土地資產(chǎn)經(jīng)營方式的創(chuàng)新_體制轉(zhuǎn)型與中國城市空間重構(gòu)

3.3.1　城市土地儲(chǔ)備制度的基本分析:土地資產(chǎn)經(jīng)營方式的創(chuàng)新

1）城市土地儲(chǔ)備制度分析

中國城市土地使用制度的改革以及國家的宏觀調(diào)控政策，使得舊體制下土地資產(chǎn)管理的種種問題日益凸顯，尤其是對于國有企業(yè)改制過程中土地資產(chǎn)的處理，各地方政府必須思考在日益市場化的環(huán)境中如何提高土地利用效率以獲取更多的地方財(cái)政收入，并尋求市場經(jīng)濟(jì)體制下合理、有效的宏觀調(diào)控手段。另外，分權(quán)化與市場化改革擴(kuò)大了國內(nèi)地方政府掌控社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)，也給它們帶來了財(cái)政上的壓力，地方政府迫切需要通過土地盤整、出讓來增加地方可支配財(cái)政，引導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和空間的擴(kuò)張。因此，城市土地儲(chǔ)備制度建立的根本動(dòng)力之一在于城市政府對獲取“最大利益”和建立“合理競爭機(jī)制”的追求，如何增加城市土地的供給能力并提高土地的利用效率成為城市發(fā)展的重要課題。

因此，繼我國土地使用制度改革之后，土地儲(chǔ)備制度作為又一項(xiàng)重要制度革新成為促進(jìn)土地權(quán)屬流動(dòng)、利用市場手段有效配置土地資源的必要規(guī)則。目前城市土地儲(chǔ)備制度是指由城市政府委托的專門機(jī)構(gòu)通過征用、收購、換地、轉(zhuǎn)制和到期回收等方式，從分散的土地使用者手中把土地集中起來，并由政府或政府委托的機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行土地整理、開發(fā)，根據(jù)城市土地出讓年度計(jì)劃有序地將土地投入市場的制度（張宏斌、賈生華，2000），其目標(biāo)在于調(diào)控城市各類建設(shè)用地的需求，確保政府能壟斷土地一級(jí)市場的供應(yīng)（邢元志等，2001）。新規(guī)則的建立和運(yùn)行，必然對城市的土地利用產(chǎn)生重要的影響，這些影響不僅體現(xiàn)在土地權(quán)屬的變更上（如國有企業(yè)土地置換），也體現(xiàn)在后期的土地開發(fā)行為中，但最終都對城市空間發(fā)生影響并導(dǎo)致其發(fā)生重組或重構(gòu)。

2）城市土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作模式

自從1996年上海建立國內(nèi)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海土地發(fā)展中心后，杭州、武漢、南通等城市相繼成立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。最近幾年來，很多城市已經(jīng)將土地儲(chǔ)備制度作為深化土地使用制度改革和土地管理改革新的突破點(diǎn)，并有了突飛猛進(jìn)的進(jìn)展。經(jīng)過幾年的發(fā)展，我國土地儲(chǔ)備制度已初步形成體系。然而，由于國家并沒有出臺(tái)更為具體的規(guī)定，各城市仍處于自行探索的發(fā)展階段，主要根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備制度本身的特色和已產(chǎn)生的社會(huì)影響決定所采用的模式（表3－7）。概括而言，目前我國土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作模式比較典型的主要有以下3種。

（1）市場導(dǎo)向（單一結(jié)構(gòu)）:土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)自定的收購計(jì)劃和市政府的要求，通過與被收購單位協(xié)商，確定土地收購價(jià)格或約定土地收益分成，按照約定由發(fā)展中心支付收購金，取得土地并按現(xiàn)行規(guī)定辦理土地過戶手續(xù)。儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得土地后負(fù)責(zé)對土地進(jìn)行拆遷、平整和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施配套，對易于轉(zhuǎn)讓的儲(chǔ)備土地由土地管理部門出讓給新的用地者。如上海市的土地儲(chǔ)備工作由直屬于上海市房屋土地管理局的非盈利事業(yè)單位“上海市土地發(fā)展中心”負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備的全過程，并按“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”的體制建立市、區(qū)兩級(jí)的以市場機(jī)制為導(dǎo)向的土地儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)（何曉玲、衛(wèi)國昌，2000）。

（2）政府導(dǎo)向（二元結(jié)構(gòu)）:收購?fù)恋氐姆秶烧姓ㄒ?guī)規(guī)定，規(guī)定范圍內(nèi)的土地統(tǒng)一由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)計(jì)劃進(jìn)行收購、儲(chǔ)備、開發(fā)，土地管理部門根據(jù)用地需求用招標(biāo)、拍賣方式對儲(chǔ)備土地實(shí)行統(tǒng)一出讓，規(guī)定范圍內(nèi)的劃撥土地使用者不能通過補(bǔ)辦出讓手續(xù)的方法自行轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。如北京、杭州、青島等城市采用成立城市土地收購儲(chǔ)備委員會(huì)和土地儲(chǔ)備中心的雙層結(jié)構(gòu)模式實(shí)行分層管理。

（3）規(guī)劃導(dǎo)向（多元結(jié)構(gòu)）:即土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不預(yù)先收購?fù)恋?，而是先根?jù)城市土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的要求，將地塊前期規(guī)劃工作形成可行性報(bào)告送報(bào)規(guī)劃部門并通過審批后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)才進(jìn)行征地、拆遷、整理等前期開發(fā)工作，將地塊納入土地儲(chǔ)備庫，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候以凈地出讓方式投放市場（圖3－12）。因而，在規(guī)劃部門和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)所做的地塊規(guī)劃方案通過審批后，該地塊原則上就已經(jīng)進(jìn)入儲(chǔ)備階段。地方政府、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與各規(guī)劃部門共同參與土地儲(chǔ)備工作，在儲(chǔ)備前期做好地塊的規(guī)劃設(shè)計(jì)，相對于其他城市先收購?fù)恋?，后做?guī)劃的儲(chǔ)備方案。在一定程度上減少了儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)，并有利于減少實(shí)際運(yùn)作中與相關(guān)部門的摩擦，如南京市就采用規(guī)劃導(dǎo)向的模式，其土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與規(guī)劃部門共同做好詳細(xì)的規(guī)劃方案。

圖3－12　規(guī)劃導(dǎo)向的土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)行方式