989年柏林墻倒塌和東西德國統(tǒng)一后，東柏林和西柏林作為意識形態(tài)上的兩個分割概念不再存在，柏林經(jīng)濟社會的發(fā)展得以在更大空間上實現(xiàn)重新整合。與此同時，兩個州之間的經(jīng)濟和社會交往以及移民和民間流動變得非常頻繁，交通和通訊基礎(chǔ)設(shè)施要求連接成網(wǎng)絡以實現(xiàn)規(guī)模效益，許多有價值的地塊和自然資源也正面臨持續(xù)發(fā)展的壓力。為此，從提升區(qū)域整體競爭力和保持可持續(xù)發(fā)展能力的共同利益出發(fā)，兩個州一致決定堅決摒棄原來那種近乎各自為政的發(fā)展思維，愿意合力將之打造成為歐洲乃至全世界享有盛名的首都經(jīng)濟區(qū)域。

圖5－6　德國柏林—勃蘭登堡首都經(jīng)濟區(qū)域

來源：譯自http／／www．Berlin．de；http／／www．Brandburg．de．

2）規(guī)劃合作

1995年德國的柏林州和勃蘭登堡州達成了永久性合作規(guī)劃協(xié)定。以此為指導，即使一些令雙方都感到最棘手的問題也能在“基本共識（common consent）”下得以合理解決。1996年成立了柏林—勃蘭登堡聯(lián)合規(guī)劃部（Joint State Planning Department），創(chuàng)造性地提出“共同發(fā)展方案”和“共同發(fā)展計劃”兩個概念規(guī)劃，將兩個州地域范圍全部納入統(tǒng)一的規(guī)劃空間，并形成了跨州區(qū)域規(guī)劃的制度化合作框架。這在德國國內(nèi)是非常獨特而有益的。自1998年起，聯(lián)合規(guī)劃部先后實施了多個跨州的區(qū)域規(guī)劃。最令人欣喜的進展是，2003年關(guān)于柏林新機場的選址和2004年整體區(qū)域規(guī)劃相繼落實，新的柏林—勃蘭登堡國際機場也已經(jīng)基本建成（預計2013年建成投入使用）。分析相關(guān)規(guī)劃制定和實施的成效，令人印象深刻的是，由兩州共同發(fā)起和成立的聯(lián)合規(guī)劃部能夠達成跨區(qū)域協(xié)議的決策過程充分說明，作為在行政建制上同屬于國家聯(lián)邦下屬的兩個州，柏林與勃蘭登堡的權(quán)利和地位是均等的。這種跨州的區(qū)域規(guī)劃制定與實施，既不是通過聯(lián)邦政府“自上而下”的科層協(xié)調(diào)，也不是“大魚吃小魚”的行政區(qū)劃兼并方式來進行的，而是建立了有效的溝通和決策機制。首先由兩州聯(lián)合規(guī)劃部的首腦和常駐代表協(xié)商，如有異議交由各州秘書處協(xié)商，如仍有異議交由兩個州的部長和議長協(xié)商，最后如果還有異議則交由兩個州政府的聯(lián)合規(guī)劃會議進行最終裁決。

3）成效與展望

回顧兩州已經(jīng)進行的近十年跨州區(qū)域規(guī)劃實施過程，柏林—勃蘭登堡首都區(qū)域雖然多次面臨波折和困境，但是兩個州之間一直堅持多年的持續(xù)談判和相互協(xié)調(diào)終于獲得成功。總結(jié)兩州的跨區(qū)域規(guī)劃合作，其最大貢獻就在于不僅達成了雙方的利益平衡，同時也確保了雙方均作為一個聯(lián)邦成員州具有平等的利益訴求。從實踐成效來看，可以通過柏林—勃蘭登堡的聯(lián)合規(guī)劃部這一工作機制，使得較好地協(xié)調(diào)解決了90%以上的跨州問題。只有小部分問題需要雙方的政治領(lǐng)導人再進行談判協(xié)商。即使一些最具爭議性的問題也已通過雙方的政治談判得以妥善解決。雙方緊密合作的最新動態(tài)是，已經(jīng)擁有區(qū)域共同的法律、教育和保險機構(gòu)。另外，共同的警務制度、共同的醫(yī)療和救援系統(tǒng)正在建設(shè)之中。

目前，柏林—勃蘭登堡首都區(qū)域已成為跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的成功實踐范例，并將對德國及歐洲的空間整合和一體化進程產(chǎn)生新的重要影響。而且，作為新歐洲（成員國增至27國）的心臟區(qū)域，它的目標還將整合擴展為德國—波蘭跨境發(fā)展的優(yōu)秀樣板區(qū)域。

5.3.2　變革的催化劑：弗蘭德斯區(qū)域空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃

1）空間組成和背景驅(qū)動力

自20世紀70年代以來，比利時由單一制國家變成了聯(lián)邦制國家，包括三大區(qū)域：弗蘭德斯、瓦羅尼亞以及布魯塞爾地區(qū)（圖5－7）。它們擁有很高的自治權(quán)，主要享有空間規(guī)劃、住房、交通、環(huán)境和區(qū)域經(jīng)濟政策方面的決策權(quán)。每個區(qū)域都有自己的立法機關(guān)（議會）、政府、行政機構(gòu)。

其中，弗蘭德斯區(qū)域為第二大區(qū)域，面積有13 522平方千米，人口達600萬人。該區(qū)政府實行三級規(guī)劃體系（區(qū)域級—省級—市級）。各級規(guī)劃又包括空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃和空間實施規(guī)劃。在政治議程中，20世紀70年代弗蘭德斯區(qū)域的總體空間結(jié)構(gòu)開發(fā)就已經(jīng)提出，但直到1992年才真正落實。1997年比利時國家政府正式通過了規(guī)劃期為15年《弗蘭德斯空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃》（除重大原因外，一般不予變更）。弗蘭德斯空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃創(chuàng)造性的結(jié)合當?shù)貙嵡?，并采用學術(shù)界提倡的新的規(guī)劃方法。

圖5－7　弗蘭德斯區(qū)域的空間區(qū)位

來源：譯自Albrechts L，Healey P，Kunzmann K R．Strategic Spatial Planning and Regional Governance in Europe［J］．Journal of the American Planning Association，2003，69 （2）：121．）

廣泛存在的識別問題以及高度分散的空間結(jié)構(gòu)是進行變革的動力主要源。后工業(yè)時期的重組、郊區(qū)化以及交通運輸線的變動，擾亂了傳統(tǒng)的城市網(wǎng)絡模式，該模式中的元素有山谷、林地、自然生態(tài)區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)，它們具有多樣且連貫的特點。新的變化雖然具有高效靈活的優(yōu)勢，然而卻導致了空間的碎片化。傳統(tǒng)城市模式中元素的生存與空城、分散的服務、零碎的網(wǎng)絡、受損的風景以及高強度的道路占地作著斗爭。城市發(fā)展向鄉(xiāng)村自然景區(qū)蔓延。政府強烈的意識到弗蘭德斯空間問題的關(guān)鍵是：當?shù)貤l件的相對穩(wěn)定性與全球化的動態(tài)性間的摩擦。盡管弗蘭德斯面臨著巨大的規(guī)劃挑戰(zhàn)，但是比利時社會中政府、學界及經(jīng)濟界等眾多人士的多方參與，促成了規(guī)劃的實現(xiàn)。弗蘭德斯地區(qū)對于20世紀末發(fā)生的經(jīng)濟的、政治的、意識形態(tài)的和社會關(guān)系的變化，該地區(qū)深感壓力。另外，加之鄰國德國賦予的增長壓力以及荷蘭滲透到比利時較弱的管理區(qū)。此外，住房、工業(yè)、交通等不同行業(yè)的空間需求產(chǎn)生了大量的額外空間的需求，并且呈現(xiàn)明顯的定量。為了應對這些挑戰(zhàn)，設(shè)計出一種新的方法——弗蘭德斯區(qū)域空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃。它是支撐政治、規(guī)劃、項目和空間概念新結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。

2）規(guī)劃目標和實施途徑

區(qū)域空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃的內(nèi)在驅(qū)動的目標是：阻止仍在持續(xù)的環(huán)境惡化；對住房、經(jīng)濟、自然、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等主要行業(yè)的空間需求給出可行性解決方案；改變當前強勢集團對規(guī)劃的否定態(tài)度，建立一種新的規(guī)劃文化，并且從被動的規(guī)劃轉(zhuǎn)向行動導向式的規(guī)劃；把可持續(xù)性作為新的基本準則；在規(guī)劃過程中整合核心規(guī)劃團隊；引進全新的合法的規(guī)劃結(jié)構(gòu)；在激烈的全球競爭環(huán)境下，為弗蘭德斯區(qū)域提供更充分的空間戰(zhàn)略和合理的結(jié)構(gòu)。

區(qū)域規(guī)劃的制定和實施總體上要有助于當前較為混亂的空間結(jié)構(gòu)實現(xiàn)有序化，并主要采用以下三個概念予以體現(xiàn)：一是分散集群。它尋求一種新的平衡，此概念介于分散和集中間；二是有序系統(tǒng)。對自然的界定不是專指關(guān)注或保護生態(tài)。例如，“河谷”不同于任何表示監(jiān)管的空間秩序的概念，而是用于界定混亂的空間及其周邊的邊界，目的是制定一個河谷與其相關(guān)聯(lián)的外部區(qū)域以及開放空間的走廊有機組合的緊密框架；三是網(wǎng)絡和流。它是將線性基礎(chǔ)設(shè)施作為一個結(jié)構(gòu)框架，依據(jù)路網(wǎng)的分類可以劃分出交通流的等級及其用途。

為了充分發(fā)揮弗蘭德斯在歐洲所具有的中樞區(qū)位優(yōu)勢以及在未來激烈的國際競爭中站穩(wěn)腳跟，規(guī)劃團隊設(shè)計出了“比利時鉆石”形象。規(guī)劃團隊一致認為，只有在網(wǎng)絡中充分利用比利時的各個城市（布魯塞爾、安特衛(wèi)普與根特）的功能互補優(yōu)勢，才能夠與歐洲市場和其他的城市網(wǎng)絡（諸如蘭斯塔德城市群、萊茵—魯爾區(qū)與里爾—魯貝—圖爾昆城市群）展開競爭，促使更有效地吸引到國內(nèi)外投資。這些比較都是經(jīng)過深思熟慮的重要策略：規(guī)劃團隊希望創(chuàng)造一個共同的區(qū)域發(fā)展目標，促進弗蘭德斯區(qū)域內(nèi)的不同轄區(qū)更加團結(jié)有序。

3）制度平臺和實施效果

弗蘭德斯區(qū)域空間規(guī)劃的制定和組織具有“三個空間層次和兩類實施內(nèi)容”的突出特點。主要是指分別在區(qū)域、區(qū)域之下的省級地方政府三個空間層次上，分別制定空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃和相應的實施計劃。為了保證規(guī)劃實施的總體效果，主要制定了各級政府相應的資助原則。

區(qū)域規(guī)劃更多關(guān)注成功的制度平臺上相互交流。原先的傳統(tǒng)部門包括農(nóng)業(yè)、住房、公共服務、教育、交通和經(jīng)濟，并在以上傳統(tǒng)行業(yè)部門間的互相交流過程中介入新的成員、聯(lián)盟、網(wǎng)絡和觀點。通過運用這一交流平臺，最終形成區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略。不僅在規(guī)劃制定準備階段引入公共檢視或問題咨詢環(huán)節(jié)，而且在規(guī)劃制定和實施的整個過程中綜合運用信息宣傳、工作組和吸引提高公民和政府的參與度等手段。其中，最重要的參與力量之一是工會組織。他們在議會和政府的成員中擁有本組織可以影響的勢力范圍，因此對政治議程有直接的影響。針對空間規(guī)劃組織具體的論壇，工會成員會派代表積極參加。通過就關(guān)于空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃對市民和規(guī)劃者的意義和影響進行諸多討論，工會意識到自身的問題，因此，在國家、區(qū)域和省級設(shè)立規(guī)劃管理和部門管理等特定的平臺機制。這些為行政機構(gòu)量身定做的管理平臺，從面對的問題著手，基于空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃原則來討論其解決之道。相關(guān)行政管理部門不論是在創(chuàng)新方法上，還是在嚴密的組織管理過程中，都更加維護自下而上的多元參與。

弗蘭德斯區(qū)域規(guī)劃富有成效且值得借鑒。諸如密集的政治討論、思維方式的改革以及大量的地方民眾參與。環(huán)保組織和工會成為更加強勢的并可依賴的參與團體，與傳統(tǒng)的經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)組織的支配作用形成抗衡。許多政府部門和地方當局較少參與空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃的過程中，現(xiàn)在更多是觀察規(guī)劃實施的效果。同時，政界還必須接受新的規(guī)劃體系、與眾不同的方法以及專業(yè)地應對新的任務。與此同時，區(qū)域空間規(guī)劃的概念的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，從分散概念轉(zhuǎn)向集群概念。隨著空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃的引進，區(qū)域規(guī)劃的功能更加趨向主動。對于涉及的利益相關(guān)者提出的各自需求都要與核心利益相關(guān)者進行分析和討論，這些改革意味著由過去的規(guī)范私人開發(fā)的規(guī)劃（目標僅是為社會問題提供物質(zhì)的解決方案）轉(zhuǎn)向空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，亦即新的解決途徑主要由利益相關(guān)者倡導的相關(guān)活動和解決機制。

5.3.3　新世紀的探索：東京首都圈區(qū)域規(guī)劃

1）制定背景

東京首都圈（即廣義的東京大都市圈）包括：東京都及其周邊臨近的神奈川、千葉、埼玉、群馬、櫪木、茨城、山梨等7縣組成（見圖5－8）。總面積36 287平方千米，2005年的總?cè)丝诔^4 200萬。

東京的發(fā)展由原來的一座小城堡逐步成為大都市區(qū)域，并形成現(xiàn)在以軌道交通為基礎(chǔ)的“手指形”擴張模式。首都圈區(qū)域規(guī)劃的基本要點是成為促進實現(xiàn)東京有效抑制城市蔓延的措施。進入21世紀以后，日本及首都圈發(fā)展的環(huán)境條件又一次發(fā)生了歷史性的變化，主要體現(xiàn)為：總?cè)丝谠鲩L速度放慢和未來人口總數(shù)趨于減少的趨勢、信息化革命、經(jīng)濟衰退期各種控制政策的放寬，行政分權(quán)過程中中央各級政府部門的調(diào)整、地方分權(quán)等，社會、政治、經(jīng)濟因素的結(jié)構(gòu)性變化。

圖5－8　日本東京首都圈區(qū)域的空間范圍

來源：改自杜德斌，等．日本首都圈的建設(shè)及其經(jīng)驗［J］．世界地理研究，2004（4）：9．

自20世紀以來，針對東京市區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)的向外疏解，主要實施過以下規(guī)劃方法和理念：針對城市蔓延，通過增長管理來實現(xiàn)東京的可持續(xù)發(fā)展。主要體現(xiàn)為：一是綠帶建設(shè)。由于開始于20世紀40至60年代，城市快速擴張，綠帶規(guī)劃已經(jīng)沒有辦法實施；二是新城建設(shè)。20世紀20年代建設(shè)的多摩、港北、千葉等郊外新城由于規(guī)模太大，最后并沒有完全實現(xiàn)；三是工廠等限制法（1959—2002年）、禁止在市中心設(shè)立新的工廠和大學，在全國分散工廠，在郊外設(shè)立大學。業(yè)務核都市政策、東京市內(nèi)的某些機能向郊區(qū)分散；四是政府的業(yè)務機構(gòu)向郊區(qū)分散：新建科研和大學城——筑波（20世紀60至80年代）和部分行政機關(guān)轉(zhuǎn)移（起于20世紀90年代）。然而，根據(jù)對1985—2005年的人口分布發(fā)展狀況，首都圈內(nèi)東京市區(qū)人口尤其是都心3區(qū)人口的增長率依然保持了高增長的態(tài)勢（見表5－4）。

表5－4　東京中心市區(qū)的城市人口再集聚

來源：大西?。畢^(qū)域規(guī)劃在大都市發(fā)展中的作用：以東京都市圈為例．長江三角洲區(qū)域發(fā)展國際研討會［C］，2007．

2）重要轉(zhuǎn)變

在上述新背景下，日本首都圈區(qū)域規(guī)劃的作用將在很大程度上取決于能否為各區(qū)縣的發(fā)展指出具有指導性意義的方向和目標。日本的區(qū)域規(guī)劃制定程序是：區(qū)域規(guī)劃協(xié)議會協(xié)商→國土交通大臣與相關(guān)行政機關(guān)負責人協(xié)商→國土交通大臣最后確定。規(guī)劃內(nèi)容主要包括：土地利用規(guī)劃的方針、土地規(guī)劃的目標、區(qū)域規(guī)劃實施的主要策略。

隨著地方分權(quán)改革的逐漸深入，日本中央政府和地方政府的地位逐漸對等，各地方區(qū)縣之間的利益協(xié)調(diào)和規(guī)劃整合的問題日漸突出。從第四次和第五次規(guī)劃中可以看出，首都圈區(qū)域規(guī)劃的功能類型已經(jīng)開始從經(jīng)濟高速增長時期的“解決問題型”向“政策引導型”和“調(diào)整型”的轉(zhuǎn)變。相應的政策模式轉(zhuǎn)變是探索如何確定能夠成為各區(qū)縣及各地方共識的發(fā)展目標和戰(zhàn)略行動。2004年日本中央政府正式宣布今后不再編制全國性的區(qū)域開發(fā)規(guī)劃，中央政府的直接干預（主要是開發(fā)項目決策方面）將更多地轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的政策引導和協(xié)調(diào)（包括預算經(jīng)費支持等手段），而區(qū)域開發(fā)中的規(guī)劃協(xié)調(diào)也將越來越多地需要依靠地方政府間的溝通和交流。

3）實踐努力

從20世紀80年代以來，對于日本地方政府間的規(guī)劃協(xié)調(diào)問題，通過改革中央集權(quán)的行政管理體制，如何給予地方政府以更多的決策權(quán)和自治權(quán)，已經(jīng)成為政府管理體制改革的中心問題。所謂的“區(qū)域行政”強調(diào)橫向關(guān)系的區(qū)域性協(xié)調(diào)機制也是其中的一個重要課題。在此背景下，2001年東京都政府公布了首次由地方政府制定的《首都圈大都市地區(qū)構(gòu)想》。鑒于首都圈區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題、交通問題等已經(jīng)跨越都縣等地方行政界限，并表現(xiàn)出向整個都市圈逐漸擴散的趨勢，而單純依靠以前的地方政府單獨解決或地方政府間簡單協(xié)調(diào)的模式難以解決。因此，它提出需要盡快突破現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)調(diào)機制，探索包括調(diào)整和合并行政區(qū)劃在內(nèi)的各種區(qū)域行政新手段和新方法，其中主要包括設(shè)立協(xié)議會、共同設(shè)置機構(gòu)、部分事務委托、設(shè)立事務協(xié)會、區(qū)域聯(lián)合等。同年，首都圈再生會議作為首都圈區(qū)域內(nèi)七都縣市首腦會議的常設(shè)機構(gòu)正式成立，以進一步推動防災減災、環(huán)境保護、國際性港灣物流設(shè)施、交通設(shè)施建設(shè)、電子信息網(wǎng)絡開發(fā)等方面的政府間的合作。此外，針對首都圈區(qū)域規(guī)劃的實質(zhì)性參與不足，除了目前已有的審議會和聯(lián)席會議式的規(guī)劃討論和協(xié)商外，還需積極推動各有關(guān)部門、地方政府、公眾的廣泛參與的規(guī)劃體制改革，以確保規(guī)劃的可行性和有效性。

4）協(xié)調(diào)反思

從東京首都圈區(qū)域規(guī)劃的組織和實施實踐看，在相關(guān)機構(gòu)設(shè)置上由初期的首都建設(shè)委員會到首都圈整備委員會再到國土廳，首都圈的區(qū)域性規(guī)劃協(xié)調(diào)機構(gòu)經(jīng)歷了多次變化。就各個時期的組織結(jié)構(gòu)、職能分配、組織關(guān)系、政策定位等方面的具體內(nèi)容，首都圈的區(qū)域性規(guī)劃協(xié)調(diào)組織最終發(fā)展演變成為了在國家行政體制框架內(nèi)，通過行政手段來完成區(qū)域性規(guī)劃編制及協(xié)調(diào)功能的職能機構(gòu)。一方面，這對提高區(qū)域性規(guī)劃編制和實施的效率的確起到了一定的積極作用，使區(qū)域性規(guī)劃與全國性規(guī)劃在政策制定上保持了較好的統(tǒng)一性，為重大項目的實施提供了資金保障和制度保障。但另一方面，由于是“自上而下”的關(guān)系取代了地方政府之間橫向的協(xié)調(diào)合作之后，東京首都圈區(qū)域規(guī)劃的政策定位、項目選定、經(jīng)費劃撥、實施管理等方面的權(quán)限就過度集中在中央一級政府部門。由此導致了政策定位的傾斜—對宏觀問題比較重視，而忽視了區(qū)域性的微觀問題，如環(huán)境問題、城市居住問題和中心空洞化問題。并且，受限于地方政府的權(quán)利，中央省廳乃至內(nèi)閣還需要決定諸多瑣碎的地方事務。這種局面大大降低了日本政府解決地方性問題的效率，也進一步導致中央政府與地方政府間的矛盾日漸突出。

5.4　小結(jié)

本章回顧和總結(jié)了20世紀以來發(fā)達國家區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的演進歷史和實踐經(jīng)驗，分析和透視了德英兩國和3個重要城市區(qū)域的區(qū)域規(guī)劃實踐案例，目的在于挖掘新區(qū)域主義對于提升區(qū)域規(guī)劃制定和實施創(chuàng)新能力的影響作用。

其中，德國和英國的區(qū)域規(guī)劃發(fā)展實踐表明，從國家層面通過完善區(qū)域空間規(guī)劃體系和創(chuàng)建區(qū)域組織機構(gòu)，可以增強國家在區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域治理過程中的功能角色。柏林—勃蘭登堡首都經(jīng)濟區(qū)的區(qū)域規(guī)劃提供了跨州（?。﹨^(qū)域規(guī)劃制定和實施的獨特案例，主要聚焦于兩個州政府部門之間的橫向協(xié)調(diào)能力。弗蘭德斯的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃的案例展示了概念創(chuàng)新、組織實施等方面的亮點，但最突出的特點之一是為了提高區(qū)域內(nèi)不同利益者的參與程度而搭建的制度平臺。東京首都圈區(qū)域規(guī)劃的案例主要關(guān)注的是區(qū)域規(guī)劃組織和協(xié)調(diào)的機構(gòu)設(shè)置及其效率問題。雖然以上每一個案例的制定背景、動力因素和探索重點各有不同，但都展示了進行新區(qū)域主義的區(qū)域規(guī)劃實踐所應有的積極性和主動性。

本章分析選取的國際實踐案例起始于二戰(zhàn)以后，但主要集中于近二十年的時期。為了應對新的經(jīng)濟社會背景下區(qū)域發(fā)展面臨的不同挑戰(zhàn)，這些案例的共同之處是尋求區(qū)域規(guī)劃實踐領(lǐng)域內(nèi)提高區(qū)域治理能力的新方式。這些實踐案例似乎比較令人樂觀，然而近年來略顯密集的多種努力意味著真正的成功嗎？相關(guān)的新制度和機制在多大程度上是有效的嗎？我們一起穿越區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的時空隧道，不僅是要聆聽區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的歷史故事，而且還要能在這種跌宕起伏和豐富多彩中收獲啟迪和思考。