新常態(tài)下武漢市土地節(jié)約集約利用機(jī)制創(chuàng)新_國土資源與房屋管理工作研究

湖北省武漢市土地利用和城市空間規(guī)劃研究中心 陳韋 洪旗 陳華飛

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速由過去高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，世界發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)放緩將促使土地供需發(fā)生變化，歐洲城市在1950年代至1960年代，經(jīng)濟(jì)增速最快，城市土地的年均增長速度是3．3%，到1980年代隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市土地的年均增長速度降低到1．7%，1990年代歐洲經(jīng)濟(jì)增長緩慢，城市土地的年均增長率降低到0．75%，已經(jīng)大大減緩。世界大都市區(qū)土地利用其建設(shè)用地總規(guī)模一般都經(jīng)歷了“緩慢增長—加速增長—低速增長—基本穩(wěn)定”的變化軌跡，達(dá)到穩(wěn)定階段的城市，建設(shè)用地的極限規(guī)模一般占都市區(qū)總用地面積的20%～30%。武漢市2005～2012年城市土地年均增速達(dá)到3．67%，正處于城市建設(shè)用地加速增長向低速增長過渡的階段，建設(shè)用地占全市域的比例約占21%，新常態(tài)下土地節(jié)約集約利用提出了更高要求，武漢市努力探索一條引領(lǐng)新常態(tài)的節(jié)約集約用地之路。

一、新常態(tài)下武漢市節(jié)約集約用地的形勢

1．建設(shè)用地由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變，需要積極引導(dǎo)城市內(nèi)涵式發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)增速的放緩，建設(shè)用地擴(kuò)張也逐步放緩，2009年～2014年武漢市建設(shè)用地供應(yīng)總規(guī)模已呈下降趨勢，其中新增地供應(yīng)規(guī)模下降幅度明顯，而存量地供應(yīng)規(guī)模和供應(yīng)結(jié)構(gòu)占比均呈上升趨勢。并且在國家嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市新增建設(shè)用地的背景下，經(jīng)濟(jì)增長與外延擴(kuò)張的矛盾越發(fā)尖銳。城市將從增量擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)向存量、增量并存的深度調(diào)整。據(jù)統(tǒng)計，武漢市目前存量建設(shè)用地改造潛力較大，僅中心城區(qū)存量改造用地（“三舊”用地）面積就達(dá)121平方公里，需要積極引導(dǎo)城市內(nèi)涵式發(fā)展。

2．市場的資源配置性作用增加，需提升市場對土地資源的配置

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，十八屆三中全會提出了市場在資源配置中起決定性作用，市場配置資源，就是通過價格機(jī)制、利益分配機(jī)制等，使市場能更加高效的優(yōu)化土地資源配置。近年來，武漢市建設(shè)用地擴(kuò)張與地價不相匹配，導(dǎo)致建設(shè)用地粗放利用的現(xiàn)象嚴(yán)重，如武漢市漢南區(qū)工業(yè)用地規(guī)模擴(kuò)張的“凸”型快速增長與地價的“凹”型增長呈現(xiàn)不匹配，反映出漢南區(qū)依然試圖以土地增量換取GDP增量的發(fā)展模式，亟待提升市場對土地資源的配置。

二、新常態(tài)下武漢市節(jié)約集約用地機(jī)制探索

1．創(chuàng)建適應(yīng)特大城市多目標(biāo)、多層次、全覆蓋評價制度，有的放矢盤活存量土地

為引導(dǎo)城市內(nèi)涵式發(fā)展，首要盤清土地家底，武漢市以建設(shè)用地節(jié)約集約用地評價工作為依托，創(chuàng)建適應(yīng)特大城市多目標(biāo)、多層次、全覆蓋評價制度，有的放矢盤活存量土地。

（1）針對特大城市用地規(guī)模大、行政區(qū)劃多的特點(diǎn)，建立市-區(qū)兩級評價體系，將評價從宏觀、中觀層面深入到微觀層面，在市級層面以全市域建設(shè)用地為評價對象，從宏觀上了解土地利用存在的問題，從中觀上掌握不同空間功能區(qū)土地集約利用程度和挖潛潛力。在行政區(qū)評價層面開展宗地評價，通過宗地評價客觀真實(shí)反映可改造宗地分布狀況、預(yù)期潛力釋放水平，使存量土地挖潛時序安排、挖潛效能更具操作性，有效促進(jìn)處于用地管理落實(shí)層面的區(qū)級政府有效挖潛，如江漢區(qū)通過評價發(fā)掘了741．74公頃，江岸區(qū)發(fā)掘了1344．75公頃可改造用地，青山區(qū)發(fā)掘了1418．09公頃可改造用地，漢南區(qū)發(fā)掘了2645．41公頃可開發(fā)改造用地等。

（2）針對城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用水平低、農(nóng)村建設(shè)用地粗放閑置現(xiàn)象嚴(yán)重等問題，武漢市將城市建設(shè)用地集約利用評價延伸到城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)，建立從建成區(qū)到城鄉(xiāng)過渡地帶再到城市外圍農(nóng)村地帶的“建成區(qū)-城鄉(xiāng)結(jié)合部-農(nóng)村”的評價體系，使評價結(jié)果能全面客觀反映城鎮(zhèn)建設(shè)用地、工礦建設(shè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地等各類建設(shè)用地集約利用狀況。如通過《武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評價》，武漢市中心城區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部用地潛力達(dá)到118．17平方公里。

（3）針對規(guī)劃節(jié)地評價制度缺乏，武漢市將城市建設(shè)用地現(xiàn)狀評價擴(kuò)大到建設(shè)用地規(guī)劃評價，建立“現(xiàn)狀-規(guī)劃”評價體系，創(chuàng)新進(jìn)行規(guī)劃地塊潛力評價，提高規(guī)劃方案的科學(xué)性和合理性，保證評價結(jié)果多層次應(yīng)用。創(chuàng)新性地在建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃方案論證過程中進(jìn)行節(jié)約集約用地評價，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目用地優(yōu)化設(shè)計、分層布局、充分利用地下空間。如武漢市航空路規(guī)劃方案就是集地下交通、休閑、停車場、綠化環(huán)境、產(chǎn)品展示于一體，有效促進(jìn)了土地集約節(jié)約利用。

（4）將開發(fā)區(qū)評價擴(kuò)展到中央商務(wù)區(qū)、文化創(chuàng)意區(qū)等各類功能區(qū)評價，建立不同用地功能區(qū)評價體系，全面反映各類功能區(qū)土地集約利用差異，建立更加精細(xì)化的功能區(qū)評價體系。如武漢市以光谷生物城為例，對生物產(chǎn)業(yè)功能區(qū)進(jìn)行了評價，發(fā)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)功能、利用效益等多方面的問題，提出了產(chǎn)業(yè)升級、產(chǎn)城融合等提升土地節(jié)約集約利用的建議，促進(jìn)了功能區(qū)土地集約利用。

2．制定依托節(jié)約集約用地評價的規(guī)劃引導(dǎo)策略，優(yōu)化土地利用空間布局

為加強(qiáng)規(guī)劃對土地集約利用的引導(dǎo)和管控，武漢市將土地節(jié)約集約利用評價成果服務(wù)于城市規(guī)劃編制，在國內(nèi)首次將土地集約利用評價與發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，基于評價結(jié)果對現(xiàn)有的規(guī)劃策略、空間布局、宗地開發(fā)等提出調(diào)整優(yōu)化意見，制定了依托節(jié)約集約用地評價的規(guī)劃引導(dǎo)策略，從規(guī)劃實(shí)施來促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

（1）基于總體評價的規(guī)劃目標(biāo)優(yōu)化。以解決總體評價發(fā)現(xiàn)的問題，制定促進(jìn)節(jié)約集約的產(chǎn)業(yè)提升、人口聚集與疏解、城市空間拓展、環(huán)境優(yōu)化等方面規(guī)劃策略，同時根據(jù)評價理想值，優(yōu)化發(fā)展規(guī)劃人口、用地、產(chǎn)業(yè)等目標(biāo)，以總體評價促進(jìn)宏觀規(guī)劃目標(biāo)的優(yōu)化。如江漢區(qū)在集約利用評價基礎(chǔ)上提出了人口轉(zhuǎn)移、舊城改造、產(chǎn)業(yè)功能提升、地下空間開發(fā)等發(fā)展策略，對54個地塊用地布局進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整。

（2）基于功能區(qū)評價的規(guī)劃管控。通過功能區(qū)評價，掌握不同區(qū)位、不同類別用地土地集約利用水平以及用地規(guī)律，提出城市各類用地的合理建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和集約利用標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同地塊的用地性質(zhì)、用地規(guī)模、環(huán)境容量、交通條件等因素綜合確定規(guī)劃控制指標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃管控。以功能區(qū)評價促進(jìn)中觀規(guī)劃（分區(qū)規(guī)劃、控規(guī)）優(yōu)化。如青山區(qū)在集約利用評價基礎(chǔ)上制定了工業(yè)用地準(zhǔn)入投入產(chǎn)出、容積率控制標(biāo)準(zhǔn)、退出時的稅收標(biāo)準(zhǔn)等。

（3）基于宗地評價的規(guī)劃方案制定。通過宗地評價，得到各個地塊的潛力大小，根據(jù)經(jīng)濟(jì)測算確定地塊開發(fā)強(qiáng)度，制定立體空間開發(fā)方案，確定開發(fā)間距、高度、地下空間利用等節(jié)地技術(shù)指標(biāo)，以宗地評價促進(jìn)存量地塊的立體節(jié)地開發(fā)。如江岸區(qū)通過評價對101宗可改造地塊開發(fā)的用途、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、推薦強(qiáng)度以及城市設(shè)計要求等提出綜合建議，有效促進(jìn)了規(guī)劃的優(yōu)化落實(shí)；青山區(qū)制定了120宗地塊改造方案、江岸區(qū)制定了137宗地塊改造方案，保證了宗地土地開發(fā)的最大效益。

武漢市通過制定依托節(jié)約集約用地評價的發(fā)展規(guī)劃，加快存量土地開發(fā)的指導(dǎo)，如江漢區(qū)、江岸區(qū)把集約利用評價盤查的可開發(fā)用地直接作為政府土地儲備地塊和“三舊”改造地塊，并編制了土地儲備計劃、房屋征收計劃、“三舊”改造計劃，促進(jìn)存量土地開發(fā)，推動了武漢市節(jié)約集約用地。

3．構(gòu)建促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的全域一體化基準(zhǔn)地價調(diào)控體系

為促進(jìn)土地資源的市場化配置，實(shí)現(xiàn)全市“一盤棋”的地價調(diào)控，武漢市構(gòu)建了全市一體化的基準(zhǔn)地價控制體系，全市統(tǒng)一編制、統(tǒng)一組織，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)地價一體化銜接；構(gòu)建了節(jié)約集約用地導(dǎo)向的基準(zhǔn)地價體系。

（1）創(chuàng)建了特大城市“1+1+N”的多層次、全覆蓋的基準(zhǔn)地價體系。以“1”個全市域地價等別進(jìn)行中心城區(qū)和新城區(qū)地價平衡與控制，防止部分地域?yàn)檎猩桃Y隨意降低土地價格門檻，造成土地粗放利用；以“1”個都市發(fā)展區(qū)基準(zhǔn)地價覆蓋全市城市建設(shè)用地，對級別基準(zhǔn)地價進(jìn)行細(xì)分，建立區(qū)片基準(zhǔn)地價，以更加精細(xì)化的價格管控土地利用，以更小的地價梯度促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置；以“N”個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價覆蓋城市外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地，有力促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。形成等別-級別-區(qū)片多層次的基準(zhǔn)地價體系，并且武漢市在區(qū)片基準(zhǔn)地價的基礎(chǔ)上建立了標(biāo)定地價樣點(diǎn)，適時監(jiān)測區(qū)片價格變化，為土地價格調(diào)控土地集約利用奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

（2）構(gòu)建了節(jié)約集約用地導(dǎo)向的基準(zhǔn)地價體系。在容積率修正中采用容積率越低、修正系數(shù)越大的分段函數(shù)修正方法，在容積率低于1時，最大修正系數(shù)可達(dá)到10以上，更好的促進(jìn)土地節(jié)約集約利用；增加商業(yè)樓層修正，高樓層適當(dāng)降低樓面地價以激勵商業(yè)立體化開發(fā)利用；設(shè)立短期租賃修正系數(shù)對租賃價格適當(dāng)降低，促進(jìn)建立“長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合”的土地供應(yīng)制度；設(shè)立了層層遞減地下空間修正系數(shù)，地下三層開始不計收地價，促進(jìn)地下空間的開發(fā)利用；設(shè)定產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向修正系數(shù)，對重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)用地給予地價70%～80%的調(diào)節(jié)系數(shù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級；通過加強(qiáng)價格調(diào)控促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

4．建立“以地控稅、以稅節(jié)地”的節(jié)約集約用地監(jiān)管平臺

為加強(qiáng)土地利用效益的監(jiān)管，武漢市國土規(guī)劃局與地稅局共同研發(fā)了武漢市土地稅源管理地理信息系統(tǒng)，按照“一張圖、一套庫、一個平臺、一套動態(tài)更新維護(hù)機(jī)制”的“四個一”體系架構(gòu)進(jìn)行設(shè)計，目前通過系統(tǒng)共享了全市土地稅源征管中涉及土地征用、土地出讓、土地轉(zhuǎn)讓、土地開發(fā)、土地保有全過程共計近67萬條信息，實(shí)現(xiàn)國土信息和地稅信息有機(jī)整合和充分利用，地、稅聯(lián)合，及時掌握用地稅收信息，加強(qiáng)低效土地的監(jiān)控和管制。

三、結(jié)語

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下武漢市主動創(chuàng)新，積極轉(zhuǎn)變土地利用方式。以節(jié)約集約用地評價為抓手，盤清可開發(fā)改造用地，有的放矢盤活存量土地，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展謀求空間；依托節(jié)約集約用地評價制定規(guī)劃，優(yōu)化土地利用空間布局和用地方案，以規(guī)劃引導(dǎo)土地節(jié)約集約利用；加強(qiáng)全域一體化基準(zhǔn)地價調(diào)控，更好的發(fā)揮價格在土地資源中的配置作用；建立“以地控稅、以稅節(jié)地”的節(jié)約集約用地監(jiān)管平臺，加強(qiáng)低效用地的監(jiān)控和管制。武漢市以節(jié)約集約用地倒逼社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，在認(rèn)識、適應(yīng)、引領(lǐng)新常態(tài)中主動作為，保障武漢市科學(xué)發(fā)展，推進(jìn)國家中心城市建設(shè)。