6　新區(qū)域主義視野下我國(guó)區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型路徑

20世紀(jì)80年代以來，歐洲的政治空間重構(gòu)運(yùn)動(dòng)引發(fā)了區(qū)域研究的再次復(fù)興和新區(qū)域主義的興起。在全球化和區(qū)域化進(jìn)程的交互作用下，區(qū)域（集團(tuán)）不僅日益成為多元利益主體進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作的重要單元，也成為全球競(jìng)爭(zhēng)中最重要的空間行為載體。在這其中，長(zhǎng)期致力于區(qū)域功能整合、政治靈活性和制度機(jī)制創(chuàng)新的新區(qū)域主義對(duì)西方國(guó)家區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃的研究和發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)于制定和實(shí)施新一輪區(qū)域規(guī)劃的必要性已達(dá)成廣泛共識(shí)。但就轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)出現(xiàn)的多樣而復(fù)雜的區(qū)域問題而言，當(dāng)前我國(guó)的區(qū)域規(guī)劃卻面臨著巨大的轉(zhuǎn)型壓力。以區(qū)域的能動(dòng)性為特別關(guān)注對(duì)象的新區(qū)域主義，對(duì)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃重構(gòu)及實(shí)現(xiàn)功能、模式、體制等方面的轉(zhuǎn)型具有有益的理論和方法論指導(dǎo)意義。本章在對(duì)比分析中外區(qū)域規(guī)劃發(fā)展實(shí)踐基礎(chǔ)上，運(yùn)用新區(qū)域主義的分析視角，對(duì)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型進(jìn)行深入探討。

6.1　我國(guó)區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的歷史回顧和現(xiàn)狀問題

6.1.1　歷史軌跡及其成效分析

1）歷史軌跡

（1）建國(guó)后至1978年。自20世紀(jì)50年代末期起，我國(guó)按照前蘇聯(lián)的生產(chǎn)地域綜合體理論模式，主要以資源開發(fā)和工業(yè)布局為重點(diǎn)，在國(guó)內(nèi)部分城市和省區(qū)開展進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃，直至20世紀(jì)60年代。該階段內(nèi)，區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施完全依靠國(guó)家指令性計(jì)劃和重大項(xiàng)目的區(qū)域布局政策進(jìn)行，其基本出發(fā)點(diǎn)是：加速重工業(yè)發(fā)展優(yōu)先、建立戰(zhàn)略、防御型經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)先、自成體系、均衡發(fā)展。區(qū)域規(guī)劃的主要實(shí)施方式是采取聯(lián)合選廠和成組布局等，并十分重視統(tǒng)籌規(guī)劃和功能分區(qū)。此后，區(qū)域規(guī)劃工作受國(guó)內(nèi)“文化大革命”影響而停滯近二十年。由于我國(guó)當(dāng)時(shí)實(shí)行的是國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，所以，區(qū)域規(guī)劃在本質(zhì)上主要體現(xiàn)為對(duì)資金、生產(chǎn)資源的計(jì)劃性配置理念。這與中央權(quán)力中心化的垂直政治管理結(jié)構(gòu)（以部門管理思維為主）一脈相承。

（2）1978年至20世紀(jì)80年代末期

改革開放初期到20世紀(jì)80年代末，我國(guó)區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策主要體現(xiàn)為國(guó)家的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。在國(guó)家層面的政策導(dǎo)向和計(jì)劃安排上，重點(diǎn)實(shí)施東部沿海地區(qū)對(duì)外開放戰(zhàn)略，先后設(shè)立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市和沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)。與此同時(shí)，1980年中央發(fā)布的13號(hào)文件明確指出：為了搞好工業(yè)的合理布局，落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，使城市規(guī)劃有充分的依據(jù)，必須積極開展區(qū)域規(guī)劃工作。并在國(guó)家“七五”計(jì)劃中提出要正確處理東部沿海、中部、西部三個(gè)經(jīng)濟(jì)地帶的關(guān)系。由此，在借鑒德、法、日等國(guó)土規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)區(qū)域規(guī)劃工作重心正式轉(zhuǎn)移到了以國(guó)土綜合開發(fā)整治為中心的國(guó)土規(guī)劃上。隨后，在1989年國(guó)家頒布的《城市規(guī)劃法》中將城鎮(zhèn)體系規(guī)劃納入國(guó)家法定城市規(guī)劃體系，進(jìn)一步推動(dòng)了20世紀(jì)90年代國(guó)內(nèi)蓬勃展開的以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為主要形式的區(qū)域規(guī)劃實(shí)踐。

（3）1990年初至20世紀(jì)90年代末期

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的制定逐漸轉(zhuǎn)移到為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制總目標(biāo)服務(wù)，強(qiáng)調(diào)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策必須以市場(chǎng)配置資源為基礎(chǔ)，并更加重視地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在20世紀(jì)80年代沿海地區(qū)開放的基礎(chǔ)上，20世紀(jì)90年代國(guó)家又將對(duì)外開放擴(kuò)大到沿邊、沿江和內(nèi)陸地區(qū)。1992年以來，國(guó)家先后開放了13個(gè)沿邊城市、8個(gè)長(zhǎng)江沿岸城市和18個(gè)以內(nèi)陸城市為主的省會(huì)城市，并對(duì)三峽庫(kù)區(qū)實(shí)施特殊的優(yōu)惠政策。至此，我國(guó)全方位對(duì)外開放的格局基本形成。

從1992年開始，國(guó)家有關(guān)部門按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、地區(qū)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的聯(lián)系以及地域特點(diǎn)，打破行政區(qū)劃的界限，在已有區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的基礎(chǔ)上，編制了長(zhǎng)江三角洲和長(zhǎng)江沿江地區(qū)、西南和華南部分省區(qū)、西北地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、東北地區(qū)、中部五省及京九鐵路沿線地區(qū)以及東南沿海地區(qū)等七大區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)七大區(qū)域規(guī)劃編制思路和總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，從而形成了“九五”計(jì)劃和十年規(guī)劃中關(guān)于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略設(shè)想。與此同時(shí)，隨著我國(guó)的快速工業(yè)化和城市化進(jìn)程，整個(gè)九十年代我國(guó)區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的基本發(fā)展態(tài)勢(shì)是，國(guó)土規(guī)劃功能地位的相對(duì)弱化、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃功能地位的顯著提升。

（4）2000年以來的近十年

自我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“十五”時(shí)期以來，區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策的目標(biāo)主要是加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、積極推進(jìn)西部大開發(fā)、有效地發(fā)揮中部地區(qū)綜合優(yōu)勢(shì)。由此，我國(guó)相繼出臺(tái)了重點(diǎn)支持中西部地區(qū)加快改革發(fā)展、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、鼓勵(lì)東部有條件地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化等一系列區(qū)域戰(zhàn)略和相關(guān)政策。目前，西部大開發(fā)戰(zhàn)略和振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略已取得了明顯成效。另外，進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)國(guó)內(nèi)以都市區(qū)規(guī)劃、都市圈區(qū)域規(guī)劃以及城鎮(zhèn)密集區(qū)規(guī)劃為代表的城市區(qū)域規(guī)劃迅速興起，并成為增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段之一。

2）成效分析

改革開放以來，我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及其規(guī)劃的實(shí)施發(fā)揮了一定的積極作用。在此過程中，相繼形成了一些重要的科學(xué)規(guī)劃思想與方法，并直接或間接地促進(jìn)了我國(guó)政府宏觀調(diào)控區(qū)域發(fā)展能力的提升。其中，主要包括以下五個(gè)方面的作用：

（1）相對(duì)完整地摸清了我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)

我國(guó)改革開放前的區(qū)域規(guī)劃工作處于薄弱狀態(tài)。各地區(qū)的主要任務(wù)是落實(shí)中央的計(jì)劃方案和實(shí)現(xiàn)中央的計(jì)劃指標(biāo)，對(duì)于區(qū)域自身的發(fā)展條件、區(qū)域狀況甚至基本的資源情況并不甚明了。改革開放之后，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，客觀上要求不同地區(qū)能夠正確認(rèn)識(shí)自身的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，正確制定區(qū)域發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃工作的開展，正是從自然資源和社會(huì)資源狀況的調(diào)查入手，系統(tǒng)總結(jié)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種自然與經(jīng)濟(jì)資源狀況，并初步分析評(píng)價(jià)了區(qū)域發(fā)展的資源條件，在對(duì)區(qū)域特征深入研究的基礎(chǔ)上，為國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略以及地區(qū)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃的制訂奠定了基礎(chǔ)。

（2）進(jìn)一步重點(diǎn)突出了我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略性

進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，我國(guó)的區(qū)域規(guī)劃提出了注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的觀點(diǎn)，在實(shí)施操作上增強(qiáng)決策層的戰(zhàn)略意識(shí)。這對(duì)于豐富我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃體系的內(nèi)容、強(qiáng)化其戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)揮了不可替代的作用。由于我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃體系長(zhǎng)期以來以“年度”與“五年”計(jì)劃為主體內(nèi)容，基本上是在強(qiáng)調(diào)近期計(jì)劃指標(biāo)的完成，使得一些地區(qū)和部門戰(zhàn)略意識(shí)薄弱和缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，十分不利于區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。相對(duì)應(yīng)開展的區(qū)域規(guī)劃工作則是以確定長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略為核心內(nèi)容，在戰(zhàn)略指導(dǎo)下進(jìn)行空間布局規(guī)劃。

（3）逐漸明確了因地制宜的實(shí)施原則

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，結(jié)合區(qū)域差異性特征，注重分區(qū)開發(fā)建設(shè)和生產(chǎn)力的合理布局成為區(qū)域規(guī)劃的主體內(nèi)容。這在很大程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)計(jì)劃體制下“重視行業(yè)計(jì)劃、輕視區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”的缺陷。省級(jí)行政區(qū)域普遍開始關(guān)注如何利用不同區(qū)域的條件、構(gòu)筑不同類型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，注重通過發(fā)揮不同區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)、達(dá)到區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展與整體開發(fā)的目標(biāo)。特別是通過優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源布局，扶持重點(diǎn)地區(qū)或特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重點(diǎn)建設(shè)。

（4）牢固樹立了可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)理念

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的新實(shí)踐逐步改變了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形態(tài)下只注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，忽略經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、資源合理開發(fā)利用、人口增長(zhǎng)以及社會(huì)事業(yè)發(fā)展關(guān)系協(xié)調(diào)的狀況。在區(qū)域規(guī)劃編制和實(shí)施過程中，特別強(qiáng)調(diào)從宏觀、長(zhǎng)遠(yuǎn)和統(tǒng)籌的視角，樹立區(qū)域發(fā)展的可持續(xù)目標(biāo)，正確認(rèn)識(shí)和處理規(guī)劃資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。這為后來我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略《中國(guó)21世紀(jì)議程》的編制和實(shí)施以及形成地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，促進(jìn)了中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

（5）較好地發(fā)揮了對(duì)國(guó)土空間發(fā)展的宏觀導(dǎo)向作用

在不同空間尺度的區(qū)域規(guī)劃開展過程中，相繼提出實(shí)施了“東部沿海發(fā)展戰(zhàn)略”“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)戰(zhàn)略”“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”“東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略”和“中部崛起戰(zhàn)略”以及19個(gè)重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略思路。這些對(duì)于指導(dǎo)和確立國(guó)家區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略、資源開發(fā)、環(huán)境整治等重大內(nèi)容，具有指導(dǎo)作用。而且，還積極推動(dòng)促進(jìn)了國(guó)內(nèi)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、跨省區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、跨省區(qū)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成以及跨省區(qū)橫向經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合與協(xié)作。

6.1.2　我國(guó)區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的主要問題

1）定位模糊

長(zhǎng)期以來，我國(guó)區(qū)域規(guī)劃雖然一直受到宏觀經(jīng)濟(jì)部門和學(xué)術(shù)界的重視，并展開了對(duì)“我國(guó)區(qū)域規(guī)劃究竟是什么？”的多學(xué)科理論概念的探討，但在區(qū)域規(guī)劃與其他規(guī)劃在內(nèi)容分工關(guān)系上仍存在分歧。而且，區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容也的確存在著“層次交叉、面面俱到、以物質(zhì)建設(shè)為主、強(qiáng)調(diào)規(guī)劃方本身及受制于政績(jī)考核”等弊端和薄弱環(huán)節(jié)，從而導(dǎo)致區(qū)域規(guī)劃的方式、方法不合理和功能定位不夠明確。隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)迫切需要對(duì)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的轉(zhuǎn)型和功能定位進(jìn)行深層次的思考和理論探索。這是因?yàn)閰^(qū)域規(guī)劃不可避免地要涉及與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、城市規(guī)劃、交通規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等的相互銜接關(guān)系，并主要體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限劃分等問題上。但需看到，在我國(guó)總體制度環(huán)境和規(guī)劃條件沒有實(shí)質(zhì)性改變的情況下，區(qū)域規(guī)劃本身的定位一直處于尷尬境地，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃以及地方規(guī)劃的功能分工也不可能明確，使區(qū)域規(guī)劃和配套政策的實(shí)施操作處于形同虛設(shè)的境地，而難以真正起到對(duì)區(qū)域空間發(fā)展的調(diào)控作用。為此，為了構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，有必要從法律角度對(duì)包括區(qū)域規(guī)劃在內(nèi)的各類規(guī)劃在職能權(quán)限劃分和功能銜接上加以明確。

2）理念滯后

自建國(guó)以來，我國(guó)區(qū)域規(guī)劃編制和實(shí)施大致可以分為兩個(gè)重要階段：第一，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，區(qū)域規(guī)劃在本質(zhì)上圍繞著國(guó)家指令性計(jì)劃和重大項(xiàng)目的區(qū)域安排來實(shí)施的，體現(xiàn)了對(duì)資金和資源的計(jì)劃配置；第二，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，區(qū)域規(guī)劃編制所隱含的支配經(jīng)濟(jì)資源的控制力正逐漸削弱，但目前區(qū)域規(guī)劃編制工作仍然沒有完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下產(chǎn)生的傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃自上而下的強(qiáng)制性方式和思維觀念。所以，難以適應(yīng)市場(chǎng)化的要求和日益激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)。

3）內(nèi)容趨同

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，我國(guó)的區(qū)域規(guī)劃主要是圍繞國(guó)家指令性計(jì)劃對(duì)重大項(xiàng)目和地區(qū)的布局進(jìn)行安排和調(diào)整，所以，各地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃之間體現(xiàn)了一定的地區(qū)差異性。隨著20世紀(jì)90年代我國(guó)明確建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)以來，由于受地方政府短期利益驅(qū)動(dòng)，區(qū)域規(guī)劃同質(zhì)性的問題也越來越突出。現(xiàn)在的區(qū)域規(guī)劃從內(nèi)容上普遍存在“大同小異且大多面面俱到”等特點(diǎn)，加之由于對(duì)市場(chǎng)微觀環(huán)境因素變化無(wú)法把握，使得區(qū)域規(guī)劃不僅沒有反映出地區(qū)發(fā)展的特色和優(yōu)勢(shì)，甚至助長(zhǎng)了個(gè)別地區(qū)的非理性行為，進(jìn)而造成了地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同以及不合理的重復(fù)建設(shè)問題。

4）保障薄弱

首先，由于我國(guó)規(guī)劃管理體制不順，即空間規(guī)劃體制的嚴(yán)重分割導(dǎo)致了各級(jí)各類區(qū)域規(guī)劃的功能分工不清、銜接協(xié)調(diào)不夠、權(quán)威性和有效性不強(qiáng)。因而，使得區(qū)域規(guī)劃缺乏有效的實(shí)施保障機(jī)制為支撐。當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃分別隸屬于三個(gè)不同的政府部門，各類規(guī)劃之間銜接性較差，較多存在著相互分割、各自為政的情況?？梢哉f，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的和系統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃管理體系是嚴(yán)重削弱規(guī)劃整體功能發(fā)揮的主要原因之一。從理論方法到管理實(shí)踐，如何理順國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃三者之間的關(guān)系，已經(jīng)成為制約我國(guó)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵問題。

其次，區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任主體和法律依據(jù)缺失。當(dāng)前在“重技術(shù)而少政策，重科學(xué)性而輕可行性”等弊端存在的情況下，很容易導(dǎo)致缺少對(duì)實(shí)施區(qū)域規(guī)劃的保障性安排進(jìn)行更深層次研究。所以，抓住國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要機(jī)遇，加快傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃的更新和發(fā)展，以應(yīng)對(duì)新環(huán)境的要求，已經(jīng)成為區(qū)域規(guī)劃理論和實(shí)踐的關(guān)注熱點(diǎn)。但遺憾的是，大多成果限于研究區(qū)域規(guī)劃的特征、理念、內(nèi)容、方法等問題，而缺乏對(duì)區(qū)域規(guī)劃的行為主體間關(guān)系和權(quán)益法律地位的探究。所以，大量規(guī)劃成果只能被作為基礎(chǔ)資料保存，而未能發(fā)揮規(guī)劃的應(yīng)有作用。與此同時(shí)，區(qū)域規(guī)劃能否成功實(shí)施，不僅僅在于規(guī)劃理念、方法的先進(jìn)性，更取決于“內(nèi)容供給”與“區(qū)域需求”的匹配程度。因此，作為全過程的區(qū)域規(guī)劃，要求形成實(shí)施必需的后續(xù)保障手段和制度安排，特別加強(qiáng)重視實(shí)施體制機(jī)制及政策措施等體系的研究。

6.2　加快我國(guó)區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)意義

6.2.1　貫徹落實(shí)國(guó)家科學(xué)發(fā)展觀

根據(jù)世界各國(guó)區(qū)域發(fā)展的實(shí)踐，較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，市場(chǎng)機(jī)制的作用雖然有助于提高資本積累的效率，但總體上傾向于擴(kuò)大而不是縮小地區(qū)間的差距。一旦地區(qū)間發(fā)展水平與發(fā)展條件出現(xiàn)了差距，根據(jù)循環(huán)累積效應(yīng)，條件好而且發(fā)展快的地區(qū)將在發(fā)展過程中不斷地為自己積累有利因素，從而進(jìn)一步影響落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而使得落后地區(qū)不利于發(fā)展的因素越積累越多。由于兩極分化嚴(yán)重，落后地區(qū)反過來也會(huì)促使發(fā)達(dá)地區(qū)蒙受重大的損失，如大量貧困人口涌入發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)的衰退產(chǎn)業(yè)難以及時(shí)向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移，落后地區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞致使整個(gè)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的條件喪失等。針對(duì)上述現(xiàn)象，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家為了促進(jìn)地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，都不得不采取措施，制定區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策，進(jìn)行了不少成功的實(shí)踐。例如，英國(guó)1936年成立了巴洛委員會(huì)；美國(guó)分別于1941年成立了田納西河流域管理局、1961年制定了區(qū)域再開發(fā)法、1965年又制定了公共工程與經(jīng)濟(jì)開發(fā)法及阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法；日本開始于1962年的全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃制定實(shí)施已經(jīng)延續(xù)至今。以上國(guó)家的區(qū)域規(guī)劃實(shí)踐是發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家直接干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較成功的先例，其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)被許多國(guó)家所借鑒和學(xué)習(xí)。我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊，區(qū)域的自然、社會(huì)、人文差異很大，地區(qū)間發(fā)展不平衡的現(xiàn)象客觀存在，甚至一段時(shí)期內(nèi)還有差距拉大的現(xiàn)象。

黨的十六屆三中全會(huì)提出了“以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀。溫家寶總理也曾指出：“促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步扭轉(zhuǎn)地區(qū)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，是全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)重大任務(wù)。”科學(xué)發(fā)展觀是指導(dǎo)發(fā)展的世界觀和方法論的集中體現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)又快又好地發(fā)展。其中，堅(jiān)持“以人為本”是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求，堅(jiān)持“統(tǒng)籌發(fā)展”是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的根本途徑。這也正是科學(xué)發(fā)展觀融入到新時(shí)期區(qū)域規(guī)劃制定和實(shí)施過程中的切入點(diǎn)。而此前我國(guó)多數(shù)區(qū)域規(guī)劃堅(jiān)持的是“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先增長(zhǎng)”的方針，相對(duì)忽視了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，這與科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略要求相違背。與此同時(shí)，由于我國(guó)各地的發(fā)展條件與發(fā)展?fàn)顩r差異很大，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，就必須貫徹科學(xué)發(fā)展觀，從國(guó)家宏觀的角度確定空間上的總體部署，因地制宜發(fā)展各具特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。目前，區(qū)域發(fā)展中的重大問題，主要包括：重點(diǎn)區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略的制定、城鎮(zhèn)體系的空間結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)與職能結(jié)構(gòu)的合理安排，區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和區(qū)域性重大的生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)等，都需要通過區(qū)域規(guī)劃的制定來加以協(xié)調(diào)并逐步解決。

據(jù)此，新時(shí)期的區(qū)域規(guī)劃必須以全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀作為規(guī)劃的指導(dǎo)思想，按照實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”發(fā)展的要求，更好地運(yùn)用政府的行政資源和組織力量，實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷，有效地配置社會(huì)公共資源，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展，在開發(fā)利用自然中實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處，促進(jìn)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)。

6.2.2　促進(jìn)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)在大力推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面雖然取得了一定成效，但隨著我國(guó)邁入全面建設(shè)小康社會(huì)的歷史新階段，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程還面臨一些突出的問題，制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一些體制性結(jié)構(gòu)性矛盾仍然存在。主要包括：區(qū)域發(fā)展差距過大的問題仍十分突出，區(qū)域發(fā)展絕對(duì)差距仍呈擴(kuò)大之勢(shì)；區(qū)域開發(fā)無(wú)序、低水平重復(fù)建設(shè)問題仍十分嚴(yán)重，全國(guó)生產(chǎn)力布局總體上還不盡合理；促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制不健全，資源和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制尚未形成。這些都對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展帶來了負(fù)面影響。

為了進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性和加快形成區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，當(dāng)前國(guó)家提出的“把各地區(qū)人均生產(chǎn)總值差距應(yīng)保持在適度范圍、享受均等化的基本公共服務(wù)、比較優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮人與自然的關(guān)系基本處于和諧狀態(tài)”是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展四個(gè)重要內(nèi)涵。為了進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性和加快形成區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，編制與實(shí)施新時(shí)期區(qū)域規(guī)劃具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。黨的十七大提出繼續(xù)選擇部分對(duì)我國(guó)區(qū)域發(fā)展具有重大意義的跨省區(qū)地區(qū)和重點(diǎn)地區(qū)開展區(qū)域規(guī)劃編制工作。在規(guī)劃編制中，明確區(qū)域內(nèi)各單元的功能定位，促進(jìn)重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源的共建共享。特別是要進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃的約束性功能，促進(jìn)區(qū)域規(guī)劃編制工作逐步走向規(guī)范化。可以說，科學(xué)制定和實(shí)施符合我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵要求的區(qū)域規(guī)劃和政策，充分發(fā)揮其“統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調(diào)”的作用，有利于加快促進(jìn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程。

6.2.3　有效應(yīng)對(duì)區(qū)域城市化與城市區(qū)域化的雙重考驗(yàn)

隨著20世紀(jì)90年代以來我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程日益加快，長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、環(huán)渤海都市圈等區(qū)域出現(xiàn)了“區(qū)域城市化”和“城市區(qū)域化”發(fā)展并行且加速的趨勢(shì)，成為帶動(dòng)?xùn)|部沿海地區(qū)快速發(fā)展的城鎮(zhèn)密集區(qū)域和經(jīng)濟(jì)高地。由于城鎮(zhèn)密集區(qū)域內(nèi)各城市之間和諧共生、協(xié)同發(fā)展所產(chǎn)生的功能作用，它可以在更大的外圍區(qū)域產(chǎn)生巨大的輻射能量，從而帶動(dòng)周邊區(qū)域的一體化快速發(fā)展甚至產(chǎn)生全球性影響。例如，美國(guó)東北部大西洋沿岸大都市帶、日本東海道太平洋沿岸大都市帶等。但是也應(yīng)看到，雖然目前長(zhǎng)三角地區(qū)等我國(guó)城鎮(zhèn)密集區(qū)域內(nèi)各城市之間開始逐步轉(zhuǎn)向?qū)で箦e(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)和融合協(xié)同發(fā)展，在一定時(shí)期內(nèi)彼此間仍然存在著大量發(fā)展不協(xié)調(diào)甚至無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的問題。為此，如何更有效地從區(qū)域?qū)用婕訌?qiáng)對(duì)空間資源的配置和管理，解決城鎮(zhèn)密集區(qū)因缺少宏觀引導(dǎo)和調(diào)控而產(chǎn)生的問題，協(xié)調(diào)彼此利益爭(zhēng)端促進(jìn)城鎮(zhèn)密集區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，將成為新時(shí)期我國(guó)區(qū)域規(guī)劃面臨的重要挑戰(zhàn)之一。

6.2.4　加快改革區(qū)域規(guī)劃管理體制

國(guó)內(nèi)外區(qū)域規(guī)劃的實(shí)踐表明，區(qū)域規(guī)劃是各行業(yè)、各部門、各地區(qū)在廣泛協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上形成的共同行動(dòng)綱領(lǐng)。它的核心任務(wù)之一是搞好區(qū)域空間的綜合協(xié)調(diào)，主要包括與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有關(guān)的城鄉(xiāng)建設(shè)、各類開發(fā)區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間布局協(xié)調(diào)，以及開發(fā)建設(shè)布局與國(guó)土資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)與整治的協(xié)調(diào)，還包括不同行政區(qū)域之間及區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)之間和城鄉(xiāng)之間的相互協(xié)調(diào)。

當(dāng)前我國(guó)行政區(qū)劃體制對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在剛性約束。這主要是因?yàn)榈胤秸疄榱俗非笞陨砝娴淖畲蠡?，過分地對(duì)地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行不合理的干涉，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶有強(qiáng)烈的政府行為色彩，從而造成當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)成為一種“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。然而綜合協(xié)調(diào)會(huì)涉及部門之間、行政轄區(qū)之間的利益矛盾，國(guó)家利益、地方利益、集體利益與個(gè)人利益之間的矛盾，也會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、生態(tài)效益的矛盾。例如，我國(guó)的長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)等多部城鎮(zhèn)密集區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，本質(zhì)上是對(duì)跨行政區(qū)域的整體協(xié)調(diào)。其核心內(nèi)容上需要從更大的空間范圍協(xié)調(diào)行政區(qū)之間、城市之間和城鄉(xiāng)之間的發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)與人口分布、資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局等多種關(guān)系。它的制定和實(shí)施不僅涉及各種專業(yè)規(guī)劃之間職責(zé)分工與協(xié)調(diào)，還需要充分建立協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各城市、各地區(qū)的利益機(jī)制。因此，如何在新形勢(shì)下對(duì)傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃的體制機(jī)制進(jìn)行改革創(chuàng)新，以增強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)與整合、約束和引導(dǎo)能力，并更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是擺在今后區(qū)域規(guī)劃面前的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一。

6.3　我國(guó)區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型的新區(qū)域主義視角

6.3.1　新區(qū)域主義的方法論啟示

通過以上論證和分析，新區(qū)域主義由于長(zhǎng)期對(duì)區(qū)域功能重構(gòu)、政治靈活性和制度機(jī)制創(chuàng)新予以關(guān)注和不斷嘗試，對(duì)我國(guó)的區(qū)域規(guī)劃實(shí)現(xiàn)觀念、模式、體制、功能等方面的轉(zhuǎn)型重構(gòu)，具有重要的理論和方法論指導(dǎo)意義和啟示。

概括而言，新區(qū)域主義比較強(qiáng)調(diào)多主體互動(dòng)、伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)、綜合平衡區(qū)域社會(huì)公平—環(huán)境保護(hù)—經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)及提倡更加積極、民主的決策方法等。這些觀點(diǎn)均有益于促進(jìn)當(dāng)前我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的目標(biāo)、方法、內(nèi)容等的轉(zhuǎn)型。由此，基于新區(qū)域主義視角下的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該主要形成以下主要特征：強(qiáng)調(diào)規(guī)劃中的多極化，主張“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的規(guī)劃制定和實(shí)施模式；實(shí)現(xiàn)綜合平衡區(qū)域社會(huì)公平、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)；以及提倡更加積極民主的規(guī)劃方法等。特別是，新區(qū)域主義試圖超越國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的兩難選擇，主張?jiān)鰪?qiáng)“合作網(wǎng)絡(luò)”和集體的認(rèn)識(shí)、行動(dòng)與反應(yīng)能力，將區(qū)域規(guī)劃和政策創(chuàng)設(shè)的重點(diǎn)放在“區(qū)域財(cái)富”的積累上和“區(qū)域內(nèi)部力量”的動(dòng)員和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的培育上。同時(shí)，新區(qū)域主義者深刻認(rèn)識(shí)到，區(qū)域規(guī)劃中不同利益主體之間橫向的合作和交流將會(huì)構(gòu)筑起一個(gè)充滿機(jī)遇和活力的網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)彈性的網(wǎng)絡(luò)必將有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、信息交流、政策調(diào)整以及整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的自我學(xué)習(xí)和區(qū)域發(fā)展模式創(chuàng)新。

的確，中外區(qū)域規(guī)劃的實(shí)踐不止一次地表明，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要目標(biāo)的區(qū)域規(guī)劃與以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主要目標(biāo)的區(qū)域規(guī)劃之間存在緊張甚至對(duì)立關(guān)系。因?yàn)橐越?jīng)濟(jì)目標(biāo)為根本內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力的情況下，區(qū)域規(guī)劃雖然對(duì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等也有一定的涉及，但僅具有“標(biāo)簽”意義。無(wú)論是規(guī)劃者還是執(zhí)行者，都沒有將其放到真正重要的地位。新區(qū)域主義特別強(qiáng)調(diào)的區(qū)域規(guī)劃價(jià)值取向則是鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)各種元素的相互作用和發(fā)展，增強(qiáng)集體行動(dòng)和反應(yīng)能力，強(qiáng)調(diào)區(qū)域空間的效益集約化、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展及社會(huì)公正，等等。

區(qū)域規(guī)劃過程是各種力量的磨合互動(dòng)過程，利用咨詢、討論、談判、交流、參與等措施，在正式的規(guī)劃途徑之外開辟一條不完全是官方的意見交流和協(xié)商行動(dòng)的渠道，通過制定公平準(zhǔn)則，建立公開的規(guī)劃體系，廣泛吸收各種利益集團(tuán)（政府、部門、社團(tuán)、企業(yè)等）參與規(guī)劃的全過程，以尋求解決區(qū)域發(fā)展中各種利益沖突的方法和途徑，制定出一個(gè)透明度高、可信度強(qiáng)、滿足全社會(huì)愿望的區(qū)域規(guī)劃，以此使區(qū)域規(guī)劃能被區(qū)域內(nèi)的相關(guān)參與者認(rèn)可，并且愿意接受這種“我們的規(guī)劃”而自覺去實(shí)施和履行。這樣的規(guī)劃可以被稱作“新概念區(qū)域規(guī)劃”。它是多種力量參與的操作程序、具有彈性的規(guī)劃目標(biāo)、多部門及社會(huì)團(tuán)體協(xié)助、自上而下和自下而上合作協(xié)調(diào)的漸進(jìn)式發(fā)展策略。

總體而言，新區(qū)域主義的理論分析視角，有益于促進(jìn)以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)要求下我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的全面轉(zhuǎn)型。主要表現(xiàn)在三方面：新區(qū)域主義的理論和方法，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃全面轉(zhuǎn)型具有重要的指導(dǎo)意義；新區(qū)域主義的論點(diǎn)主張，可以為我國(guó)區(qū)域規(guī)劃發(fā)展提供新的理念和思路；在新區(qū)域主義視角下，區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該重點(diǎn)加快實(shí)現(xiàn)功能與機(jī)制體制模式創(chuàng)新。

6.3.2　新時(shí)期我國(guó)區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型的總體思路

區(qū)域規(guī)劃是國(guó)家進(jìn)行空間治理不可或缺的層次和手段。隨著區(qū)域性問題越來越突出、市場(chǎng)化程度逐漸提高，促使國(guó)家宏觀調(diào)控手段出現(xiàn)新變化，以新的視野和方法開展區(qū)域規(guī)劃在我國(guó)已經(jīng)十分迫切。我國(guó)“十一五”期間的區(qū)域規(guī)劃是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立后首次編制的區(qū)域規(guī)劃。它不同于以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的區(qū)域規(guī)劃，是在新的體制背景下編制的區(qū)域規(guī)劃。因此，區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型的總體目標(biāo)應(yīng)該是，在建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背景下、以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)的新概念的運(yùn)作體系，以促使我國(guó)新一輪區(qū)域規(guī)劃能更好地適應(yīng)國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化的挑戰(zhàn)。

根據(jù)以上分析和論證，新時(shí)期我國(guó)區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型的總體思路是：模式構(gòu)建上形成以“市場(chǎng)主導(dǎo)、利益協(xié)調(diào)、有限目標(biāo)和彈性治理”為基本特征的新型模式，以最大程度地有效彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展作用的失靈和缺陷；功能定位上，首先，要最大程度上發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，正確處理市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府干預(yù)的合理關(guān)系，從著重完善政府宏觀調(diào)控職能出發(fā)，在規(guī)劃的理念、內(nèi)容和管理體制上實(shí)現(xiàn)較大轉(zhuǎn)變；功能拓展上，由計(jì)劃型轉(zhuǎn)向市場(chǎng)型、彈性型規(guī)劃，由單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人口、資源、環(huán)境的多目標(biāo)協(xié)調(diào)和綜合性可持續(xù)發(fā)展，由速度增長(zhǎng)型轉(zhuǎn)為綜合效益型規(guī)劃。同時(shí)，加快實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型的四個(gè)主要目標(biāo)是：由計(jì)劃配置型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)導(dǎo)向型；從資源開發(fā)利用轉(zhuǎn)向開發(fā)、利用與保護(hù)相結(jié)合；由主要追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同人口、資源、生態(tài)環(huán)境多目標(biāo)協(xié)調(diào)和綜合可持續(xù)發(fā)展；由以產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局為主要內(nèi)容的規(guī)劃轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境建設(shè)和諧發(fā)展為重點(diǎn)的綜合協(xié)調(diào)型。

6.3.3　我國(guó)區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型的主要策略路徑

1）理論轉(zhuǎn)型：樹立正確的區(qū)域觀念和更新理論依據(jù)

長(zhǎng)期以來，學(xué)術(shù)界與政府部門在區(qū)域規(guī)劃功能上存有諸多歧義。究其原因在于對(duì)“區(qū)域”空間的認(rèn)識(shí)不夠全面以及相關(guān)理論依據(jù)的陳舊。例如，至今不少學(xué)者和部門認(rèn)為“區(qū)域規(guī)劃是指一定地域范圍內(nèi)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和土地利用的總體部署”，其主要功能是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合理空間布局。顯然，區(qū)域主要被看作是“經(jīng)濟(jì)資源的地域集合體”，由此使生產(chǎn)力布局思維長(zhǎng)期居于主導(dǎo)地位，一直揮之不去。受其影響，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)組織制定和頒布的《“十一五”長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要》仍將產(chǎn)業(yè)布局作為重點(diǎn)內(nèi)容之一。同樣，近十多年以來各省進(jìn)行的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃主要是按照“三結(jié)構(gòu)一網(wǎng)絡(luò)”套路范式進(jìn)行，也即等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)、職能組合結(jié)構(gòu)、地域空間結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。從總體上看，區(qū)域規(guī)劃還基本上是服務(wù)于自上而下的直接調(diào)控。這一情況已明顯不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌環(huán)境下區(qū)域發(fā)展的客觀要求。為此，有學(xué)者針對(duì)性地提出“比區(qū)域規(guī)劃更重要的是區(qū)域觀念?！?/p>

根據(jù)新區(qū)域主義定義的多種區(qū)域概念，歐美等國(guó)家的區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)普遍帶有了公共政策的功能內(nèi)涵，即“在合適的時(shí)間和地點(diǎn)，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境得到合適的綜合發(fā)展?！彼鶎で蟮暮诵哪繕?biāo)是：時(shí)間秩序和空間秩序相統(tǒng)一的綜合發(fā)展。而對(duì)于第一、二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與布局則應(yīng)該主要由市場(chǎng)力量來決定，并輔之以國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境政策的合理調(diào)控。

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，面對(duì)我國(guó)急劇變化了的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化及其新要求，區(qū)域規(guī)劃的功能轉(zhuǎn)型更具有一定的緊迫性。相對(duì)而言，傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃以生產(chǎn)布局為主而較少考慮環(huán)境、社會(huì)和生態(tài)等其他方面，必然會(huì)造成環(huán)境生態(tài)的退化和社會(huì)不穩(wěn)定因素的增加。這一再警醒和提示區(qū)域規(guī)劃必須走出重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)生態(tài)建設(shè)的誤區(qū)，重塑區(qū)域規(guī)劃的新功能必將成為歷史的必然選擇。為此，不僅要實(shí)現(xiàn)區(qū)域觀念的與時(shí)俱進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)區(qū)域規(guī)劃本質(zhì)屬性的科學(xué)理解，同時(shí)還要盡快完成理論依據(jù)的更新，并完善其“國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)下激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、維護(hù)生態(tài)平衡”的綜合功能。

2）模式轉(zhuǎn)型：改變自上而下的傳統(tǒng)規(guī)劃思維

從建國(guó)以來我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展歷程看，各類區(qū)域規(guī)劃基本上都是屬于自上而下以政府為編制和實(shí)施主體的綱要性規(guī)劃（synoptic planning），規(guī)劃的模式比較單一。根據(jù)規(guī)劃學(xué)理論的解釋，其特征實(shí)際上是一種綜合理性規(guī)劃（comprehensive rational planning）。該種規(guī)劃模式的主要基礎(chǔ)是建立在假設(shè)人都具有經(jīng)濟(jì)人的特征，即各級(jí)政府和相關(guān)專家具有辨別各種目標(biāo)、目的和價(jià)值的能力，并在獲得完備信息和進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估后能夠一致地選擇最優(yōu)方案。但根據(jù)新區(qū)域主義的觀點(diǎn)，區(qū)域和區(qū)域化又的確是復(fù)雜的、不確定的甚至是紊亂的?？梢?，該種規(guī)劃模式過于高估了政府自身對(duì)區(qū)域系統(tǒng)進(jìn)行認(rèn)知、管理和控制的完美性。為了有效克服此種模式的固有缺陷，20世紀(jì)80年代末期以后，受新區(qū)域主義的影響下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的區(qū)域規(guī)劃領(lǐng)域出現(xiàn)了大量的漸進(jìn)型、倡導(dǎo)型、交流型等多種規(guī)劃模式。

不同于此，20世紀(jì)90年代以來雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展得到快速發(fā)展，而且區(qū)域規(guī)劃在規(guī)劃理念、技術(shù)手段等方面也得到不少改進(jìn)，但是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制慣性影響下，綜合理性規(guī)劃依然是主導(dǎo)模式。主要表現(xiàn)為：過分相信行政權(quán)力是公眾最佳利益代表，規(guī)劃的全過程主要由相關(guān)政府部門和規(guī)劃專家進(jìn)行組織和參與。而且，不容忽視的是，在“經(jīng)營(yíng)城市”和“經(jīng)營(yíng)區(qū)域”思想驅(qū)動(dòng)下，不少地方政府競(jìng)相熱衷于編制各類區(qū)域規(guī)劃，以此作為謀求不合理政績(jī)的重要“合理”途徑之一。

為此，新時(shí)期的區(qū)域規(guī)劃必須改變嚴(yán)重依賴行政力量的慣性思維，急需實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃調(diào)控機(jī)制的轉(zhuǎn)型。未來我國(guó)區(qū)域規(guī)劃模式轉(zhuǎn)型的正確方向應(yīng)該是：在合理看待各種區(qū)域規(guī)劃模式的優(yōu)缺點(diǎn)基礎(chǔ)上，積極調(diào)動(dòng)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、政府部門、社會(huì)公民共同參與到規(guī)劃過程中，并充分重視受規(guī)劃與政策影響的多方利益，從而，促進(jìn)形成新時(shí)期我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的新模式和新機(jī)制。

3）體制轉(zhuǎn)型：協(xié)調(diào)規(guī)劃及其政策的空間效應(yīng)

在新區(qū)域主義的影響下，以1999年的《歐洲空間發(fā)展展望計(jì)劃》（European Spatial Development Perspective，ESDP）為依據(jù)，歐洲區(qū)域規(guī)劃發(fā)展歷史最久的英、德兩國(guó)對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃體制進(jìn)行了革新。2000年以來，英國(guó)主要形成了國(guó)家社區(qū)和地方政府管理部（DCLG，Department for Communities and Local Government）、區(qū)域發(fā)展代表處（RDAs，Regional Development Agencies）以及區(qū)域議院（除大倫敦區(qū)以外）組成的區(qū)域規(guī)劃管理和實(shí)施體制。德國(guó)實(shí)行的是國(guó)家空間規(guī)劃委員會(huì)（Spatial Planning Conference）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的以州—地方為主的區(qū)域規(guī)劃管理和實(shí)施機(jī)制和相關(guān)體制。其中，英國(guó)的DCLG和德國(guó)的國(guó)家空間規(guī)劃委員會(huì)分別負(fù)責(zé)制定國(guó)家區(qū)域規(guī)劃指引，區(qū)域?qū)用鎰t建立起了由傳統(tǒng)力量（政府）和新型力量（社會(huì)團(tuán)體、私人機(jī)構(gòu)、公民代表）共同組成的管理和實(shí)施網(wǎng)絡(luò)。這種新型區(qū)域規(guī)劃的組織和實(shí)施機(jī)制與體制，相對(duì)比較有效地成為產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、土地、交通等具有空間效應(yīng)的部門政策進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)的制度框架。

相比而言，我國(guó)具有空間規(guī)劃職能的部門或機(jī)構(gòu)包括有國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部等十多個(gè)中央部委及其相應(yīng)的各級(jí)地方職能機(jī)構(gòu)。但不容忽視的是，目前我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的管理體制存在上述部門之間的規(guī)劃內(nèi)容不銜接、規(guī)劃手段不協(xié)調(diào)、規(guī)劃事權(quán)不清晰等諸多現(xiàn)實(shí)問題，而且地方政府又有落實(shí)轄區(qū)內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的空間需要，從而形成了“條條分割”和“條塊分割”的弊端在區(qū)域范圍內(nèi)產(chǎn)生雙重疊加的不合理態(tài)勢(shì)。這成為我國(guó)的區(qū)域規(guī)劃難以真正發(fā)揮作用的體制性障礙。

為了消除由此導(dǎo)致的多重規(guī)劃管理和實(shí)施不力的弊端，十分有必要加快我國(guó)空間規(guī)劃體制的系統(tǒng)性綜合改革。總體思路是，在對(duì)新形勢(shì)下區(qū)域規(guī)劃的目標(biāo)、權(quán)力和屬性進(jìn)行再認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，盡快制定出臺(tái)國(guó)家統(tǒng)一的《空間規(guī)劃法》，明確各類規(guī)劃和各級(jí)政府多元規(guī)劃管理和實(shí)施主體的職能界限，建立國(guó)家空間規(guī)劃和政策管理的協(xié)調(diào)機(jī)制和相關(guān)體制。同時(shí)，加快完善修訂相應(yīng)法律法規(guī)，確立區(qū)域規(guī)劃應(yīng)有的法定地位。唯有如此，才有可能更好地發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃對(duì)區(qū)域空間發(fā)展的引導(dǎo)與調(diào)控作用。

應(yīng)該看到，日益加快的現(xiàn)代化步伐使我國(guó)區(qū)域管理正處于新舊兩種體制轉(zhuǎn)換時(shí)期，以各類規(guī)劃進(jìn)行區(qū)域管理面臨著盡快從過去的分割局面轉(zhuǎn)換到統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)與實(shí)施的重要任務(wù)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，新時(shí)代要求我們對(duì)現(xiàn)行區(qū)域規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和決策程序進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。為此，由于政府建立在分級(jí)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上的信息資源優(yōu)勢(shì)逐步弱化，有必要大力推進(jìn)政府管理制度改革和創(chuàng)新，重點(diǎn)對(duì)現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理層次和決策程序進(jìn)行整合與分工，加強(qiáng)縱向的決策分散化和橫向部門間的協(xié)調(diào)，以適應(yīng)市場(chǎng)的快速變化和提高國(guó)家宏觀調(diào)控區(qū)域發(fā)展的科學(xué)性和有效性。

4）功能轉(zhuǎn)型：增強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的科學(xué)性

在我國(guó)城市區(qū)域化和區(qū)域城市化快速發(fā)展的趨勢(shì)背景下，迫切需要通過功能轉(zhuǎn)型來提高區(qū)域規(guī)劃的科學(xué)性，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源的合理配置與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。具體而言，區(qū)域規(guī)劃的科學(xué)性應(yīng)體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

（1）規(guī)劃視角的戰(zhàn)略性

區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該提出對(duì)空間發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，通過戰(zhàn)略規(guī)劃預(yù)測(cè)發(fā)現(xiàn)空間變化的多種可能性，分析影響空間變化的決定性因素，促使新時(shí)期的區(qū)域規(guī)劃編制有理有據(jù)，并對(duì)區(qū)域內(nèi)城市規(guī)劃的實(shí)施發(fā)揮指引作用。

（2）規(guī)劃目標(biāo)的合理性

我國(guó)傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃大多是通過若干城市規(guī)劃的拼接來決定規(guī)劃的目標(biāo)，并往往圍繞區(qū)域內(nèi)“城市人口等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)、城市職能類型結(jié)構(gòu)、城市空間地域組織結(jié)構(gòu)和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)”來展開。新時(shí)期的區(qū)域規(guī)劃則必須以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，目標(biāo)應(yīng)重點(diǎn)集中在實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”上。當(dāng)前區(qū)域規(guī)劃的目標(biāo)設(shè)定應(yīng)主要體現(xiàn)：①區(qū)域城市化和城市區(qū)域化的內(nèi)在聯(lián)系。②市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府調(diào)控功能，突出政府彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的管治功能。③人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)一體化可持續(xù)發(fā)展的要求。④應(yīng)對(duì)區(qū)域性公共問題的具體解決方案對(duì)策。

（3）規(guī)劃內(nèi)容的針對(duì)性

新時(shí)期條件下，區(qū)域規(guī)劃需要著重解決：工業(yè)化與城鎮(zhèn)體系之間的矛盾、城鎮(zhèn)化與資源有限之間的矛盾、人口集聚與空間優(yōu)化之間的矛盾、污染加劇與人居環(huán)境之間的矛盾、城鎮(zhèn)體系空間組織結(jié)構(gòu)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的影響等矛盾。

（4）規(guī)劃布局的前瞻性

在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，相對(duì)合理的區(qū)域空間組織一定程度上影響了區(qū)域利用國(guó)內(nèi)外良好發(fā)展機(jī)遇的能力。由于不同時(shí)代的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)區(qū)域及其內(nèi)部的城市有不同的空間要求，作為區(qū)域空間組織的重點(diǎn)內(nèi)容的區(qū)域城鎮(zhèn)體系的合理布局和優(yōu)化必須有前瞻性。

（5）規(guī)劃政策的有效性

區(qū)域規(guī)劃能否真正落到實(shí)處，還必須實(shí)施更有針對(duì)性、更有效的區(qū)域規(guī)劃政策加以配套。而目前以問題為導(dǎo)向的公共政策研究是我國(guó)規(guī)劃體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。值得借鑒的是，早在20世紀(jì)80年代初，西歐和北美國(guó)家的規(guī)劃體系開始從物質(zhì)性規(guī)劃向公共政策功能的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。由此，區(qū)域規(guī)劃政策的效用突出表現(xiàn)在區(qū)域規(guī)劃對(duì)公共服務(wù)問題的響應(yīng)能力和公眾全程參與機(jī)制兩大方面。其內(nèi)容涉及區(qū)域內(nèi)城市之間的公共品提供的協(xié)調(diào)與基礎(chǔ)設(shè)施互補(bǔ)、生態(tài)環(huán)境共保、城鄉(xiāng)和地區(qū)間的功能互補(bǔ)，基于公眾參與的區(qū)域治理，等等。而以上內(nèi)容恰恰是考量目前我國(guó)以城市區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)的區(qū)域規(guī)劃政策效用的主要方面。為此，需要將區(qū)域規(guī)劃編制與實(shí)施追蹤對(duì)接起來，以利于構(gòu)成系統(tǒng)完整的全過程規(guī)劃管理。這就要求在對(duì)接規(guī)劃制定和實(shí)施過程時(shí)，規(guī)劃人員在編制階段就有必要也有責(zé)任全面綜合考慮規(guī)劃的全過程，并提出綜合協(xié)調(diào)的保障措施。其中，區(qū)域治理開始逐漸被認(rèn)為是新時(shí)期區(qū)域規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)的有力工具。它的重點(diǎn)是不同層級(jí)政府（或發(fā)展主體）之間、同級(jí)政府（或發(fā)展主體）之間的權(quán)力互動(dòng)關(guān)系，其實(shí)質(zhì)上是尋求公平與效率并重的區(qū)域治理方式。

6.4　小結(jié)

在回顧和分析我國(guó)區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的歷史軌跡及其成效的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前我國(guó)區(qū)域規(guī)劃存在定位模糊、理念滯后、內(nèi)容趨同和保障薄弱等問題，借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家區(qū)域規(guī)劃實(shí)踐的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和分析加快我國(guó)區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)意義，運(yùn)用新區(qū)域主義的理論分析視角，提出了我國(guó)區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型的思路目標(biāo)和主要路徑。

通過以上分析和討論可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)學(xué)界和政府部門對(duì)我國(guó)有必要積極開展新一輪區(qū)域規(guī)劃已取得普遍共識(shí)，但就區(qū)域規(guī)劃的方式、方法及其提高我國(guó)區(qū)域發(fā)展問題的能力而言，相關(guān)的理論思考和實(shí)踐創(chuàng)新努力仍顯得明顯滯后和不足。進(jìn)入21世紀(jì)以來，在我國(guó)以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求下，如何進(jìn)一步加快我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的全面轉(zhuǎn)型、構(gòu)建新概念區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展和一體化發(fā)展的重要任務(wù)之一。

就加快促進(jìn)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型的研究，新區(qū)域主義不乏指導(dǎo)價(jià)值和啟示意義。其中，新區(qū)域主義具有“對(duì)區(qū)域特性的高度關(guān)注、對(duì)區(qū)域（和城市）內(nèi)各種社會(huì)問題的管理和響應(yīng)、對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)、環(huán)境發(fā)展目標(biāo)的綜合平衡”等鮮明的理論主張。盡管它仍然處于不斷修正和成熟過程中，但由于它所代表的是區(qū)域一體化目標(biāo)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展路徑下一系列運(yùn)動(dòng)的總合。因此，它對(duì)當(dāng)代區(qū)域規(guī)劃的理論創(chuàng)新與實(shí)踐開拓具有廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

新時(shí)期我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的全面轉(zhuǎn)型是一個(gè)重大的理論和實(shí)踐命題，需要針對(duì)政府干預(yù)與市場(chǎng)機(jī)制相互作用關(guān)系方面展開更深層次的系統(tǒng)研究。據(jù)此，編制和實(shí)施我國(guó)新概念區(qū)域規(guī)劃要運(yùn)用戰(zhàn)略思維和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活動(dòng)進(jìn)行戰(zhàn)略性和前瞻性的空間調(diào)控和部署。在這其中，它的引導(dǎo)性不單純表現(xiàn)在作用于企業(yè)和社會(huì)公民的行為，也是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背景下政府調(diào)控能力、作用范圍和公共政策方向的限定。